萬祥益 羅羽婷 張賈鑫 周天悅 李伊凡

摘要：陸海統(tǒng)籌理念是一種全方位系統(tǒng)思維，從根本上轉(zhuǎn)變了以陸看海、以陸定海的傳統(tǒng)思維，強調(diào)統(tǒng)籌海域和陸域兩個系統(tǒng)在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等方面協(xié)調(diào)發(fā)展。海岸帶地區(qū)作為包含海域和陸域的獨特空間單元，是陸海統(tǒng)籌最直接的空間載體。本研究基于陸海統(tǒng)籌理念和深圳海洋新城的規(guī)劃實踐，梳理海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的研究進展以及識別管控關(guān)鍵議題，從陸海生態(tài)保育、陸海韌性安全、陸海功能協(xié)同三個角度探索海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制的重點內(nèi)容并提出建議，為沿海城市海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制思路和技術(shù)重點提供參考。

關(guān)鍵詞：陸海統(tǒng)籌；海洋強國建設(shè)；海岸帶地區(qū)；詳細(xì)規(guī)劃；深圳海洋新城

【中圖分類號】 TU984.18 ????doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.03.002

引言

2023年3月，自然資源部要求各地在“三區(qū)三線”①劃定后全面開展詳細(xì)規(guī)劃的編制工作，探索既有規(guī)劃類型未覆蓋地區(qū)其他類型詳細(xì)規(guī)劃的編制方法。海岸帶地區(qū)作為一個包含海域和陸域的獨特空間單元，是保育山海生態(tài)、發(fā)展藍色經(jīng)濟的“黃金地帶”[1]，也是灣區(qū)規(guī)劃建設(shè)實踐的重點。從紐約、東京、舊金山等世界級灣區(qū)來看，海岸帶地區(qū)都發(fā)揮了引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、形成全球競爭優(yōu)勢的重要作用[2]。但我國海岸帶地區(qū)的空間規(guī)劃管控仍存在“陸域管理細(xì)、海域管理粗”的問題，未充分實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的規(guī)劃管控體系，以致海岸帶地區(qū)仍是陸海發(fā)展矛盾最集中的區(qū)域。在新一輪國土空間詳細(xì)規(guī)劃編制的背景下，以陸海統(tǒng)籌為核心理念，在涉及陸海雙重屬性的海岸帶地區(qū)開展詳細(xì)規(guī)劃研究，對改變我國原來海洋功能區(qū)劃“平方千米”級精度的海域空間管控方法[3]，形成匹配陸域詳細(xì)規(guī)劃“平方米”級深度空間管控重點，促進海岸帶地區(qū)陸海一體化生態(tài)保育和空間利用具有重要意義。

陸海統(tǒng)籌的概念最早由我國經(jīng)濟學(xué)家張海峰提出[4]。20世紀(jì)90年代，我國在進行海洋開發(fā)保護規(guī)劃工作時提出的海陸一體化與陸海統(tǒng)籌的概念相似，而且從內(nèi)容、視角和層次三個方面來看，陸海統(tǒng)籌可以被認(rèn)為是廣義的海陸一體化[5]。國外學(xué)者提出在空間規(guī)劃框架下要關(guān)注陸地與海洋的動態(tài)關(guān)聯(lián)[6]，與陸海統(tǒng)籌的概念也具有高度一致性。隨著海洋經(jīng)濟重要性的日益凸顯，陸海統(tǒng)籌在經(jīng)濟、環(huán)境、安全、規(guī)劃等領(lǐng)域得到了積極響應(yīng)。黨的十九大報告明確提出，要堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國。2023年，修訂后的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》明確將陸海統(tǒng)籌作為海洋環(huán)境保護應(yīng)當(dāng)堅持的原則之一[7]。總的來說，陸海統(tǒng)籌是一種全方位系統(tǒng)思維，從根本上轉(zhuǎn)變了以陸看海、以陸定海的傳統(tǒng)思維，既涉及國家發(fā)展戰(zhàn)略、國家安全與治理、區(qū)域發(fā)展等多層面[8]，又包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、空間布局、生態(tài)保護與環(huán)境治理等具體內(nèi)容。陸海統(tǒng)籌的核心理念認(rèn)為，海域和陸域的價值同等重要，兩個系統(tǒng)需要在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等方面進一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展[9]。

