王 旸，劉 驍

（1.廣元市自然資源局，四川廣元 628000；2.廣元市昭化區(qū)人民法院，四川廣元 628000）

0 引言

人類有了物品交換需求后，商業(yè)誕生了，營商環(huán)境的改變也伴隨著整個人類經(jīng)濟(jì)史。營商環(huán)境良好的時代，商品經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，反之則百業(yè)凋敝。全球化時代到來后，營商環(huán)境又有了新的內(nèi)涵，除了本土商戶，外資經(jīng)濟(jì)也成了重要參與者。2017年，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會會議上提出要“營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境”，營商環(huán)境由此逐步成為社會各界關(guān)注的重點。最為權(quán)威的世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系有開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)等10個一級評價指標(biāo)，我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第“十三”個五年規(guī)劃綱要》則將營商環(huán)境劃分為市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法律政策環(huán)境和人文環(huán)境四個大類[1]。近年來，以“放管服”改革為代表的一系列舉措，使城市營商環(huán)境得到明顯改善，居民辦理不動產(chǎn)證、企業(yè)辦理營業(yè)執(zhí)照、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)取得建設(shè)工程施工許可證等政務(wù)效率明顯提升，城市營商環(huán)境優(yōu)化成效顯著。然而，全國仍然有4億多人生活在農(nóng)村，傳統(tǒng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)主要在農(nóng)村，糧食安全和生態(tài)安全保障主要在農(nóng)村，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)和消費潛力在農(nóng)村，鄉(xiāng)村振興離不開農(nóng)村營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化。

1 農(nóng)村營商環(huán)境的三個階段

1956年，社會主義改造基本完成后的中國農(nóng)村營商環(huán)境可分為三個階段：一是1956年社會主義改造基本完成后到改革開放前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)“以糧為綱”，人民公社主導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，學(xué)大寨在各地如火如荼開展，眾多知識分子和社會精英生活在農(nóng)村，農(nóng)村營商環(huán)境相比新中國成立前明顯改善，除特殊年份外，糧食產(chǎn)量持續(xù)增長，農(nóng)民生活水平不斷提高。二是改革開放后至十八大前，外資和民營經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速壯大，城鎮(zhèn)工業(yè)和服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)占比持續(xù)提高，農(nóng)村向城市大規(guī)模輸送人才、資源，城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，法律制度尚不健全，在粗放式經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下城市和農(nóng)村營商環(huán)境均相對寬松，但城市無序擴(kuò)張、農(nóng)村耕地大量減少也主要發(fā)生在這一時期。三是十八大至今，國民經(jīng)濟(jì)遭遇內(nèi)外雙重困難，倒逼通過“放管服”改革提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)效，涌現(xiàn)了一批試點經(jīng)驗，如浙江“最多跑一次”、天津“一件事一次辦”等，城市營商環(huán)境明顯改善，但農(nóng)村營商環(huán)境仍鮮被提及和重視，在更加嚴(yán)格的衛(wèi)片執(zhí)法、耕地保護(hù)這一時代背景下，農(nóng)村營商環(huán)境相比之前更為不易。如，四川省閬中市母女士在家鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府號召下，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)投資珠寶廠，最后卻因土地性質(zhì)等問題廠房遭到強拆，損失2 000多萬元，而這并非個例。

2 優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境的現(xiàn)實難題

2.1 政策支持和執(zhí)行力不足

近年來各地陸續(xù)出臺了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、惠農(nóng)金融、農(nóng)村醫(yī)保等政策，但執(zhí)行效果并不理想。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要應(yīng)付各類文件和會議，部分年輕干部被上級部門借調(diào)，行政力量十分有限，便將政策宣講和執(zhí)行監(jiān)督下放到村兩委。二是很多村干部因文化水平不高、政策理解有限、工作經(jīng)費緊張等原因，政策宣傳很多時候止步于轉(zhuǎn)發(fā)分享。三是面對營商環(huán)境這一新課題，農(nóng)村缺乏專業(yè)的政策宣講員，村干部和村民對營商環(huán)境認(rèn)識明顯不足。

