摘 要：2011年《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》頒布實(shí)施，正式提出了“投標(biāo)保證金”概念，自此招標(biāo)人可依法要求潛在投標(biāo)人提供投標(biāo)保證金作為參與投標(biāo)的資格條件。2017年《招標(biāo)投標(biāo)法》修正，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)），國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（16號(hào)令），縮小并嚴(yán)格界定必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目范圍，將依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)。為促進(jìn)建設(shè)工程領(lǐng)域快速發(fā)展，減輕投標(biāo)企業(yè)負(fù)擔(dān)，各地公共資源交易平臺(tái)相繼出臺(tái)“投標(biāo)保函”政策，即由投標(biāo)人向第三方金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買投標(biāo)保證金保函，出具給招標(biāo)人，以此替代直接繳納投標(biāo)保證金。然而，當(dāng)中標(biāo)候選人被舉報(bào)或被查實(shí)存在違反招標(biāo)文件要求的情形，被取消擬中標(biāo)資格時(shí)，招標(biāo)人追繳投標(biāo)保證金卻非常困難，往往都要通過訴訟的方式解決，但也不能保證全部得到司法裁判的支持。

關(guān)鍵詞：必須招標(biāo)工程項(xiàng)目 投標(biāo)保證金 投標(biāo)保函 追繳

中圖分類號(hào)：F284

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2024）07-048-03

一、投標(biāo)保證金的立法背景

2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施以后，國(guó)家配套出臺(tái)了多項(xiàng)刺激經(jīng)濟(jì)的利好政策，我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平得到了長(zhǎng)足、高速的發(fā)展，城市化進(jìn)程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)猶如雨后春筍般實(shí)現(xiàn)幾何倍數(shù)的增長(zhǎng)。高速的增長(zhǎng)同時(shí)也暴露出了一些問題，如資質(zhì)掛靠、主要人員掛證不在場(chǎng)、無(wú)資質(zhì)施工、一名項(xiàng)目經(jīng)理同時(shí)兼任多個(gè)項(xiàng)目等等。因此，建筑市場(chǎng)根據(jù)實(shí)際情況自發(fā)提出了投標(biāo)保證金的概念，即投標(biāo)人欲參與工程項(xiàng)目投標(biāo)，須繳納招標(biāo)預(yù)算一定比例的資金作為投標(biāo)保證金，用以擔(dān)保投標(biāo)資料的真實(shí)性、投標(biāo)程序的穩(wěn)定性，若出現(xiàn)違法、違規(guī)同時(shí)違反招標(biāo)文件要求的情形時(shí)，投標(biāo)保證金不予退還。

2011年，通過10年的市場(chǎng)驗(yàn)證，投標(biāo)保證金被《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》正式采納，也就意味著投標(biāo)保證金以國(guó)家立法的形式被正式確定了法律地位。為了充分刺激市場(chǎng)活力，2017年國(guó)家相繼出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）、《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國(guó)家發(fā)改委16號(hào)令）、《招標(biāo)投標(biāo)法》（修正稿）、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（修訂稿），進(jìn)一步縮小建筑市場(chǎng)限制，明確了必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目范圍，同時(shí)將依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)。必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目包括：全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目，使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目（詳見網(wǎng)絡(luò)搜索）。市場(chǎng)的不斷放開，針對(duì)必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目，約束企業(yè)的誠(chéng)信和自律，最大限度地避免或者完全遏制前述的違法、違規(guī)、違約情形的出現(xiàn)，法定的投標(biāo)保證金的法律地位和作用就尤為凸顯。