海岸帶地區(qū)包含陸海雙系統(tǒng)，具有生態(tài)系統(tǒng)多元、資源類型豐富、經(jīng)濟活動多樣等特征，是陸海統(tǒng)籌最直接的空間載體[10]。海岸帶地區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃與治理，有利于推進生態(tài)文明建設(shè)、優(yōu)化國土空間格局、提高資源利用效率、實現(xiàn)沿海區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展[11]。基于此，本研究從陸海統(tǒng)籌角度，通過梳理海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的研究進展以及識別管控關(guān)鍵議題，探索海岸帶地區(qū)規(guī)劃編制的重點內(nèi)容，以期在全國即將開展新一輪詳細(xì)規(guī)劃編制的背景下，為沿海城市海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制思路和技術(shù)重點提供參考。

一、海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃研究概況

海岸帶地區(qū)規(guī)劃管控是保護海岸帶生態(tài)資源和引導(dǎo)陸域海域合理開發(fā)建設(shè)的有效手段和政策工具。學(xué)界的相關(guān)研究主要是對國外規(guī)劃管控經(jīng)驗的借鑒、對海洋資源管理體系的反思等方面[12]。在國土空間規(guī)劃體系下，以大國土、大資源思維，推動總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃等各類型規(guī)劃在海岸帶地區(qū)、海域空間延展與融合，尤其是在更小尺度詳細(xì)規(guī)劃層面明確“適宜干什么”“具體干什么”[13]，可以彌補現(xiàn)有海岸帶地區(qū)規(guī)劃管控體系的不足，具體指導(dǎo)海岸帶地區(qū)開發(fā)利用與生態(tài)保護。

國外對于海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃研究比較成熟。自從20世紀(jì)70年代美國頒布首部《海岸帶管理法》后，全球有關(guān)海岸帶綜合管理的研究陸續(xù)啟動[14]，但早期大部分國家空間規(guī)劃體系都將陸域和海域獨立進行規(guī)劃[15]。隨著用海需求持續(xù)增長，國外海域空間規(guī)劃綜合考慮生態(tài)保護、海岸安全、經(jīng)濟發(fā)展等方面，吸納法定圖則和許可制度進行詳細(xì)規(guī)劃層面的引導(dǎo)。比利時是較早開展海洋空間規(guī)劃實踐的國家之一。由于海域國土面積較小，為了更加集約地利用海岸帶及海域空間，比利時開展了調(diào)查海洋資源、分析評價海洋生境狀態(tài)、劃定海域利用功能分區(qū)三項重點工作，協(xié)調(diào)海域風(fēng)電開發(fā)與生態(tài)保護的矛盾，服務(wù)核發(fā)海洋開發(fā)許可[16]。日本作為海洋自然災(zāi)害高發(fā)的國家，通過制定保全計劃、加強海岸帶防護，在安全用海的前提下促進海岸帶的開發(fā)利用[17]。澳大利亞針對豐富的海洋資源，先后制定海洋生物區(qū)域規(guī)劃和海洋空間規(guī)劃，以保護海岸帶及沿線海域、對用海進行精細(xì)化管理[18]，并通過建立“生態(tài)分區(qū)+功能兼容+準(zhǔn)入活動清單”的方式，從漁業(yè)、采礦業(yè)、濱海旅游的產(chǎn)業(yè)角度提出生態(tài)控制要求，平衡保護與發(fā)展[19]?？梢哉f，各沿海國家因地制宜地從生態(tài)保護、海岸安全防護、海域和岸線利用等方面開展了海岸帶綜合管理，形成了陸海統(tǒng)籌的管理理念和方法。

