[摘 要] 基層治理是國家治理的基石，項目制是政府通過落實項目資源的分配促進鄉(xiāng)村振興的途徑之一，是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的關鍵?；鶎诱牟町惢瘷嗔ε渲迷谀繕嗽O定、檢查驗收以及激勵分配中呈現(xiàn)出高度關聯(lián)和松散關聯(lián)兩種形態(tài)，在村莊項目運作實踐中體現(xiàn)為“行政控制”和“自主控制”兩種方式，由此產生兩種不同的村莊治理樣態(tài)。高度關聯(lián)型的項目權力配置壓縮了基層政府的自主性，過度強調高標準、重壓力和強考核，使項目體制趨于剛性化，進而阻礙了鄉(xiāng)村的發(fā)展；而松散關聯(lián)型的項目權力分配賦予基層政府適度剩余控制權，能將精細化的項目標準與村莊發(fā)展需求相結合，發(fā)揮項目資源動員作用，促進項目資源的最大化利用，激活村莊治理主體的積極性和主動性，有利于構建政府、村莊與村民共建共治共享的項目治理新格局。

[關鍵詞] 項目資源；政府權力配置；鄉(xiāng)村基層治理；項目下鄉(xiāng)；農村公共品供給

[中圖分類號] F281 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2024）09-0038-12

一、問題的提出

在推進基層治理現(xiàn)代化的背景下，基層政府如何進行權力分配，如何通過項目落地實現(xiàn)對村莊公共品的有效供給是推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展、推進基層治理現(xiàn)代化的重要議題。受政績需求、村莊發(fā)展、農民利益等因素的影響，基層政府對項目控制權的分配方式存在差異，展現(xiàn)出截然不同的運作邏輯，進而產生了不同的鄉(xiāng)村治理效應。如何優(yōu)化項目控制權分配方式是基層治理現(xiàn)代化的難點所在。在筆者調研的兩地，美麗鄉(xiāng)村建設項目中涉農項目資源豐富，但在鄂中Y鎮(zhèn)W村，項目落地后出現(xiàn)了項目資源與村莊實際條件不符、落地資源與農民需求不對稱的情況，繼而造成了項目資源的浪費，在影響村莊主體性的同時也使村莊治理內卷化；而在皖北J鎮(zhèn)L村，項目資源輸入村莊后實現(xiàn)了項目資源的良性運轉，有效地改善了村容村貌，提升了村莊公共服務水平，激活了村莊內部治理效能以及村民參與公共事務的熱情和意識，形成了行政管理與村莊自治相協(xié)調的良性治理模式。

基于以上背景，本研究將聚焦于項目資源下鄉(xiāng)中控制權分配方式及其對村莊治理影響的問題上。湖北省Y鎮(zhèn)和安徽省J鎮(zhèn)都屬于中部地區(qū)傳統(tǒng)農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金匱乏，項目資金來源于上級財政轉移支付，所呈報的多是基礎設施建設項目。但在項目實施過程中資源分配方式產生了差異，而差異化的項目資源分配方式直接影響了項目落地的具體實踐。在此過程中上級政府的項目控制權分配對于推動項目資源切實落地有著重要作用，對村莊治理產生不同程度的影響。

梳理相關研究成果發(fā)現(xiàn)，學界較少關注項目制運行中權力分配方式的變化、運行邏輯及治理績效差異問題，尤其缺乏項目控制權配置方式與鄉(xiāng)村治理效應關系的研究。項目制作為國家治理的一種方式，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的重要抓手。合理的權力配置對提升農村公共品供給和改善村莊治理發(fā)揮著重要作用。基于以上思考，筆者通過對湖北省Y鎮(zhèn)和安徽省J鎮(zhèn)項目下鄉(xiāng)后產生的鄉(xiāng)村治理實踐差異的調查研究，產生了以下思考。在Y鎮(zhèn)和J鎮(zhèn)，同樣是上級政府控制權集中化配置為什么會產生不同的項目運作邏輯和治理效果？項目下鄉(xiāng)過程中控制權的分配方式是如何影響鄉(xiāng)村治理實踐的？

