摘 要：《中華人民共和國(guó)檔案法》第三十條提出檔案館與檔案形成（移交）單位會(huì)同審核檔案，地方省市就如何構(gòu)建與實(shí)施檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制進(jìn)行了實(shí)踐探索，相關(guān)制度建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的差異化特征。當(dāng)前，檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行中主要面臨主體責(zé)任分工較為模糊、協(xié)同審核程序缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、審核意見(jiàn)沖突難以處理、社會(huì)力量參與賦權(quán)不足等法律困境。為強(qiáng)化檔案開(kāi)放審核的立法供給，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化《中華人民共和國(guó)檔案法》第三十條中的“會(huì)同審核”條款，加強(qiáng)其與下位法相關(guān)規(guī)則的融貫銜接；在立法內(nèi)容上應(yīng)厘清檔案開(kāi)放審核主體的責(zé)任分工與問(wèn)責(zé)內(nèi)容，構(gòu)建國(guó)家層面統(tǒng)一的檔案開(kāi)放審核程序標(biāo)準(zhǔn)，完善檔案開(kāi)放審核委員工作機(jī)制，明確社會(huì)力量參與的程序和情形。

關(guān)鍵詞：檔案開(kāi)放審核；會(huì)同審核；協(xié)同機(jī)制；地方實(shí)踐；立法完善

分類號(hào)：G273.5

The Practice and Legislative Improvement of the Collaborative Mechanism for Open Review of Archives

Jiang Yunfei1， Wang Wei2

（ 1. Department of Teaching and Research of Law， Chongqing Administration College， Chongqing 400041； 2. Department of Legal Technology， Hainan Police College （Preparatory）， Haikou， Hainan 571100 ）

Abstract： Article 30 of the newly revised Archives Law of the People’s Republic of China proposes that after the archives and the organizations responsible for the formation （transfer） of archives jointly review the archives， provinces and cities have conducted extensive practical explorations on how to build and implement a collaborative mechanism for the open review of archives， and the development of relevant systems has shown obvious differences. At present， the actual operation of the collaborative mechanism for open archives review mainly faces legal difficulties such as unclear division of main responsibilities， lack of unified standards for collaborative review procedures， difficulty in handling conflicts of review opinions， and insufficient participation and empowerment of social forces. To strengthen the legislative supply of open archives review， the “joint review” clause in Article 30 of the Archives Law should be further refined， and its integration and connection with relevant rules of subordinate laws should be strengthened. In terms of legislative content， it is necessary to clarify the division of responsibilities and accountability of the subject of open archives review， establish a unified national standard for open archives review procedures， improve the working mechanism of open archives review committee to effectively resolve differences in review opinions， and clarify the procedures and situations for social forces to participate.

Keywords： Open Archives Review； Joint Review； Collaborative Mechanism； Local Practice； Legislative Improvement

檔案開(kāi)放審核是檔案開(kāi)放工作的前置環(huán)節(jié)，是決定館藏檔案能否開(kāi)放的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。2020年修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》（下文簡(jiǎn)稱《檔案法》）第三十條明確規(guī)定，“館藏檔案的開(kāi)放審核，由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)”。該條款賦予了檔案形成（移交）單位法律責(zé)任，“改變了以往由檔案館單一主體審核開(kāi)放檔案的慣常做法”[1]。為有效推進(jìn)檔案開(kāi)放審核工作，2024年施行的《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》（下文簡(jiǎn)稱《檔案法實(shí)施條例》）第三十條第一款進(jìn)一步明確了檔案開(kāi)放審核的責(zé)任主體以及特殊情況下的主體資質(zhì)認(rèn)定問(wèn)題。[2]但實(shí)際工作中，檔案館與檔案形成（移交）單位究竟如何會(huì)同審核檔案，各自承擔(dān)什么責(zé)任，需要走哪些程序，審核意見(jiàn)沖突如何解決？這些問(wèn)題均未得到立法的明確回應(yīng)，以至于檔案開(kāi)放審核工作困難重重，檔案館與檔案形成（移交）單位難以形成開(kāi)放審核合力。