國內(nèi)海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的研究起步于1994年廈門海岸帶管理實驗區(qū)的建立[20]，但研究重點多為省市級總體規(guī)劃層面的海岸帶空間規(guī)劃。例如，2004年山東省在省市層面開展海岸帶規(guī)劃管制實踐，對產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)境保護等重要問題進行規(guī)劃管控研究[21]；遼寧、海南等省份以海岸帶資源管理為基礎(chǔ)，將沿海國土空間進行功能分類管制[22]，強調(diào)統(tǒng)籌保護與開發(fā)陸海空間。隨著海域資源開發(fā)需求日益增長，以我國深圳、三亞等為代表的部分城市先行開展了海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的探索。例如，2020年5月實施的《深圳經(jīng)濟特區(qū)海域使用管理條例》提出，編制重點海域詳細(xì)規(guī)劃，作為重點海域具體項目審批的規(guī)劃依據(jù)。深圳根據(jù)全市劃定的15個陸海統(tǒng)籌分區(qū)單元，探索編制陸海一體的空間詳細(xì)規(guī)劃，從陸海生態(tài)、功能、空間等三個不同維度將陸海統(tǒng)籌要求傳導(dǎo)到詳細(xì)規(guī)劃[23]，服務(wù)項目用海審批的需要，完善了深圳國土空間規(guī)劃體系，支撐了深圳建設(shè)全球海洋中心城市的需求。總體來看，國內(nèi)海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃相關(guān)研究存在更新迭代速度較慢、容易出現(xiàn)與其他規(guī)劃銜接不充分、空間約束過度與引導(dǎo)性不足等問題[24]。究其主要原因，一是未能從海岸帶地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)、空間布局與資源利用、人居環(huán)境提升、防災(zāi)減災(zāi)等重點內(nèi)容著手，建立系統(tǒng)完整的陸海統(tǒng)籌知識體系框架[25]，實現(xiàn)多學(xué)科融合；二是由于海洋空間的特殊性，常規(guī)參考的數(shù)據(jù)信息在數(shù)量與質(zhì)量方面均落后于陸域[26]，而且在詳細(xì)規(guī)劃層面，對于海岸帶地區(qū)的資源環(huán)境認(rèn)知也難以達到項目級海域環(huán)評[27]、項目選址的程度，從而直接影響到詳細(xì)規(guī)劃的科學(xué)性。

因此，本研究從詳細(xì)規(guī)劃角度充分識別海岸帶地區(qū)規(guī)劃管控的關(guān)鍵議題，認(rèn)為基于陸海統(tǒng)籌的海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃需要從陸海生態(tài)保育、韌性安全威脅、陸海經(jīng)濟互動[28]三個角度深入剖析關(guān)鍵問題。

二、海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃管控關(guān)鍵議題識別

（一）陸海生態(tài)敏感

在陸海生態(tài)保育方面，海岸帶地區(qū)是陸海相互作用的地帶，兼具海陸雙重屬性。海岸帶植物、動物、土壤、水等生態(tài)系統(tǒng)受陸地和海洋環(huán)境的雙重影響，是地球生態(tài)系統(tǒng)中最具生機的部分之一，也是較為脆弱的生態(tài)系統(tǒng)之一[29]。傳統(tǒng)陸域規(guī)劃思維容易忽視海岸帶地區(qū)海洋水動力交換、納潮量減少、污染物擴散等影響，加劇了生態(tài)保護與開發(fā)利用的矛盾。海岸帶地區(qū)生態(tài)敏感度是詳細(xì)規(guī)劃編制的重要依據(jù)[30]，海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃需要考慮海岸帶空間發(fā)展與重要生態(tài)資源保護的相關(guān)性。例如，深圳海洋新城填海工程及海岸工程建設(shè)會對沿海濕地灘涂植物等海域、潮間帶生態(tài)資源造成一定的影響，導(dǎo)致深圳海洋新城周邊海域底棲生物、潮間帶生物、游泳動物、浮游動植物密度和生物多樣性指數(shù)相較于填海前有所降低。這對編制海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃提出了具體要求。特別是對于生態(tài)敏感度高的區(qū)域，海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃要通過采取“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式，協(xié)調(diào)用海多元矛盾、精細(xì)化推進生態(tài)保護修復(fù)等[31]。

