資本、勞動(dòng)力、土地、數(shù)據(jù)等一系列重要生產(chǎn)要素的配置是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高生產(chǎn)效率的關(guān)鍵，直接決定著生產(chǎn)力的發(fā)展水平。現(xiàn)階段，相對(duì)城鎮(zhèn)化、信息化和工業(yè)化而言，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化明顯滯后，究其根源之一在于農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的全要素生產(chǎn)率不高、生產(chǎn)力發(fā)展不足。土地資源是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本。作為基本的空間載體和生產(chǎn)要素，土地與人口的遷移、資本的流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移等其他要素流動(dòng)密切關(guān)聯(lián)。因此，要想提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村全要素生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力發(fā)展躍遷，就需以要素市場(chǎng)化配置改革、“三農(nóng)”問(wèn)題中最核心的土地要素為突破口。

創(chuàng)新性配置，推動(dòng)農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率提升

習(xí)近平總書記提出并系統(tǒng)闡明新質(zhì)生產(chǎn)力這一全新概念，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化在內(nèi)的中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展提供了科學(xué)指引和行動(dòng)指南。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，不僅有助于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和資源利用效率，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的質(zhì)量和效益，還有利于推動(dòng)勞動(dòng)者、勞動(dòng)資料、勞動(dòng)對(duì)象及其優(yōu)化組合的迭代升級(jí)，是破局農(nóng)業(yè)農(nóng)村全要素生產(chǎn)率不高、生產(chǎn)力發(fā)展不足的有效路徑，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的動(dòng)力支撐。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵之一就是推動(dòng)現(xiàn)有生產(chǎn)要素配置的變革性突破。通過(guò)打破農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制阻礙，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)等不同主體的積極作用，優(yōu)化生產(chǎn)要素在部門間、區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、鄉(xiāng)村內(nèi)配置的質(zhì)量、模式和結(jié)構(gòu)，促成更高級(jí)別生產(chǎn)要素形態(tài)組合，暢通各類先進(jìn)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力流動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域全要素生產(chǎn)率提升。

在現(xiàn)行貨幣政策外生給定，勞動(dòng)力配置日益由市場(chǎng)決定，數(shù)據(jù)等新型生產(chǎn)要素市場(chǎng)方興未艾的情形下，土地作為傳統(tǒng)生產(chǎn)要素仍是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不可或缺的增長(zhǎng)動(dòng)能。然而，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地不僅仍存在低效利用較突出、供給盤活不順暢、產(chǎn)權(quán)體系不健全、經(jīng)濟(jì)屬性未顯化等問(wèn)題，還連帶其他要素配置出現(xiàn)人地“脫鉤”、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)支持不足、農(nóng)村投融資渠道單一等情況，成為阻礙我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置的短板弱項(xiàng)、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的堵點(diǎn)卡點(diǎn)。

融合推進(jìn)，以土地制度改革與全域土地綜合整治為抓手

2022年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》，在第九章“深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”的第一節(jié)“暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)”中，專門單列“優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置”條目，展現(xiàn)了以土地制度改革與全域土地綜合整治融合推進(jìn)為抓手、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、實(shí)現(xiàn)全要素生產(chǎn)率提升的工作思路。進(jìn)一步深化土地制度改革。打破土地要素流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用，以此帶動(dòng)其他生產(chǎn)要素向更高生產(chǎn)效率的方向集中，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在農(nóng)村區(qū)域創(chuàng)新性配置，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)地區(qū)全要素生產(chǎn)率大幅提升。深入實(shí)施全域土地綜合整治。破解空間布局無(wú)序化、耕地破碎化、土地利用低效化、生態(tài)功能退化等“四化”問(wèn)題，提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率，有效增強(qiáng)優(yōu)勢(shì)地區(qū)土地要素保障能力，進(jìn)而為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力支撐。

“人—地—產(chǎn)—權(quán)—錢”聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。從農(nóng)村土地改革、盤活農(nóng)村資源中最核心的承包地宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、全域土地綜合整治、農(nóng)村綜合改革等5個(gè)方面深入，按照“發(fā)現(xiàn)價(jià)值—提升價(jià)值—實(shí)現(xiàn)價(jià)值”總體框架，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“三塊地”改革、全域土地綜合整治、“三變”（資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東）改革三個(gè)層次的內(nèi)在邏輯關(guān)系，從土地“資源—資產(chǎn)—資本”價(jià)值轉(zhuǎn)換邏輯出發(fā)，構(gòu)建“人—地—產(chǎn)—權(quán)—錢”五位一體聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村土地集成改革價(jià)值實(shí)現(xiàn)體系，促使資源集聚集中、資產(chǎn)保值增值、資金外源內(nèi)生，達(dá)到實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置目標(biāo)。

資源變資產(chǎn)，構(gòu)建土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的同步發(fā)力機(jī)制