二、投標(biāo)保證金的涵義

筆者認(rèn)為，投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)作為投標(biāo)人參與投標(biāo)活動(dòng)全過程的立約定金（人民法院報(bào)2013年3月28日第6版，龍邦裝潢公司訴長(zhǎng)興廣播電視臺(tái)裝飾合同案，案號(hào)略），為投標(biāo)人提供全過程擔(dān)保。設(shè)置投標(biāo)保證金的立法目的，應(yīng)當(dāng)是以保證金的形式對(duì)企業(yè)誠(chéng)信在整個(gè)招投標(biāo)活動(dòng)中進(jìn)行全過程擔(dān)保，是一種債權(quán)成立階段的擔(dān)保，貫穿于整個(gè)招投標(biāo)活動(dòng)，是投標(biāo)人投標(biāo)行為的立約定金。即在必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目投標(biāo)過程中，招標(biāo)人合法招標(biāo)公告、招標(biāo)文件發(fā)出后，自投標(biāo)人在公共資源交易平臺(tái)投標(biāo)人端口正式提交形式有效的投標(biāo)文件之時(shí)起，即啟動(dòng)投標(biāo)保證金監(jiān)管程序，至最終招投標(biāo)雙方簽訂施工合同時(shí)止，期間投標(biāo)人出現(xiàn)的一切違法、違規(guī)、違反招標(biāo)文件要求的行為，一律受到投標(biāo)保證金的約束，即如投標(biāo)人被推選為第一中標(biāo)候選人或被順延至第一中標(biāo)候選人，其中標(biāo)資格便已被確認(rèn)，且已與招標(biāo)人成立合同關(guān)系，其投標(biāo)活動(dòng)中的一切違法、違規(guī)、違反招標(biāo)文件要求的行為屬于合同違約，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。

三、司法實(shí)務(wù)討論

近年來(lái)，各地積極推行各種優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的舉措，為外地、屬地企業(yè)提供營(yíng)商便利。各地公共資源交易平臺(tái)針對(duì)以上舉措，結(jié)合必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目領(lǐng)域，為減輕投標(biāo)企業(yè)流動(dòng)資金負(fù)擔(dān)，動(dòng)員潛在投標(biāo)人，相繼出臺(tái)“投標(biāo)保函”政策，即由投標(biāo)人向第三方金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買投標(biāo)保證金保函，出具給招標(biāo)人，以此替代直接繳納投標(biāo)保證金。然而，當(dāng)中標(biāo)候選人公示期間被舉報(bào)或被查實(shí)存在違反招標(biāo)文件要求的情形，被取消擬中標(biāo)資格時(shí)，招標(biāo)人追繳投標(biāo)保證金卻非常困難。因投標(biāo)人提交了投標(biāo)保函，招標(biāo)人向擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具書面付款通知后，往往不能得到直接支付，另因保函全部提前約定了有效期，且為不變期間，一旦保函到期失效，招標(biāo)人向被取消中標(biāo)資格的投標(biāo)人主張支付投標(biāo)保證金，基本都要通過訴訟的方式解決，但也不能保證全部得到司法裁判的支持?，F(xiàn)行的法律法規(guī)，并沒有明確投標(biāo)保證金在招投標(biāo)活動(dòng)的全過程法律地位，因此，在司法實(shí)務(wù)中，也出現(xiàn)司法裁判支持和不支持的兩種結(jié)果，筆者是支持方的觀點(diǎn)。

（一）支持

1.招標(biāo)文件不違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的，投標(biāo)人自提交投標(biāo)文件時(shí)起，即表示接受招標(biāo)文件的要求，如作為第一中標(biāo)候選人，在出現(xiàn)違法、違規(guī)、違反招標(biāo)文件要求的情形被舉報(bào)或被查實(shí)時(shí)，招標(biāo)人有權(quán)取消投標(biāo)人中標(biāo)資格，投標(biāo)保證金不予退還。

2.招標(biāo)公告中附帶招標(biāo)文件、投標(biāo)人須知，且招標(biāo)文件、投標(biāo)人須知內(nèi)容具體、確定，可認(rèn)定該公告具有要約性質(zhì)，投標(biāo)人響應(yīng)招標(biāo)文件、投標(biāo)人須知的投標(biāo)行為構(gòu)成承諾，當(dāng)投標(biāo)人被公示為第一中標(biāo)候選人時(shí)，因其違反招標(biāo)文件而被取消預(yù)中標(biāo)資格，屬于違約行為，由投標(biāo)人承擔(dān)違約責(zé)任，投標(biāo)保證金不予退還。