（二）陸海韌性安全

在韌性安全威脅方面，海岸帶地區(qū)的韌性安全是海岸帶系統(tǒng)適應(yīng)海平面上升、突發(fā)事件及人類影響等擾動，維持系統(tǒng)功能的能力。海岸帶地區(qū)是全球氣候系統(tǒng)影響最強烈的區(qū)域，易受風(fēng)暴潮、海嘯、暴雨內(nèi)澇、赤潮、海水酸化等自然災(zāi)害的影響，且隨著災(zāi)害的產(chǎn)生頻次、影響范圍和破壞程度大大增加，易形成風(fēng)、雨、潮“三碰頭”災(zāi)害并發(fā)[32]。由于海岸帶地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地資源開發(fā)利用強度高，常規(guī)的景觀、建筑、地下空間等會受到土地沉降、海岸侵蝕、海水入侵、土地鹽漬化等災(zāi)害影響。過度硬質(zhì)化的建設(shè)方式，也會加劇城市內(nèi)澇風(fēng)險。例如，在“山竹”臺風(fēng)期間，深圳海洋新城外海綜合疊加增水與波高影響，南側(cè)海岸較北側(cè)海岸受風(fēng)暴潮沖擊影響更加嚴(yán)重；同時，深圳海洋新城位于深圳市強降水風(fēng)險分區(qū)的高風(fēng)險區(qū)，在強降雨條件下，容易在河口地區(qū)遭受洪水以及潮水頂托疊加的災(zāi)害侵襲。這都需要通過精細(xì)化的規(guī)劃增強海岸帶地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力，平衡因過于強調(diào)安全防御基礎(chǔ)設(shè)施對海岸景觀和海陸生態(tài)系統(tǒng)完整性的不利影響[33]。

（三）陸?？臻g管控

在陸海經(jīng)濟互動方面，海岸帶地區(qū)陸海空間分區(qū)分類體系與用途管控是進行海洋資源綜合開發(fā)、推動海域和陸域資源互補、增加陸海產(chǎn)業(yè)互動、加快發(fā)展海洋經(jīng)濟[34]的重要手段?，F(xiàn)階段陸海功能匹配銜接的沖突主要體現(xiàn)為陸?？臻g的無序建設(shè)及陸海發(fā)展的“時差”與“高差”[35]。究其原因，一是海岸帶地區(qū)多為城市邊緣地帶，隨著城市的空間拓展和發(fā)展定位的調(diào)整，其陸?？臻g匹配會存在天然的“時差”。二是海洋生物會隨著海水的流動不斷變化，而陸域本底在短時間內(nèi)不會發(fā)生巨變。三是由于海域的利用空間包括海面、海水和底床等，若對海域認(rèn)識不夠深入，就容易出現(xiàn)“陸域細(xì)、海域粗”的問題。因此，在國家對海岸線實施分類保護與利用的前提下，海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃需要綜合考慮海域資源特征，確定濱海產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，避免因非賴水性產(chǎn)業(yè)過多占據(jù)海岸線資源、港口資源而導(dǎo)致陸?？臻g布局不合理、產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展不平衡等問題。

三、以深圳海洋新城為例探索陸海統(tǒng)籌詳細(xì)規(guī)劃的編制重點

深圳海洋新城位于珠口東岸，陸域面積約5平方千米、海域面積約35平方千米、海岸線長約8千米，是深圳建設(shè)全球海洋中心城市、有效促進陸海融合發(fā)展的核心載體。不過，深圳海洋新城也面臨河口、灘涂濕地、潮間帶等生物多樣性退化，以及臺風(fēng)、風(fēng)暴潮等災(zāi)害風(fēng)險，需要統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)海岸帶陸?？臻g利用，以避免海岸帶地區(qū)保護與發(fā)展的沖突。本研究結(jié)合深圳海洋新城詳細(xì)規(guī)劃的實踐，以陸海統(tǒng)籌為規(guī)劃原則，重點考慮陸海生態(tài)系統(tǒng)的整體性、產(chǎn)業(yè)活動的關(guān)聯(lián)性、親海空間的完整性及海洋災(zāi)害影響等綜合因素[36]，借鑒深圳法定圖則規(guī)劃編制經(jīng)驗和用地用海許可制度，提出陸海統(tǒng)籌的詳細(xì)規(guī)劃編制重點建議。