現(xiàn)行立法的模糊性不僅給檔案開(kāi)放審核工作帶來(lái)了迷思，也引發(fā)了檔案學(xué)界的論爭(zhēng)。學(xué)者們圍繞檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的建設(shè)與運(yùn)行進(jìn)行了一定討論，其中徐擁軍[3]、曾毅[4]、曹宇[5]、王芳[6]、 王芹[7]、陳強(qiáng)[8]等學(xué)者分別從檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建動(dòng)因、構(gòu)成機(jī)制、責(zé)任主體、權(quán)責(zé)內(nèi)容、程序機(jī)制、法治模式等進(jìn)行了探究?？傮w上看，已有成果大多是對(duì)檔案開(kāi)放審核協(xié)同法律法規(guī)提出的完善建議，研究視角和內(nèi)容較為新穎，具有一定的理論價(jià)值和參考意義。然而，就檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的學(xué)理內(nèi)涵、地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及面臨的法律困境和應(yīng)對(duì)策略等方面，則缺乏較為系統(tǒng)全面的分析。有鑒于此，本文首先闡明檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的基本內(nèi)涵和內(nèi)容，進(jìn)而通過(guò)地方省市的實(shí)踐探索來(lái)剖析該機(jī)制面臨的法律困境，有效提煉地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，最后提出完善檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的立法對(duì)策，以期對(duì)檔案開(kāi)放法治化建設(shè)有所裨益。

1 檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的理論意涵

英國(guó)新分析法學(xué)派創(chuàng)始人哈特認(rèn)為：“有時(shí)一個(gè)詞語(yǔ)的定義可以提供這樣的地圖：它可以使導(dǎo)引我們使用該詞語(yǔ)的原則變得清晰，并且同時(shí)可以展示出我們應(yīng)用詞語(yǔ)于其上的現(xiàn)象類型和其他現(xiàn)象間的關(guān)系?！盵9]據(jù)此而言，研究檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制，首要之義在于明確這一機(jī)制的基本意涵和構(gòu)成內(nèi)容，準(zhǔn)確描繪該機(jī)制的應(yīng)然樣貌。

1.1 檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的理論闡釋

檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制由“檔案開(kāi)放審核”與“協(xié)同機(jī)制”兩個(gè)關(guān)鍵概念構(gòu)成。其中，“檔案開(kāi)放審核”概念在《檔案法》中被正式指明，意指“審核檔案是否能夠?qū)ν忾_(kāi)放的過(guò)程，也就是對(duì)檔案是否具備開(kāi)放資格進(jìn)行審核”[10]。 “協(xié)同機(jī)制”概念在檔案開(kāi)放審核領(lǐng)域的應(yīng)用較晚。2022年，《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》（下文簡(jiǎn)稱《檔案開(kāi)放辦法》）第十四條明確提出，“縣級(jí)以上地方檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)建立本地區(qū)館藏檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制”，首次引入“協(xié)同機(jī)制”概念；2024年，《檔案法實(shí)施條例》第三十條規(guī)定，“國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)建立館藏檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制”，以行政法規(guī)的方式明確檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制。從內(nèi)涵上解析，“協(xié)同機(jī)制”由“協(xié)同”和“機(jī)制”概念組成，“協(xié)同”是指“各方相互配合做某件事”[11]，體現(xiàn)為多元主體在共享資源、分工合作和相互協(xié)商的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)某一共同目標(biāo)；“機(jī)制”一詞則強(qiáng)調(diào)一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過(guò)程和方式?；谝陨细拍罘治觯疚恼J(rèn)為，檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制是指檔案館、檔案形成（移交）單位等主體在開(kāi)放審核工作中協(xié)作配合，以判斷檔案能否向社會(huì)公開(kāi)的一項(xiàng)工作機(jī)制。

從學(xué)理上看，檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制規(guī)范的對(duì)象是檔案開(kāi)放審核行為，該行為的法律屬性是什么，是否屬于行政行為？從行為主體上分析，檔案開(kāi)放審核的責(zé)任主體主要包括檔案館和檔案形成（移交）單位，前者是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，后者一般是具有行政管理權(quán)的部門(mén)。從行為性質(zhì)上分析，檔案開(kāi)放審核不屬于行政決定，不直接影響當(dāng)事人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。但特殊之處在于，檔案開(kāi)放審核不僅影響檔案信息安全，還關(guān)乎社會(huì)公眾的檔案利用權(quán)和檔案信息知情權(quán)，檔案館明顯承擔(dān)著向社會(huì)提供檔案資源服務(wù)的法定職責(zé)，故有學(xué)者將其視為“一種特殊行政行為”[12]。此觀點(diǎn)有待商榷，關(guān)鍵原因在于檔案館并非行政主體，其開(kāi)展的檔案開(kāi)放審核行為是一種為社會(huì)提供公共文化服務(wù)的行為，該行為不具有行政管理的基本屬性。因此，本文認(rèn)為，檔案開(kāi)放審核行為是一種經(jīng)法律授權(quán)、由多元主體共同負(fù)責(zé)、為社會(huì)提供檔案開(kāi)放利用的行為，不屬于行政法意義上的行政行為，也不具有可訴性。