（二）不支持

1.根據(jù)民法典473條規(guī)定，招標(biāo)公告屬于要約邀請(qǐng)，投標(biāo)人投標(biāo)行為屬于要約，在招標(biāo)人正式向投標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書之前，投標(biāo)行為、預(yù)中標(biāo)公示行為都屬于要約期間，只有中標(biāo)人正式發(fā)出中標(biāo)通知書之日起，才構(gòu)成承諾，雙方成立合同關(guān)系。招標(biāo)人公示期取消投標(biāo)人預(yù)中標(biāo)資格屬于要約審查期間，未構(gòu)成承諾，因此，無(wú)權(quán)主張投標(biāo)人違約，不能以合同違約為由不予退還投標(biāo)保證金。

2.投標(biāo)人收到中標(biāo)通知書之前的一切違反招標(biāo)文件的行為屬于締約行為，即使公示期被舉報(bào)或被查實(shí)取消預(yù)中標(biāo)資格，因招標(biāo)人未向投標(biāo)人發(fā)放中標(biāo)通知書，投標(biāo)人僅承擔(dān)締約過失責(zé)任，且給招標(biāo)人造成的損失，由招標(biāo)人承擔(dān)舉證責(zé)任，因此，雙方尚未成立合同關(guān)系，招標(biāo)人無(wú)權(quán)沒收投標(biāo)保證金。

3.招標(biāo)人投標(biāo)保證金追索主體不適格。投標(biāo)人投標(biāo)時(shí)提交了投標(biāo)保函，其債務(wù)主體資格即轉(zhuǎn)移給擔(dān)保機(jī)構(gòu)，當(dāng)投標(biāo)人出現(xiàn)違反招標(biāo)文件被取消中標(biāo)資格，需要追繳投標(biāo)保證金時(shí)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)向投標(biāo)保函擔(dān)保機(jī)構(gòu)主張權(quán)利，當(dāng)保函失效后，擔(dān)保債權(quán)滅失，視為招標(biāo)人放棄主張權(quán)利，亦無(wú)權(quán)向投標(biāo)人再行主張追繳投標(biāo)保證金。

（三）針對(duì)不支持的觀點(diǎn)

1.僅片面強(qiáng)調(diào)《民法典》第473條的提法，認(rèn)為《招標(biāo)公告》為要約，忽略了具體問題具體分析，應(yīng)結(jié)合《民法典》472條綜合評(píng)價(jià)，《招標(biāo)公告》《招標(biāo)文件》是一個(gè)整體，公告、文件內(nèi)容具體、確定，內(nèi)容實(shí)質(zhì)構(gòu)成要約，投標(biāo)人投標(biāo)行為構(gòu)成承諾，招投標(biāo)雙方成立合同關(guān)系，違反招標(biāo)文件的行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違約。

2.投標(biāo)人作為投標(biāo)主體，是投標(biāo)活動(dòng)唯一受益人，唯一責(zé)任人，違約主體資格毋庸置疑，不能因提交了投標(biāo)保函而當(dāng)然免除其違約責(zé)任，招標(biāo)人在確認(rèn)投標(biāo)人違約事實(shí)后，有權(quán)自行選擇向被告追繳或向保函公司追繳投標(biāo)保證金，在保函失效后，根據(jù)訴訟時(shí)效規(guī)則，有權(quán)向被告追繳，另如《招標(biāo)公告》明確提出提交投標(biāo)保證金的責(zé)任主體是投標(biāo)人，且投標(biāo)人在投標(biāo)質(zhì)疑期內(nèi)未對(duì)此條款提出質(zhì)疑，原告即認(rèn)為被告全面響應(yīng)并遵守該條款要求。

四、投標(biāo)保證金的法律地位及違約履行

（一）投標(biāo)保證金應(yīng)貫穿整個(gè)招投標(biāo)活動(dòng)