2.2 農(nóng)村工作多頭管理

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)受限地理、交通、氣候等多種因素，呈現(xiàn)弱分工，農(nóng)民生產(chǎn)生活很難分割?，F(xiàn)代政府體制則是分工明晰的政治架構(gòu)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、自然資源、林業(yè)、財政、交通等部門分管農(nóng)村不同領(lǐng)域，城市營商環(huán)境由發(fā)改等部門統(tǒng)籌牽頭，農(nóng)村營商環(huán)境則缺少牽頭部門，惠農(nóng)政策難以形成合力，不同部門不同時期的政策要求也可能矛盾沖突。農(nóng)村工作的模糊邊界，使得部門之間存在推諉打太極情況，即使如農(nóng)民宅基地建房、路邊設(shè)置標(biāo)牌等日常事項辦理，流程也較復(fù)雜，辦理進(jìn)度很大程度上取決于基層干部的擔(dān)當(dāng)和魄力。

2.3 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)承受不起營商環(huán)境的制度成本

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動普遍伴隨著法律和稅務(wù)的制度成本，優(yōu)化營商環(huán)境背后的行政和法律成本，使得政府重心聚焦于經(jīng)濟(jì)效益顯著的城市經(jīng)濟(jì)中。不動產(chǎn)、制造業(yè)、高端服務(wù)業(yè)等擁有較高的經(jīng)濟(jì)收益，能覆蓋法律稅務(wù)等隱形制度成本。農(nóng)村多為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)本身收益率不高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出難以覆蓋優(yōu)化營商環(huán)境的制度成本，農(nóng)村一些重要合同在簽訂前甚至沒有經(jīng)過專業(yè)法律人士把關(guān)，為后面的糾紛埋下隱患。

2.4 農(nóng)村定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾

農(nóng)村作為糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)平衡區(qū)、安全大后方，承擔(dān)了糧食生產(chǎn)、耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)等重要職能職責(zé)。而發(fā)展經(jīng)濟(jì)，很難不涉及土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換和耕地用途的改變，這在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已被反復(fù)驗證，沒有大量城中村的消失和城市邊界的拓展，便沒有今天北上廣深等城市的強大能級。面對愈發(fā)嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，縣級政府傾向?qū)⒂邢薜挠媱澲笜?biāo)和占補平衡指標(biāo)等用于重大產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，在缺少用地指標(biāo)的情況下，給予投資業(yè)主各種口頭承諾，而在具體辦理中，為符合國家現(xiàn)行政策，采取陰陽合同等辦法，以土地流轉(zhuǎn)和宅基地出租為名開展旅游業(yè)和種養(yǎng)殖業(yè)等，部分耕地事實上被用作建設(shè)用地，隨著衛(wèi)片執(zhí)法技術(shù)的發(fā)展，不少此類違法用地被發(fā)現(xiàn)整改，導(dǎo)致投資商虧損、地方政府信用受損、農(nóng)村營商環(huán)境惡化。

2.5 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不健全

相比農(nóng)村，城市工業(yè)園區(qū)的發(fā)展能級高、投資強度大、經(jīng)濟(jì)效益好，道路、通訊、水、電、燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施由政府保障，投資者只需關(guān)注投入產(chǎn)出比、稅收、收益等。在農(nóng)村，基礎(chǔ)設(shè)施不完善是普遍現(xiàn)象，業(yè)主隱形支出較大。交通方面，農(nóng)村地區(qū)多為村道，缺少管護(hù)資金，日常養(yǎng)護(hù)難度大，主要依靠村兩委發(fā)動在家村民進(jìn)行突擊式管護(hù)。電力方面，農(nóng)村電網(wǎng)系統(tǒng)配置標(biāo)準(zhǔn)多為民用常壓電網(wǎng)，若引進(jìn)大型民宿酒店等用電大戶，現(xiàn)有電力系統(tǒng)是難以承受的，需要專變電等改造，額外增加投資支出。用水方面，農(nóng)村因人口分布零散、管網(wǎng)維護(hù)成本高等原因，一些地區(qū)使用的是簡單凈化后的堰塘水，若引進(jìn)大型文旅等項目，需新建水利設(shè)施。燃?xì)夥矫妫蛴脷饬枯^小、鋪設(shè)管道長、入戶費用高等原因，一些農(nóng)村地方尚未通氣，而發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，燃?xì)馐顷P(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施。