1.2 檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的應(yīng)然構(gòu)成

準(zhǔn)確界定檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制，還需明確該項(xiàng)機(jī)制的構(gòu)成內(nèi)容。有學(xué)者指出：“檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制總體分為四個(gè)部分，即用戶運(yùn)行機(jī)制、合作運(yùn)行機(jī)制、行政管理機(jī)制和技術(shù)支持機(jī)制。該機(jī)制以用戶運(yùn)行機(jī)制為主導(dǎo)，以合作運(yùn)行機(jī)制為基礎(chǔ)，以行政管理機(jī)制為依托，以技術(shù)支持機(jī)制為保障。”[13]此觀點(diǎn)從主體、合作、監(jiān)管、技術(shù)保障四個(gè)方面解構(gòu)檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制，具有一定的參考意義。從制度建構(gòu)和運(yùn)行的視角分析，檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制應(yīng)當(dāng)主要由主體權(quán)責(zé)機(jī)制、組織協(xié)調(diào)機(jī)制和會(huì)同程序機(jī)制構(gòu)成。其中，主體權(quán)責(zé)機(jī)制是檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的根本機(jī)制，包含檔案開(kāi)放審核主體的責(zé)任分工以及因失職所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任追究，畢竟協(xié)同機(jī)制的有序運(yùn)轉(zhuǎn)有賴于對(duì)審核主體責(zé)任的科學(xué)劃分和嚴(yán)厲追究；組織協(xié)調(diào)機(jī)制是檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的保障機(jī)制，涉及對(duì)檔案開(kāi)放審核工作的協(xié)調(diào)、處置和監(jiān)督，以確保該工作有序開(kāi)展；會(huì)同程序機(jī)制是檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的基礎(chǔ)機(jī)制，是指檔案開(kāi)放協(xié)同審核過(guò)程中的各項(xiàng)程序性安排，即各審核主體參與檔案開(kāi)放審核時(shí)必須嚴(yán)格遵循一定的步驟、規(guī)則、時(shí)限和方式，共同會(huì)商并決定館藏檔案是否向社會(huì)開(kāi)放。

2 檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的地方實(shí)踐

由于《檔案法》第三十條中的“會(huì)同審核”規(guī)定較為模糊，難以為檔案開(kāi)放審核工作提供清晰、明確的操作指引。在此背景下，一些地方省市就如何推動(dòng)檔案館與檔案形成（移交）單位“會(huì)同審核”進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐探索，并積累了一些創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和做法。

2.1 差異化的地方檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制探索

為構(gòu)建契合地方實(shí)際的檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制，以江蘇省、海南省、福建省、江西省南昌市、四川省瀘州市、重慶市開(kāi)州區(qū)為代表的省市縣（區(qū)）均出臺(tái)了規(guī)范性文件，對(duì)檔案開(kāi)放審核的責(zé)任主體、協(xié)同程序、組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。經(jīng)仔細(xì)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，各地檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的實(shí)踐探索各有特色，相關(guān)制度建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的差異化特征（見(jiàn)表1）。