（一）貫通陸海生境：建立陸海生境一體化的生態(tài)保育框架

1.開展海岸帶資源家底摸查與評估

海岸帶地區(qū)包含“海域—海岸線—陸域”三個空間。目前海域數(shù)據(jù)以市級國土空間規(guī)劃層面的調(diào)查數(shù)據(jù)為主，在精度、準(zhǔn)確度和內(nèi)容完整性上都難以保障，而陸域數(shù)據(jù)相對齊全。這導(dǎo)致對陸?？臻g無法進行準(zhǔn)確的生態(tài)敏感性分析評估和開發(fā)適宜性評價，難以確保海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制的科學(xué)合理。因此，詳細(xì)規(guī)劃編制需要充分收集海域、海岸線與陸域自然資源分布、環(huán)境現(xiàn)狀、地形水文、開發(fā)利用現(xiàn)狀等相關(guān)數(shù)據(jù)，深度摸清陸海家底，明確底圖底數(shù)[37]（圖1）。

其中，在海域方面，海域資源調(diào)查以海洋水文、河口及海洋環(huán)境現(xiàn)狀、海洋生物現(xiàn)狀、海底地形等4類生態(tài)因子為主。海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制需要結(jié)合調(diào)查數(shù)據(jù)，分析識別陸海復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵要素，包括是否涉及珊瑚礁、海草床等重要生態(tài)資源，并進行敏感度疊加分析，確定生態(tài)安全底線和生態(tài)管控內(nèi)容[38]；同時銜接上位規(guī)劃中關(guān)于生態(tài)保護、生態(tài)控制、生境保育及河口修復(fù)等范圍及管控重點，提出生態(tài)修復(fù)具體方案[39]。在海岸線方面，海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制需要結(jié)合國土空間總體規(guī)劃確定的嚴(yán)格保護、限制開發(fā)、優(yōu)化利用三類岸線類型，落實省市自然海岸線保有率、劃定海岸陸域建設(shè)管控區(qū)等岸線管控要求，統(tǒng)籌海岸線兩側(cè)空間功能用途，建立沙灘岸線、生物岸線保護機制[40]。在陸域方面，海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制需要調(diào)查自然條件、歷史文化資源、人口數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和土地利用等開發(fā)限制，開展海域漁業(yè)、工礦通信、交通運輸、游憩等用海適宜性評估，最后疊加形成“海域—海岸線—陸域”的生態(tài)保護與開發(fā)利用格局。

2.建立陸海生境一體化的生態(tài)保育框架

海岸帶地區(qū)是兼具海陸雙重屬性的特殊地帶。海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃需要統(tǒng)籌陸海邊界，連通陸海生境，嚴(yán)格落實陸域和海域生態(tài)保護紅線要求，形成海域生境保護空間，同時預(yù)控垂海方向的河道、城市綠廊等生態(tài)空間[41]，搭建陸海生境一體化的生態(tài)保育結(jié)構(gòu)框架，構(gòu)建貫通陸海的完整生境系統(tǒng)，實現(xiàn)陸海生態(tài)空間的融合共生[42]。

首先，在海域生境保育空間方面，海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)結(jié)合生態(tài)濕地用海范圍，按-2m等深線劃定河口生態(tài)修復(fù)與綜合整治區(qū)作為海洋養(yǎng)護用海空間，鼓勵開展水環(huán)境、水生態(tài)修復(fù)和水生動植物救護，推進陸海生態(tài)濕地占補平衡。其次，對于海域生態(tài)保護區(qū)，海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)明確陸海禁建、限建功能要求，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)的管理要求，形成保育海陸珍貴資源、緊密連片的生態(tài)區(qū)域。最后，海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)結(jié)合海域的生境保育空間，銜接生態(tài)廊道修復(fù)、濕地公園與碧道建設(shè)，充分利用河口灘涂、海堤岸線、河道岸線等多種類型空間，構(gòu)建“環(huán)島”公園系統(tǒng)，并預(yù)控多條陸海生態(tài)廊道，強化生態(tài)補償與近距離陸海生境體驗，形成連通陸海、邊界清晰的陸海生態(tài)保育格局（圖2）。