1.投標(biāo)保證金屬于投標(biāo)違約行為擔(dān)保金。投標(biāo)保證金的提法始于民間、成于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，投標(biāo)保證金作為投標(biāo)行為監(jiān)管的重要一環(huán)，應(yīng)貫穿于整個(gè)招投標(biāo)活動(dòng)。在非法定必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目實(shí)務(wù)中，招標(biāo)人仍繼續(xù)沿用投標(biāo)保證金實(shí)繳制，這樣可以最大限度地保障招標(biāo)人的權(quán)益。在必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目實(shí)務(wù)中，為鼓勵(lì)企業(yè)積極參與，引入了投標(biāo)保函制度，這確實(shí)也激發(fā)了建筑市場(chǎng)的活力，刺激了潛在投標(biāo)企業(yè)的積極性，但建筑市場(chǎng)魚龍混雜，招標(biāo)人只能約束自身，卻無(wú)法有效約束潛在投標(biāo)人，在遇到投標(biāo)人違反招標(biāo)文件的情形時(shí)，用投標(biāo)保函追繳投標(biāo)保證金太過困難，即使成功追繳也耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力。這時(shí)，確認(rèn)投標(biāo)保證金在投標(biāo)活動(dòng)全過程的法律地位對(duì)有效保護(hù)招標(biāo)人權(quán)益極為重要。

2.必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目《招標(biāo)公告》《招標(biāo)文件》具備要約性質(zhì)。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條、第16條，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第35條規(guī)定，國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)公告一經(jīng)發(fā)出，招標(biāo)人即受到《招標(biāo)公告》《招標(biāo)文件》的約束，公告期內(nèi)不得隨意更改，如確需更改應(yīng)當(dāng)在法定時(shí)限內(nèi)、履行法定程序，且必須保證潛在投標(biāo)人的法定權(quán)益，并承擔(dān)可能出現(xiàn)的法律責(zé)任。公告期滿、投標(biāo)截止日起，一律不得更改。可知，投標(biāo)截止期滿之日起，對(duì)招、投標(biāo)雙方均具有約束力，《招標(biāo)文件》中的實(shí)質(zhì)性要求、條款、招標(biāo)控制價(jià)、工程量清單等，任何一方都不得更改，此時(shí)招標(biāo)行為已構(gòu)成要約。根據(jù)《民法典》第472條規(guī)定，招標(biāo)活動(dòng)包括發(fā)布《招標(biāo)公告》和提供《招標(biāo)文件》兩部分，《招標(biāo)文件》內(nèi)容具體、確定，潛在投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)文件》的要求編制投標(biāo)文件，并對(duì)文件中的實(shí)質(zhì)性要求和條件做出全面響應(yīng)，筆者認(rèn)為，此處“響應(yīng)”一詞的概念應(yīng)為同意、遵守并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，此處亦滿足要約法定成立要件。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，投標(biāo)人有權(quán)在法定時(shí)限內(nèi)對(duì)招標(biāo)文件的任一條款提出異議，可知，投標(biāo)人在法定時(shí)限內(nèi)未提出異議的，視為完全響應(yīng)《招標(biāo)公告》《招標(biāo)文件》的要求，即，當(dāng)投標(biāo)人的投標(biāo)文件到達(dá)招標(biāo)人指定的投標(biāo)系統(tǒng)后，投標(biāo)截止時(shí)間前未撤回的，根據(jù)《民法典》第137條、第474條規(guī)定，投標(biāo)文件即告生效，即承諾接受并遵守《招標(biāo)公告》《招標(biāo)文件》的規(guī)定，同時(shí)承擔(dān)因違反《招標(biāo)公告》《招標(biāo)文件》導(dǎo)致的法律責(zé)任。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第35條規(guī)定，投標(biāo)截止時(shí)間之后（即項(xiàng)目開標(biāo)日）撤銷投標(biāo)文件的，保證金不予退還。同時(shí)，投標(biāo)人對(duì)投標(biāo)文件的內(nèi)容及真實(shí)性負(fù)責(zé)，并承擔(dān)因違反以上文件的要求導(dǎo)致的法律責(zé)任。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第55條規(guī)定，國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人?？芍鐭o(wú)任何違法、違約、被舉報(bào)等因素出現(xiàn)，投標(biāo)人已被確定為中標(biāo)人，被取消中標(biāo)資格是在中標(biāo)公示期間被舉報(bào)且被查證屬實(shí)，因投標(biāo)人主觀意志以外的原因，即“隱瞞重要事實(shí)”和“提供虛假投標(biāo)資料”所導(dǎo)致，應(yīng)當(dāng)承當(dāng)投標(biāo)行為違約責(zé)任。因此，《招標(biāo)文件》《投標(biāo)文件》對(duì)招、投標(biāo)雙方均具有約束力，投標(biāo)人構(gòu)成實(shí)質(zhì)違約。