2.6 盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地缺少實施細(xì)則

2023年中央一號文件指出，積極盤活存量集體建設(shè)用地，優(yōu)先保障農(nóng)民居住、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)空間和產(chǎn)業(yè)用地需求，出臺鄉(xiāng)村振興用地政策指南。深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，探索建立兼顧國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益的土地增值收益有效調(diào)節(jié)機(jī)制。但現(xiàn)階段僅有指導(dǎo)思想，缺少實施細(xì)則，十分依賴各地行政水平。如四川省在經(jīng)歷了大規(guī)模合村并組和村小、幼兒園的關(guān)停潮后，產(chǎn)生了大量的閑置建設(shè)用地和房屋，對成都市郫都區(qū)戰(zhàn)旗村等個別條件優(yōu)越的村而言，可以選擇村集體建設(shè)用地入市交易，采取拍賣、出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式，但多數(shù)村莊，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口大量外流、街道門面閑置的情況下，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市不具備實施條件，更可行的是轉(zhuǎn)變土地和房屋用途，將閑置土地和房屋通過出租方式用于鄉(xiāng)村旅游或農(nóng)產(chǎn)品倉儲運輸加工等。然而，這一操作目前還缺乏明確的政策和法律依據(jù)，一些地方政府不得不選擇打擦邊球，也時刻面臨自然資源、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境等各部門的督察。

3 優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境的兩種思路

3.1 “放管服”改革持續(xù)向下

四川省廣元市昭化區(qū)建立了“村能辦”便民服務(wù)智慧平臺，讓“群眾跑”變“數(shù)據(jù)跑”，變“村代辦、村幫辦”為“村能辦”，努力打通服務(wù)群眾的最后一公里，簡化服務(wù)流程，按照“村級初審—掃描上傳—視頻連線—辦結(jié)回傳—證照打印”流程，實行材料一次提供、區(qū)鎮(zhèn)村三級共享[2]。以“村能辦”為代表的村級電子政務(wù)系統(tǒng)的試點經(jīng)驗是值得肯定的，但大面積推廣尚不成熟。一是“村能辦”等系統(tǒng)操作沒有專業(yè)培訓(xùn)是很難熟練掌握的。二是“村能辦”需要鎮(zhèn)村兩級聯(lián)動操作，如果缺少干部專項負(fù)責(zé)，那么流于形式、為試點而試點就難以避免。三是不少縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常工作和文件簽批依賴紙質(zhì)文件，即使村里能用上“村能辦”等系統(tǒng)，那最終的審批和流程依然需要線下走一遍，電子審批程序更像是重復(fù)操作。四是“村能辦”等村級電子政務(wù)系統(tǒng)的資金投入大，至少需要配置一臺彩色打印機(jī)、一臺高倍掃描儀、一部可視電話、一臺電視、一套政務(wù)外網(wǎng)等設(shè)備，一個村需投入數(shù)萬元，試點村有資金支持，多數(shù)村缺少資金來源，若只是少數(shù)村實現(xiàn)電子政務(wù)辦公，那就只能用于學(xué)習(xí)參觀和試點摸索，不具有普適性。

3.2 權(quán)力適度向上集中

山東省淄博市行政審批局聚力拓展“一件事一次辦”集成服務(wù)，將涉農(nóng)審批的水保、取水、防洪、水利初設(shè)4項高頻許可“一證化”集成審批；將“開辦養(yǎng)殖場”一件事中的農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水利許可一次辦；將“動物診療”一件事中的動物診療許可、獸藥經(jīng)營許可、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)備案等事項提速辦。通過將鄉(xiāng)村振興的部分關(guān)鍵審批事項收歸市級，用好市級行政資源，推動了農(nóng)村一批重點項目的落地，如給臨淄區(qū)辛店街道266.67 hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田配套的19眼灌溉機(jī)井發(fā)放了農(nóng)業(yè)灌溉取水許可證[3]。淄博在燒烤出圈后，優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境等成功經(jīng)驗也被全國各地所熟悉借鑒。淄博經(jīng)驗表明，權(quán)力適度向上集中有助于提高政務(wù)效率，對缺乏資金、人力、技術(shù)的鎮(zhèn)村一級，市縣兩級可協(xié)助完成農(nóng)村部分高頻事項的審批，助推農(nóng)村營商環(huán)境改善。