（二）錨定韌性基盤：構(gòu)建“陸域+外海+內(nèi)河”的韌性體系

1.陸域整體設(shè)防的空間底盤

在海岸帶地區(qū)中，濱海一線的高度城市化地區(qū)是最重要的保護空間。面對日益嚴(yán)峻的全球氣候變化影響，海堤設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)逐年提升、海堤越建越高，會極大地影響城市風(fēng)貌和親水性。根據(jù)上位規(guī)劃要求，深圳海洋新城外海海堤設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)要求為1000年一遇，海堤豎向高程需控制在6.5m以上，而海堤內(nèi)初期場地高程為5.0m，從而形成“外高內(nèi)低”的空間格局。這種空間格局雖然能滿足防洪潮要求，但會極大增加城市漬水風(fēng)險，同時影響濱海風(fēng)貌和親水體驗。因此，為抵御超強臺風(fēng)增水、風(fēng)暴潮越浪、城市內(nèi)澇等風(fēng)險，前置規(guī)劃城市豎向并加強控制、形成陸域整體設(shè)防的空間底盤就顯得尤為重要。一是在陸域詳細(xì)規(guī)劃中，要改變傳統(tǒng)防浪墻設(shè)防方式，樹立整體設(shè)防理念，構(gòu)建既能避免海洋新城受風(fēng)暴潮和暴雨內(nèi)澇影響，又能兼顧濱海城市親水需求的空間底盤（圖3）；二是結(jié)合水系和生態(tài)綠廊，可將場地劃分為若干個島嶼，基于“中間高、四周低”的龜背式理念，抬高島嶼中點高程至8.0～9.0m（圖4），讓雨水自然流淌，實現(xiàn)非常態(tài)高潮增水與極端降雨時高效排水防潮方式；三是增加“環(huán)島”公園綠地寬度，并結(jié)合海水潮汐影響對綠地高程進行精細(xì)化設(shè)計，設(shè)置從50年一遇水位到1000年一遇水位的三級臺地空間，在提升濱海公共空間品質(zhì)的同時，預(yù)留足夠的彈性可浸沒空間，以保障足夠的親水空間、靈活應(yīng)對極端水浸災(zāi)害。

2.外海設(shè)置差異化韌性堤防

在“整體設(shè)防”空間底盤的基礎(chǔ)上，為避免“一刀切”的海堤工程建設(shè)，編制詳細(xì)規(guī)劃可以借鑒國外先進經(jīng)驗，以韌性景觀設(shè)計理念構(gòu)建外海差異化韌性堤防，有針對性地實現(xiàn)彈性的防洪設(shè)施與景觀基礎(chǔ)設(shè)施融合，形成兼顧濱水親水空間的韌性海堤防御體系[43]，提升海岸線功能復(fù)合度以及陸海功能匹配度。

首先，在編制詳細(xì)規(guī)劃的同時，開展海岸帶安全數(shù)模評估，評價分析外海災(zāi)害風(fēng)險，明確外海災(zāi)害風(fēng)險影響程度，做到宜綠則綠、宜景則景、宜堤則堤。例如，深圳海洋新城面臨的風(fēng)暴潮風(fēng)險從北至南遞增分為3段，即北部為較安全區(qū)域，中部和南部開始直面交椅灣海浪，南部則面臨較大風(fēng)浪挑戰(zhàn)。其次，結(jié)合陸域濱海生態(tài)、居住、商業(yè)、文化等用地功能，對濱水用地高程進行精細(xì)化、生態(tài)化設(shè)計，形成兼顧防災(zāi)和濱海特色的韌性景觀基礎(chǔ)設(shè)施。例如，在深圳海洋新城北部，結(jié)合生態(tài)功能，設(shè)置有彈性滯納塘、可淹沒雨浪花園的生態(tài)型堤壩斷面。在深圳海洋新城中部，結(jié)合居住和商業(yè)功能，可設(shè)置滿足多樣活動的階梯錯臺型堤壩斷面，建設(shè)海堤泳池、濱海餐廳等。在深圳海洋新城南部，結(jié)合外海旅游基礎(chǔ)設(shè)施用海，預(yù)留停泊大型游艇的泊位，采用直立型堤壩斷面，同時可在外海預(yù)留設(shè)置離岸淺堤，為潮間帶生物提供多元棲息地（圖5）。

3.內(nèi)河營造“深淺”雙層水系統(tǒng)