3.肯定投標(biāo)保證金的法律地位有助于維護(hù)投標(biāo)人誠(chéng)信體系。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第54條，《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國(guó)家發(fā)改委第16號(hào)令），依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目，如投標(biāo)人出現(xiàn)弄虛作假等情形時(shí)，未構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)可處以罰款、沒收違法所得、取消參加投標(biāo)資格、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等行政處罰。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法原則和法律解釋方法中的當(dāng)然解釋規(guī)則，《招標(biāo)投標(biāo)法》及《實(shí)施條例》明令禁止、且明確了具體處罰措施的投標(biāo)行為，肯定了投標(biāo)保證金在整個(gè)招投標(biāo)程序的法律約束力，相對(duì)于繳納投標(biāo)保證金的違約行為，行政處罰作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)投標(biāo)企業(yè)的否定性評(píng)價(jià)更為嚴(yán)苛。因此，筆者認(rèn)為，在違反《招標(biāo)文件》時(shí)，收繳投標(biāo)保證金是招標(biāo)人為了最大限度保護(hù)投標(biāo)人信譽(yù)、維持投標(biāo)企業(yè)健康發(fā)展的合法性、合理性措施。

（二）投標(biāo)保證金的違約履行

1.設(shè)置投標(biāo)保證金和投標(biāo)保函兩種擔(dān)保方式，是為了讓潛在投標(biāo)人節(jié)省前期投標(biāo)成本，并不是為了讓投標(biāo)人鉆空子，逃避法律責(zé)任，投標(biāo)保證金、投標(biāo)保函在投標(biāo)行為中法律地位相當(dāng)，都具有直接貨幣屬性，提交保證金的經(jīng)查實(shí)違反招標(biāo)文件的，可以直接不予退還，同理，提交保函的，應(yīng)當(dāng)直接追繳，追繳難度也應(yīng)與沒收保證金程度相當(dāng)。

2.根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第35條、《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第40條規(guī)定，投標(biāo)人明知自己的弄虛作假行為存在被舉報(bào)、被發(fā)現(xiàn)查實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，但并未在投標(biāo)文件提交截止日前撤銷投標(biāo)，存在明顯的主觀故意，由此招標(biāo)人可以認(rèn)為，相對(duì)于中標(biāo)后的收益，被發(fā)現(xiàn)的違法成本、違約成本可以忽略不計(jì)，而且也可能未被發(fā)現(xiàn)而蒙混過關(guān)。投標(biāo)保證金的收繳、《招標(biāo)文件》《投標(biāo)人須知》的規(guī)定就是要全面約束潛在投標(biāo)人的這種僥幸心理和主觀故意，對(duì)潛在投標(biāo)人具有法律上的威懾力和約束力。如果所有潛在投標(biāo)人在違法、違規(guī)、違約的情況下都不會(huì)收到任何處罰或者處理，弄虛作假、肆意妄為，那么投標(biāo)保證金的法定設(shè)置就失去了它的意義，招標(biāo)人的合法權(quán)益更無(wú)法受到保護(hù)。

五、結(jié)論及建議

（一）結(jié)論

必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目投標(biāo)保證金應(yīng)為投標(biāo)全過程保證金，自投標(biāo)人投標(biāo)文件到達(dá)招標(biāo)人指定接收系統(tǒng)時(shí)起即啟動(dòng)違約行為監(jiān)管程序。招標(biāo)人在中標(biāo)公示期內(nèi)就可針對(duì)投標(biāo)人違法、違約情形直接沒收投標(biāo)保證金。提高投標(biāo)保證金法律地位可有效約束投標(biāo)人投標(biāo)行為。

（二）建議

《招標(biāo)投標(biāo)法》及《實(shí)施條例》修正時(shí)明確投標(biāo)保證金為立約定金。必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目中，將經(jīng)國(guó)家行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的、應(yīng)當(dāng)追繳投標(biāo)保證金的案件列入支付令程序。

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（作者單位：黑龍江省大慶市杜爾伯特蒙古族自治縣法學(xué)會(huì) 黑龍江大慶 166200）

（責(zé)編：賈偉）