以檔案開(kāi)放審核程序設(shè)計(jì)為例，各地的審核環(huán)節(jié)設(shè)置及其內(nèi)容各不相同。比如，重慶市開(kāi)州區(qū)規(guī)定了檔案開(kāi)放審核的“六項(xiàng)流程”（含制定方案、初審、復(fù)審、會(huì)商、審定、公布），江蘇省、福建省和江西省南昌市則采取的是“三項(xiàng)流程”（含初審、復(fù)審、三審）。之所以出現(xiàn)上述差異化特征，主要原因在于目前檔案開(kāi)放審核尚缺乏頂層制度設(shè)計(jì)，地方省市基于各自檔案開(kāi)放審核的實(shí)際需要，通過(guò)先行先試方式進(jìn)行實(shí)踐探索和大膽創(chuàng)新，形成了一些契合地方檔案工作實(shí)際的特色經(jīng)驗(yàn)和做法。從規(guī)范性和可操作性的角度看，檔案開(kāi)放協(xié)同審核制度設(shè)計(jì)越細(xì)化和明確，就越符合《檔案法》的立法精神，實(shí)踐中越具有可操作性。例如，四川省瀘州市出臺(tái)的《2022年館藏檔案開(kāi)放審核工作方案》中，明確規(guī)定了檔案開(kāi)放審核程序的“四項(xiàng)流程”及其對(duì)應(yīng)的責(zé)任主體，由于權(quán)責(zé)較為明晰，更有利于督促各責(zé)任主體依法履責(zé)。

2.2 檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制實(shí)踐存在的法律困境

結(jié)合檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的現(xiàn)行法律規(guī)定和地方實(shí)踐探索，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)機(jī)制在實(shí)踐中仍面臨諸多困境，使得檔案館與檔案形成（移交）單位難以有效分工合作，影響了檔案開(kāi)放審核工作的有序開(kāi)展。

（1）審核主體責(zé)任分工較為模糊

關(guān)于檔案開(kāi)放審核主體的責(zé)任分工，《檔案法》第三十條規(guī)定的是“檔案館會(huì)同檔案形成（移交）單位共同負(fù)責(zé)”，但“會(huì)同”和“共同負(fù)責(zé)”均屬于不確定法律概念，意味著檔案館與檔案形成（移交）單位之間的責(zé)任分工并不明晰，“這在實(shí)踐中容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清和無(wú)法追責(zé)”[14]。值得一提的是，《檔案開(kāi)放辦法》第十四條規(guī)定“國(guó)家檔案館牽頭，檔案形成單位或者移交單位參與，雙方共同負(fù)責(zé)館藏檔案開(kāi)放審核”，明確了檔案開(kāi)放審核中檔案館的“牽頭”之責(zé)以及檔案形成（移交）單位的“參與”之責(zé)，一定程度上細(xì)化了檔案館與檔案形成（移交）單位的責(zé)任分工。但實(shí)際工作中，檔案館與檔案形成（移交）單位很難精準(zhǔn)把握“牽頭”與“參與”的責(zé)任要求，尤其是雙方“誰(shuí)初審、誰(shuí)復(fù)審、誰(shuí)終審，意見(jiàn)不一時(shí)如何處理等實(shí)踐中頻繁遇到的具體難題并沒(méi)有給出明確答案，雙方權(quán)責(zé)仍不夠詳細(xì)，不能滿足實(shí)踐需求”[15]。以檔案開(kāi)放審核中的“初審”為例，地方實(shí)踐中就存在三種迥異做法，分別是檔案館“初審”、立檔單位“初審”、檔案館和立檔單位共同“初審”。[16]可見(jiàn)，盡管檔案開(kāi)放審核立法逐步完善，但審核主體之間的責(zé)任分工和協(xié)作內(nèi)容仍有待細(xì)化。

（2）協(xié)同審核程序缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，“實(shí)現(xiàn)檔案開(kāi)放審核工作法治化、規(guī)范化、常態(tài)化”[17]。其中，“規(guī)范化”意味著檔案開(kāi)放協(xié)同審核工作需要依據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，確保開(kāi)放審核程序的可靠性、可重復(fù)性和高效性。誠(chéng)然，檔案開(kāi)放協(xié)同審核的程序標(biāo)準(zhǔn)“是判斷國(guó)家檔案館檔案是否向社會(huì)開(kāi)放的重要依據(jù)，也是檔案開(kāi)放審核工作合法合規(guī)的根本保證”[18]，唯有構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的協(xié)同開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)，才能為檔案開(kāi)放審核多元主體履行職責(zé)提供清晰指引。