由于海岸帶地區(qū)徑流短，外海易受潮水頂托，加上城市不透水面積的增加，極易產(chǎn)生管道淹沒出流，增加局部極端強降水內(nèi)澇風(fēng)險，常規(guī)傳統(tǒng)的城市防御措施及開發(fā)建設(shè)方式已不適應(yīng)海岸帶安全韌性的建設(shè)。為應(yīng)對局部極端強降水內(nèi)澇風(fēng)險，營造兼顧雨洪安全與親水體驗的水安全系統(tǒng)，在外海連通水系基礎(chǔ)上，內(nèi)河的規(guī)劃可在建設(shè)用地內(nèi)增加淺層海綿水系，形成兼具“防災(zāi)減災(zāi)—生態(tài)保育—濱?；盍Α钡摹吧顪\”雙層水系統(tǒng)方案（圖6），構(gòu)筑兼顧場地豎向、調(diào)蓄平衡、蓄淡壓咸的水系網(wǎng)絡(luò)。

一是直通外海的深層水系需要滿足良性水動力條件，確保其在防洪排澇中充分發(fā)揮作用，保障城市安全。因此，編制詳細(xì)規(guī)劃要同步開展水動力模型論證，比選各工況下最利于潮流漲落、安全行洪、具有較好水交換率的河道形態(tài)[44]，研判直通外海的深層水系的水動力條件和納潮蓄洪能力（圖7）。二是根據(jù)地形規(guī)劃多條東西走向的淺層集水海綿水系，接入雨水口，可以替代“灰色”雨水干管線，減小雨水管線埋深，實現(xiàn)短距離雨水淺表層排放，避免排海時遭遇風(fēng)暴潮、浸沒出流造成的城市內(nèi)澇（圖8）。三是淺層集水海綿水系可以形成高品質(zhì)的水景觀，在提高水面率的同時進行蓄淡壓咸，抵御海水入侵，改良填海區(qū)土壤特性。

（三）協(xié)同陸海功能：耦合保護與發(fā)展的空間協(xié)同設(shè)計與管控

1.“功能以陸定海、生態(tài)以海定陸”的陸海空間設(shè)計

以往海岸帶空間管控大多從陸域空間需求出發(fā)，確定陸海功能格局與開發(fā)規(guī)模。但海岸帶地區(qū)有其特殊的自然生態(tài)規(guī)律，應(yīng)從陸海生態(tài)整體上把握其陸?？臻g的開發(fā)和利用，以充分發(fā)揮海岸帶空間的最佳綜合效益[45]。因濱海生態(tài)、岸線資源相當(dāng)寶貴，陸?？臻g設(shè)計需要銜接海岸帶單元的功能定位，對“海域—海岸線—陸域”等關(guān)鍵資源空間效益進行評估，按照“功能以陸定海、生態(tài)以海定陸”的原則，協(xié)同陸海功能、推進陸海協(xié)作、保護陸海資源[46]。

第一，“功能以陸定?！笔侵竿ㄟ^陸海一體化協(xié)同的功能相關(guān)性分析（圖9），落實總體規(guī)劃和海岸帶專項規(guī)劃的相關(guān)要求，協(xié)同陸域詳細(xì)規(guī)劃，明確初步用地用海格局、用海方式、岸線利用方式、陸海銜接要求、配套設(shè)施規(guī)劃、城市設(shè)計要求等。同時，為應(yīng)對海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不確定性，陸?？臻g設(shè)計可采取白色用地彈性預(yù)控、兼容用海的彈性集約化開發(fā)模式，提高陸海空間資源利用效率[47]。第二，“生態(tài)以海定陸”是指在海域生態(tài)敏感性評價的基礎(chǔ)上，為構(gòu)建相對穩(wěn)定的陸海一體化生境格局，結(jié)合海域生態(tài)保護修復(fù)訴求，優(yōu)化陸域生態(tài)開發(fā)空間、禁止用地功能、岸線建設(shè)后退控制、海洋生態(tài)環(huán)境與安全防災(zāi)、海洋工程管控措施等內(nèi)容[48]。例如，深圳海洋新城陸域詳細(xì)規(guī)劃綜合考慮周邊產(chǎn)業(yè)布局、機場噪聲及航空限高影響，在南側(cè)陸域布局海洋新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，其中南側(cè)海岸線主要服務(wù)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展，南側(cè)海域初步考慮工礦通信用海、交通運輸用海、科研教育用海等功能，并提出兼容用海方式，提高海域空間的復(fù)合利用度。