4 新時期優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境的路徑思考

4.1 加大政策宣講和執(zhí)行力度

各級政府對農(nóng)村營商環(huán)境的現(xiàn)狀和困境有清晰認(rèn)識，在制定政策時才更有針對性。鄉(xiāng)村振興過渡時期，部分脫貧幫扶村仍有駐村干部，駐村干部相對學(xué)歷高、視野廣、能力強，可深度參與農(nóng)村營商環(huán)境的改善，將農(nóng)村營商環(huán)境理念、惠農(nóng)政策等向廣大村民宣傳普及?？h級政府可組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部集中開展優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境培訓(xùn)，做到依法依規(guī)辦事，杜絕亂占耕地、口頭承諾等違法違規(guī)行為。

4.2 降低農(nóng)村營商環(huán)境的制度成本

一是結(jié)合現(xiàn)有的鎮(zhèn)村法律顧問制度，由國家撥付專項資金采購法律服務(wù)，減輕基層財政壓力，法律顧問在產(chǎn)業(yè)振興、招商引資、用地政策、合同簽訂等給予專業(yè)建議。政府定期對法律顧問進(jìn)行考核，適時調(diào)整鎮(zhèn)村法律顧問制度。二是依托央企、國企和重點民營企業(yè)，在合同簽訂和土地流轉(zhuǎn)中推廣使用區(qū)塊鏈等新興技術(shù)，科技賦能“三農(nóng)”，保障投資人和農(nóng)戶權(quán)益，避免產(chǎn)生各類矛盾糾紛。

4.3 確定優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境牽頭單位

現(xiàn)有政治體制下，可明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門作為優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境的牽頭部門，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、自然資源、林業(yè)、交通、財政等涉農(nóng)各部門的職能職責(zé)。在有條件的地區(qū)開展試點，梳理分析農(nóng)村營商環(huán)境所遇到的困境和典型案例，逐一研究制定解決辦法，發(fā)布優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境問答手冊，維護(hù)投資人合法權(quán)益，歷史遺留問題逐步得到化解。

4.4 審慎推廣村級電子政務(wù)系統(tǒng)

對多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，“村能辦”等村級電子政務(wù)系統(tǒng)現(xiàn)階段過于超前，不符合大多數(shù)村莊缺少人才、資金、設(shè)備的實際，“村能辦”等村級電子政務(wù)系統(tǒng)可在重點村進(jìn)行試點，待時機(jī)成熟后整鎮(zhèn)、整縣、整市推進(jìn)，有效提升基層電子政務(wù)辦公水平，積極培育農(nóng)村電子政務(wù)后備人才。組織梳理縣鎮(zhèn)村各級辦理事項，對于用地審批等高頻事項，可參考淄博市將審批權(quán)收歸市縣行政部門。

4.5 剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP考核指標(biāo)

“上面千條線，下面一根針”是對基層的客觀描述，責(zé)任層層向下分解，各項考核最終都指向了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少財權(quán)，要完成GDP考核指標(biāo)，大體只能從農(nóng)村土地上找資金和項目，為完成任務(wù)，部分領(lǐng)導(dǎo)干部在招商引資過程中并未嚴(yán)格遵照章程辦事。剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP考核指標(biāo)后，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將重心放在“三農(nóng)”工作和耕地保護(hù)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部既有更多精力聚焦“三農(nóng)”問題的解決，也能有效避免干部做出違法違規(guī)行為。

4.6 有針對性地改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施

根據(jù)最新“村莊規(guī)劃”編制說明，村莊分為特色保護(hù)類、集聚提升類、城郊融合類、搬遷撤并類、其他一般類等5類。對于擁有發(fā)展?jié)摿蛥^(qū)位價值的特色保護(hù)類、集聚提升類、城郊融合類等3類重點村莊，應(yīng)從優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境角度出發(fā)，有針對性地改善水、電、氣、路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，給予投資者更高的預(yù)期收益，降低投資風(fēng)險。對于搬遷撤并類、其他一般類村莊，可引導(dǎo)人口適度集中居住，小田并大田，提高農(nóng)業(yè)集約化、機(jī)械化水平。

4.7 鼓勵盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地

可鼓勵各地開展盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地試點，充分用好閑置學(xué)校、衛(wèi)生所、村委會等資源，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供足夠的建設(shè)用地指標(biāo)和場地，保護(hù)寶貴的耕地資源。在試點過程中，不可避免會出現(xiàn)一些問題，對非原則性問題給予基層干部更多的包容，提高干部群眾干事創(chuàng)業(yè)的積極性，好經(jīng)驗、好辦法可在全國推廣。