從已有的地方實(shí)踐探索看，檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制在程序設(shè)計(jì)方面存在明顯差別，重慶市開(kāi)州區(qū)檔案開(kāi)放審核流程包含“六項(xiàng)程序”，海南省和四川省瀘州市均規(guī)定“四項(xiàng)程序”，而福建省、江蘇省、江西省南昌市則規(guī)定的是“三項(xiàng)程序”。事實(shí)上，即便是均規(guī)定“三項(xiàng)程序”的地方省市，其檔案開(kāi)放審核程序的內(nèi)容也存在差異之處。例如，江蘇省規(guī)定“檔案開(kāi)放審核的一審、二審由檔案館完成，三審（會(huì)同）工作由檔案形成（移交）單位來(lái)檔案館完成”[19]；江西省南昌市則規(guī)定由檔案館初審，“初審后提交檔案開(kāi)放審核領(lǐng)導(dǎo)小組成員逐件復(fù)審，并由立檔單位對(duì)二審結(jié)果進(jìn)行三審”[20]。顯而易見(jiàn)，由于不同省市、不同地域的檔案開(kāi)放審核實(shí)踐探索各不相同，使得相關(guān)程序標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)存在較大差別甚至迥異之處。從制度規(guī)范化視角看，檔案開(kāi)放審核程序標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)關(guān)系審核主體的權(quán)責(zé)分擔(dān)以及制度本身的程序正義，故有必要構(gòu)建國(guó)家層面相對(duì)統(tǒng)一、規(guī)范的檔案開(kāi)放審核程序標(biāo)準(zhǔn)，以契合《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中“實(shí)現(xiàn)檔案開(kāi)放審核工作規(guī)范化”的目標(biāo)。

（3）審核意見(jiàn)沖突難以處理

審核意見(jiàn)沖突是檔案開(kāi)放審核實(shí)踐中常出現(xiàn)的問(wèn)題，也是制約檔案開(kāi)放審核工作的棘手難題。從立法上看，《檔案法》和《檔案法實(shí)施條例》均規(guī)定“檔案館與檔案形成（移交）單位共同負(fù)責(zé)”，意味著當(dāng)雙方出現(xiàn)審核意見(jiàn)分歧時(shí)，只能由雙方相互協(xié)商并共同負(fù)責(zé)去處理，至于誰(shuí)擁有最終決斷權(quán)，如何行使此項(xiàng)權(quán)力、在什么情況下行使該權(quán)力？現(xiàn)行立法對(duì)此語(yǔ)焉不詳。從地方實(shí)踐看，為有效化解檔案開(kāi)放審核中的意見(jiàn)沖突，海南省、福建省、江西省南昌市、四川省瀘州市等地均設(shè)置了檔案開(kāi)放審核（鑒定）工作委員會(huì)或檔案開(kāi)放審核領(lǐng)導(dǎo)小組，由委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)處理意見(jiàn)分歧、解決疑難重大問(wèn)題等。然而，檔案開(kāi)放審核委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組的性質(zhì)是什么、主要由哪些單位構(gòu)成、如何行使職責(zé)、行使哪些職責(zé)？關(guān)于這些問(wèn)題，地方省市出臺(tái)的規(guī)范性文件也未予以明確回應(yīng)，檔案開(kāi)放審核委員會(huì)工作機(jī)制建設(shè)仍處于“摸著石頭過(guò)河”的探索階段。

（4）社會(huì)力量參與賦權(quán)不足

一般情況下，檔案開(kāi)放審核工作由檔案館與檔案形成（移交）單位共同負(fù)責(zé)，但在特殊情況下如檔案開(kāi)放審核中出現(xiàn)疑難和爭(zhēng)議問(wèn)題，則需要社會(huì)力量的廣泛參與，為檔案開(kāi)放審核工作提供智力支持，同時(shí)有效表達(dá)公眾意志。從法律賦權(quán)層面看，《檔案法》第七條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，對(duì)社會(huì)力量參與檔案事業(yè)的發(fā)展予以明確賦權(quán)。《檔案法實(shí)施條例》第九條[21]對(duì)《檔案法》第七條進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，明確了社會(huì)力量參與檔案事業(yè)發(fā)展的方式。就檔案開(kāi)放審核工作而言，現(xiàn)行立法對(duì)社會(huì)力量參與開(kāi)放審核工作的賦權(quán)存在明顯不足。具體而言，現(xiàn)行立法既未明確檔案開(kāi)放審核工作中社會(huì)力量的主體范疇，也未規(guī)定社會(huì)力量參與檔案開(kāi)放審核的具體情形和效果，導(dǎo)致社會(huì)力量參與陷入“無(wú)法可依”的境地。法律賦權(quán)的不足，勢(shì)必影響社會(huì)力量參與檔案開(kāi)放審核的積極性和主動(dòng)性，也無(wú)法充分貢獻(xiàn)公眾的智慧和力量。