2.基于海洋特征要素的管理單元劃定與管控

由于海岸帶地區(qū)的海域、海岸線、陸域空間稀缺，海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的實施應(yīng)以彈性適應(yīng)為核心，滿足陸海自然資源統(tǒng)籌開發(fā)的不確定性與管理需求。海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃可借鑒深圳、佛山等地“單元詳細(xì)規(guī)劃—地塊開發(fā)細(xì)則”的分層規(guī)劃控制體系[27]，強調(diào)“編制到地塊、管控到單元”的單元管控方式，以海域、潮間帶濕地、海岸線等為海洋特征要素，劃分海域單元、潮間帶生態(tài)濕地單元、海岸線單元、陸域單元并進行彈性管控（圖10）。海岸線單元統(tǒng)籌協(xié)調(diào)陸域功能、近岸活動、用海需求以及設(shè)施配套。同時，海岸線單元劃定應(yīng)包含海岸線陸、海第一層用地用?？臻g，在單元內(nèi)實施陸海一體項目開發(fā)與統(tǒng)籌。海域單元統(tǒng)籌海域使用限制性要素，明確用海兼容性和負(fù)面清單[49]，可指導(dǎo)后續(xù)項目用海審批。潮間帶濕地單元基于生態(tài)資源評價，明確重點保護生態(tài)空間，加強和細(xì)化生態(tài)保育和修復(fù)要求[50]。陸域單元對藍綠系統(tǒng)、總體開發(fā)規(guī)模、單元主導(dǎo)功能、配套設(shè)施等底線內(nèi)容進行剛性管控，對受海域功能及市場環(huán)境影響較大的地塊性質(zhì)、配套設(shè)施位置和數(shù)量等內(nèi)容進行彈性管控。

結(jié)語

海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃包括陸域詳細(xì)規(guī)劃和海域詳細(xì)規(guī)劃，涉及陸海現(xiàn)狀調(diào)查與評估、規(guī)劃銜接與落實、發(fā)展目標(biāo)和定位、陸海生態(tài)保護、陸海安全韌性、陸?？臻g利用、陸海公共設(shè)施、陸海交通、陸海市政、陸海城市設(shè)計及空間指引等多個板塊，內(nèi)容體系龐大。本研究結(jié)合深圳海洋新城陸海詳細(xì)規(guī)劃編制的實踐經(jīng)驗，認(rèn)為海岸帶地區(qū)的陸海生境保育和安全防災(zāi)問題具有多樣性和復(fù)雜性。海岸帶地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的編制，首先要重點聚焦陸海生態(tài)和安全韌性問題的解決，通過搭建生態(tài)、水系、韌性等相關(guān)專業(yè)的統(tǒng)籌平臺，錨定陸海生態(tài)保護和安全韌性的空間底盤；其次要按照“功能以陸定海、生態(tài)以海定陸”的原則協(xié)同陸海功能，確定陸?？臻g發(fā)展框架和用地用海布局，劃定陸海管控單元、制定剛彈結(jié)合的管控指引，統(tǒng)籌海岸帶地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)保護和高質(zhì)量發(fā)展。目前，海域詳細(xì)規(guī)劃作為新生規(guī)劃還處于初期探索階段[51]，陸域詳細(xì)規(guī)劃面臨改革的需求[52]。海岸帶地區(qū)作為包含海域和陸域的復(fù)雜巨系統(tǒng)，其詳細(xì)規(guī)劃編制的諸多探索性問題應(yīng)在未來的規(guī)劃實踐中加以完善。

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注釋：

①“三區(qū)三線”是指農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三種類型空間，以及分別對應(yīng)劃定的永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。

作者簡介：萬祥益，深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司城市規(guī)劃二所主任規(guī)劃師。羅羽婷，深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司城市規(guī)劃二所主創(chuàng)規(guī)劃師。張賈鑫，深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司城市規(guī)劃二所主創(chuàng)規(guī)劃師。周天悅，深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司城市規(guī)劃二所主創(chuàng)規(guī)劃師。李伊凡，深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司城市規(guī)劃二所規(guī)劃師。

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