發(fā)現(xiàn)價(jià)值，釋放激活：深化“三塊地”改革挖掘農(nóng)村土地價(jià)值。一是深化農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度改革與規(guī)?；?jīng)營(yíng)，解決耕地破碎、農(nóng)民種糧積極性不高、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)困難等問(wèn)題，提高農(nóng)產(chǎn)品供給能力。比如江蘇邳州“小田并大田”，一方面通過(guò)民主決策設(shè)立自種區(qū)和預(yù)留區(qū)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，另一方面設(shè)立連片流轉(zhuǎn)區(qū)，調(diào)動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提升土地利用現(xiàn)代化水平。二是深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，破解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)難題，完善點(diǎn)狀供地、集體留用地盤活路徑，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)落地。比如廣東鶴山的“點(diǎn)狀供地”項(xiàng)目實(shí)行“征轉(zhuǎn)分離”，由村提交集體建設(shè)用地申請(qǐng)，保持集體建設(shè)用地性質(zhì)，通過(guò)村企聯(lián)營(yíng)、入股合作開(kāi)發(fā)的方式開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，以此破解項(xiàng)目用地難題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)順利落地。三是完善農(nóng)村宅基地利用與管理機(jī)制，在保障農(nóng)民住有所居的前提下盤活村莊建設(shè)用地，騰退置換建設(shè)用地空間，提升資源利用效率。比如廣東南雄實(shí)行的“宅基地增值收益分配”模式，通過(guò)建立“地票登記、土地入股、按比分紅、有償退出”機(jī)制，推進(jìn)閑置宅基地拆舊復(fù)墾。

提升價(jià)值，優(yōu)化配置：以全域土地綜合整治為平臺(tái)，強(qiáng)化要素供給能力和提升要素價(jià)值。深入推進(jìn)全域土地綜合整治，統(tǒng)籌利用好整治形成的建設(shè)用地指標(biāo)、耕地指標(biāo)、生態(tài)指標(biāo)等，優(yōu)化全域土地綜合整治模式和資金平衡路徑，推動(dòng)農(nóng)村空間布局優(yōu)化，生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地適度集聚集中，實(shí)現(xiàn)“良田連片、產(chǎn)業(yè)集聚、村莊集聚”，盤活及提升農(nóng)村資源資產(chǎn)價(jià)值，解決土地指標(biāo)和資金要素保障等問(wèn)題，推動(dòng)要素重新配置，大幅提升全要素生產(chǎn)率。比如廣州從化作為全國(guó)唯一縣域全域土地綜合整治試點(diǎn)，按照全區(qū)域“一盤棋”、全要素“一張圖”、全周期“一本賬”的“三全”整治思路，推進(jìn)土地資源從“單一”到“復(fù)合”，促進(jìn)土地使用功能多樣化、土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)多樣化。又如浙江嘉興將全域土地綜合整治作為城鄉(xiāng)融合的重要途徑，通過(guò)實(shí)施農(nóng)戶搬遷、新增永久基本農(nóng)田整備、低效用地騰退及以存量土地指標(biāo)折算參與項(xiàng)目的村村抱團(tuán)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，土地要素向農(nóng)業(yè)大戶、企業(yè)項(xiàng)目等主體開(kāi)放流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局再優(yōu)化。

實(shí)現(xiàn)價(jià)值，持續(xù)增效：深化“三變”改革發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。探索完善新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展路徑，推動(dòng)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營(yíng)方式穩(wěn)健、收益分配合理的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村資源資產(chǎn)價(jià)值化，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。尤其是要深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)方式，解決誰(shuí)來(lái)經(jīng)營(yíng)土地、如何經(jīng)營(yíng)土地的問(wèn)題，激活農(nóng)村土地資源，推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，實(shí)現(xiàn)持續(xù)造血與價(jià)值增效。比如北京大興作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，探索實(shí)施“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌，區(qū)級(jí)調(diào)控”集建地經(jīng)營(yíng)模式，組建鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營(yíng)公司，各村集體合作社作為股東，以集體土地或資金入股，采取“一次授權(quán)、全權(quán)委托”的辦法，將集體土地全權(quán)交給聯(lián)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)，為壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提供良好支撐。又如浙江平湖的“飛地抱團(tuán)”發(fā)展模式，以資源稟賦不足、集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的村為重點(diǎn)，將村級(jí)扶持資金和建設(shè)用地指標(biāo)等資源，集中配置到條件相對(duì)優(yōu)越的地區(qū)，采取異地共建項(xiàng)目、聯(lián)合發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)等方式，既解決了先發(fā)地區(qū)用地緊缺的窘境，也讓薄弱村持續(xù)獲得不菲的分紅，扶持了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)了農(nóng)民增收。

（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)資源環(huán)境與發(fā)展研究院） 責(zé)任編輯：何樂(lè)