3 檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的立法完善

《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)檔案治理，不斷提高檔案工作法治化、規(guī)范化、科學(xué)化水平?！盵22]基于此，務(wù)必將檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制納入法治化建設(shè)范疇，尤其是要加強(qiáng)高質(zhì)量立法供給，完善法律制度設(shè)計(jì)，為貫徹落實(shí)該機(jī)制提供法治保障。

3.1 立法思路：立法精細(xì)化與條款內(nèi)容的融貫銜接

目前，《檔案法》與《檔案法實(shí)施條例》中關(guān)于檔案開(kāi)放審核條款的設(shè)計(jì)較為粗疏，亟須由粗放型立法向精細(xì)化立法的目標(biāo)邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)良法善治。就檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制立法而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)檔案開(kāi)放審核條款中的“會(huì)同”“共同負(fù)責(zé)”等模糊概念進(jìn)行細(xì)化、明確化，同時(shí)對(duì)審核主體責(zé)任分工、審核程序、審核意見(jiàn)分歧處理、問(wèn)責(zé)機(jī)制等關(guān)鍵條款進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)，避免使用不具有可操作性的倡導(dǎo)性、宣示性等概念。由于《檔案開(kāi)放辦法》第十四條第二款規(guī)定“館藏檔案開(kāi)放審核的具體規(guī)定由國(guó)家檔案主管部門(mén)另行制定”，故可由國(guó)家檔案局制定有關(guān)檔案開(kāi)放審核的程序性規(guī)定，以明確“會(huì)同審核”的具體環(huán)節(jié)以及“共同負(fù)責(zé)”的程序性要求，提升檔案開(kāi)放審核工作的可操作性。

除了采取精細(xì)化立法方式，還須加強(qiáng)《檔案法》與下位法就檔案開(kāi)放審核規(guī)則的融貫銜接。由于《檔案法》和《檔案法實(shí)施條例》剛修訂或?qū)嵤┎痪?，近期再次修改的可能性不大，因此可以嘗試在下位法如部門(mén)規(guī)章《檔案開(kāi)放辦法》或檔案管理地方性法規(guī)中，將《檔案法》《檔案法實(shí)施條例》中的檔案開(kāi)放審核條款細(xì)化。與此同時(shí)，注重提煉地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和成熟做法，以國(guó)家立法或地方立法的方式固定下來(lái)，最終形成以《檔案法》為基礎(chǔ)，以《檔案法實(shí)施條例》為核心，以《檔案開(kāi)放辦法》或檔案管理地方性法規(guī)為補(bǔ)充的檔案開(kāi)放審核規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部規(guī)范的同頻共振。

3.2 立法內(nèi)容：檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的內(nèi)容優(yōu)化

（1）厘清檔案開(kāi)放審核主體的責(zé)任分工與問(wèn)責(zé)內(nèi)容

檔案開(kāi)放審核的責(zé)任主體主要包括檔案主管部門(mén)、檔案館、檔案形成（移交）單位等部門(mén)，各主體承擔(dān)不同責(zé)任。根據(jù)《檔案法實(shí)施條例》第三十條第三款的規(guī)定，檔案主管部門(mén)負(fù)責(zé)檔案開(kāi)放審核工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，檔案館與檔案形成（移交）單位則開(kāi)展“會(huì)同審核”。但實(shí)際工作中，檔案開(kāi)放審核工作究竟誰(shuí)負(fù)責(zé)“組織”，誰(shuí)負(fù)責(zé)“初審”及“復(fù)審”呢？這些問(wèn)題迫切需要立法的明確回應(yīng)。

關(guān)于檔案開(kāi)放審核“組織”工作，由檔案館承擔(dān)較為妥當(dāng)，因?yàn)檫@既符合現(xiàn)行制度規(guī)定由檔案館“組織”開(kāi)展鑒定（劃控）的慣性，也便于發(fā)揮檔案館作為集中管理檔案機(jī)構(gòu)的“核心”作用。[23]關(guān)于檔案開(kāi)放審核“初審”工作，目前地方省市實(shí)踐中存在由檔案館負(fù)責(zé)、立檔單位負(fù)責(zé)、檔案館與立檔單位共同負(fù)責(zé)三種做法，以上做法各有利弊。本文認(rèn)為，由檔案形成（移交）單位負(fù)責(zé)“初審”更符合現(xiàn)行立法的規(guī)定，也更能提升檔案開(kāi)放審核的效率。主要原因在于，《檔案法實(shí)施條例》第三十條第二款已明確規(guī)定，“尚未移交進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交進(jìn)館時(shí)附具到期開(kāi)放意見(jiàn)、政府信息公開(kāi)情況、密級(jí)變更情況等”，其“附具的開(kāi)放意見(jiàn)”一定程度上決定了館藏檔案能否開(kāi)放，而“附具的開(kāi)放意見(jiàn)”一般由檔案形成（移交）單位出具，這意味著檔案形成（移交）單位已然履行了“初審”職責(zé)。若檔案館、保密局等部門(mén)對(duì)檔案形成（移交）單位“附具的開(kāi)放意見(jiàn)”存在異議的，那么只需雙方會(huì)同“復(fù)審”即可；若還是不能化解審核意見(jiàn)分歧，則交由檔案開(kāi)放審核委員會(huì)決定。另外，為避免檔案開(kāi)放審核責(zé)任主體亂作為或不作為，可以將“不依法履行檔案開(kāi)放審核相應(yīng)職責(zé)”作為檔案開(kāi)放審核責(zé)任人員的問(wèn)責(zé)情形，以增強(qiáng)其履職的外在約束力。

（2）構(gòu)建國(guó)家層面統(tǒng)一的檔案開(kāi)放協(xié)同審核程序標(biāo)準(zhǔn)

從法律上看，目前國(guó)家層面尚未建立統(tǒng)一的檔案開(kāi)放審核程序標(biāo)準(zhǔn)，盡管《檔案開(kāi)放辦法》第十四條第二款規(guī)定“館藏檔案開(kāi)放審核的具體規(guī)定由國(guó)家檔案主管部門(mén)另行制定”，但至今未見(jiàn)相關(guān)程序性規(guī)定的出臺(tái)。從地方實(shí)踐探索看，地方省市出臺(tái)的規(guī)范性文件均明確了檔案開(kāi)放審核的程序設(shè)計(jì)，雖然程序環(huán)節(jié)及其要求各不相同，但卻為國(guó)家層面的檔案開(kāi)放審核程序建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。結(jié)合地方dkd+4wyGFmjztn/nYBUmd5Hj5FTRXVeEhNj8eSa41ck=創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和成熟做法，本文認(rèn)為檔案開(kāi)放審核程序應(yīng)當(dāng)主要包含組織（啟動(dòng)）、初審、復(fù)審、終審、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，其中檔案館負(fù)責(zé)組織（啟動(dòng)），檔案形成（移交）單位負(fù)責(zé)初審，檔案館與檔案形成（移交）單位共同復(fù)審，檔案局負(fù)責(zé)監(jiān)督等。若檔案在進(jìn)館之前就附具開(kāi)放意見(jiàn)的，此時(shí)無(wú)須再進(jìn)行初審，而是直接進(jìn)入復(fù)審環(huán)節(jié)。比如，《福建省檔案開(kāi)放審核暫行辦法》規(guī)定“對(duì)檔案移交單位已附具開(kāi)放審核意見(jiàn)的檔案，可直接進(jìn)入復(fù)審和終審環(huán)節(jié)”[24]，如此可有效提升檔案開(kāi)放審核的效率。

（3）完善檔案開(kāi)放審核委員工作機(jī)制

從地方實(shí)踐探索看，福建省、海南省、江西省南昌市、四川省瀘州市、重慶市開(kāi)州區(qū)等地均設(shè)置了檔案開(kāi)放審核委員會(huì)或檔案開(kāi)放審核領(lǐng)導(dǎo)工作小組（下文統(tǒng)稱為“檔案開(kāi)放審核委員會(huì)”），盡管名稱設(shè)置上“五花八門(mén)”，但其職能職責(zé)大體一致，即主要處理檔案開(kāi)放審核中的重大、疑難、意見(jiàn)分歧等問(wèn)題，如此一來(lái)，檔案開(kāi)放審核意見(jiàn)分歧問(wèn)題也就迎刃而解。然而，檔案開(kāi)放審核委員會(huì)在運(yùn)行時(shí)卻面臨諸多問(wèn)題，比如該委員會(huì)是常設(shè)機(jī)構(gòu)還是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其組織隸屬是什么，由哪些單位或成員構(gòu)成，行使哪些職權(quán)？無(wú)論是檔案業(yè)界還是學(xué)界，對(duì)上述問(wèn)題都未進(jìn)行深入反思。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將檔案開(kāi)放審核委員會(huì)設(shè)為常設(shè)性機(jī)構(gòu)，隸屬于檔案局并在其領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，檔案館、檔案形成（移交）單位、保密局等是其成員單位，以確保委員會(huì)構(gòu)成的多元化。此外，檔案開(kāi)放審核委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)適時(shí)“邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域（安全保密、法律法規(guī)、黨史政史等）專家人員共同參與檔案開(kāi)放審核鑒定，與檔案業(yè)務(wù)人員一起綜合研判、達(dá)成共識(shí)，形成開(kāi)放審核工作合力”[25]，如此才能更有效提升檔案開(kāi)放審核工作的專業(yè)性和權(quán)威性。

（4）明確社會(huì)力量參與的程序和情形

國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放審核制度運(yùn)行需要構(gòu)建多元主體參與、有序?qū)徍说闹卫頇C(jī)制，社會(huì)力量參與使社會(huì)力量能夠?qū)n案開(kāi)放審核工作直接施以作用力，有利于公眾意志的表達(dá)和落實(shí)。[26]在具體進(jìn)路上，可在《檔案開(kāi)放辦法》中增設(shè)“社會(huì)力量參與檔案開(kāi)放審核”條款，并細(xì)化檔案開(kāi)放審核中社會(huì)力量的主體范疇、參與程序和參與情形。具體言之，針對(duì)涉及社會(huì)公眾檔案信息知情權(quán)和開(kāi)放利用權(quán)的檔案開(kāi)放審核，以及較為疑難、重大的檔案開(kāi)放審核，檔案館可在檔案開(kāi)放審核的二審（復(fù)審）或終審階段主動(dòng)邀請(qǐng)專家、學(xué)者、媒體、利害關(guān)系人、社會(huì)組織等社會(huì)力量參與，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和專家看法。目前，四川省瀘州市正在探索構(gòu)建由專家學(xué)者參與的“三位一體”檔案開(kāi)放審核工作機(jī)制，即“吸收檔案形成單位或者移交單位、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者參與，對(duì)檔案進(jìn)行再次審核，著重解決初審中無(wú)法判定和存在爭(zhēng)議的問(wèn)題”[27]。未來(lái)檔案管理地方性法規(guī)的修改也可增設(shè)社會(huì)力量參與檔案開(kāi)放審核條款，將地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和成熟做法上升到地方性法規(guī)之中，提升社會(huì)力量參與檔案開(kāi)放審核的效能。

4 結(jié) 語(yǔ)

建立健全檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制是新時(shí)代檔案工作走向開(kāi)放的必然要求。由于缺乏清晰的頂層制度設(shè)計(jì)，部分地方省市通過(guò)先行先試方式，對(duì)如何構(gòu)建檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制進(jìn)行了廣泛的探索。本文通過(guò)對(duì)比地方省市檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，著重分析該機(jī)制在審核主體責(zé)任分工、協(xié)同審核程序設(shè)計(jì)、審核意見(jiàn)分歧處置等方面的法律困境，最后從立法上提出完善檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的對(duì)策建議。從制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的實(shí)踐看，檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制仍存在進(jìn)一步完善空間，比如如何規(guī)范協(xié)同審核的程序標(biāo)準(zhǔn)，如何明晰檔案開(kāi)放審核工作委員會(huì)的性質(zhì)、職責(zé)和運(yùn)行機(jī)制。針對(duì)這些問(wèn)題，更期待學(xué)界的共同研究和持續(xù)推進(jìn)，以豐富檔案開(kāi)放審核理論研究。

*本文系國(guó)家檔案局科技項(xiàng)目“檔案開(kāi)放審核盡職免責(zé)制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023-R-010）階段性研究成果。

作者貢獻(xiàn)說(shuō)明

蔣云飛：設(shè)計(jì)選題，撰寫(xiě)論文，定稿；王偉：資料收集，修改論文。

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（責(zé)任編輯：李倩楠 張 帆）