二、文獻綜述

自國家取消農業(yè)稅后，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，國家不斷通過“項目下鄉(xiāng)”來改善農村公共品匱乏現(xiàn)狀，試圖打通村莊公共品供給的“最后一公里”。項目制的實施進一步彰顯了國家權力，并且強化了“條線”部門自上而下的控制，在這個過程中也重構了中央與地方的關系[1] 113-130，207。

總體而言，學界關于項目制的研究主要遵循三條路徑。一是國家－社會關系研究路徑，主要分析項目制的分級治理環(huán)節(jié)對基層社會所形成的作用與影響。研究指出，項目制作為國家資源再分配、新型的財政體制機制，為國家治理提供了一種新的技術治理模式，改變了傳統(tǒng)的整體性治理方式，也重新塑造了既有的中央與地方、國家與社會關系[2] 1-37。從中央政府來看，通過項目規(guī)劃與資源分配可以促進鄉(xiāng)村經濟發(fā)展、改善民生、完善社會治理。從地方政府來看，在提供和實施農村公共產品項目的過程中，卻涉及復雜的條塊關系、領導意志等問題，牽扯面極為廣泛[3] 38-52。

二是鄉(xiāng)村公共品供給的研究路徑。在該路徑下學者探討了農村公共品的變遷、有效性供給及其實踐困境。在不同時期，項目制都在發(fā)揮其體制優(yōu)勢，在治理轉型時期，政府回應基層社會需求的能力不斷增強，同時國家將建立現(xiàn)代公共規(guī)則作為農村基層政權建設的重要方向，基層治理趨于規(guī)范化，一定程度上實現(xiàn)了村莊公共利益。但在基層治理場域中，各種復雜因素交織，鄉(xiāng)村項目制基層治理在現(xiàn)實實踐中仍存在諸多問題。如項目資源的密集性、廣泛性和細碎性特征使基層治理產生“內卷化”現(xiàn)象[4]；由于被復雜的程序和各方面資金、資源的裹挾，使得項目在下鄉(xiāng)過程中，治理主體之間的碰撞與博弈更加激烈，等等。

三是府際關系的研究路徑，即項目控制權分配展現(xiàn)的委托－代理關系，項目制在上下級政府之間的運作體現(xiàn)為一種“行政發(fā)包” 特征[5] 126-148，223。有學者指出，項目制形成了中央與地方政府之間的分級治理機制，通過“發(fā)包”“打包”“抓包”機制[5] 126-148，223，項目以不同形式進入村莊，突破了以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制了市場體制造成的分化，是一種擴大民生工程和公共服務的投入。有學者從社會學的角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)項目制重構了基層科層體系，形成了以項目為核心的行政資源配置模式，政府動員呈現(xiàn)出“多線動員”的形態(tài)，項目制對基層政府組織產生持續(xù)性的影響[6] 64-79，205。在中央與地方關系上，中央通過政策試點將權力下放到地方政府，授予試點地方政府部分控制權[7] 15-26，125。在此基礎上，由于項目制的特殊性，中央部門和地方政府之間產生了上下級 “正式談判”“非正式談判”和“準退出” 的三種剩余控制權爭奪模式[8] 82-102，5。為了進一步厘清控制權在國家治理體系中的作用，何艷玲基于控制權的目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權三個維度在中央、中間、基層三個層級政府中的差異化分配誘發(fā)了不同的政府治理模式，進而引申出了層級化的治權差異[9] 26-47，204-205。金江峰在分析剩余控制權的基礎上提出分散控制權，認為控制權在鄉(xiāng)村治理中產生了四種權力維度，四種權力配置的運作實踐是控制權的博弈過程。上級政府與基層政府由于權利分配的問題常困于博弈陷阱，造成項目制委托－代理關系異化和項目治村實踐意外[10] 74-82。

不同的控制權分配方式形塑出截然不同的村莊治理形態(tài)。由于權力關系塑造的影響，控制權在政府組織結構框架下具有不同的分配方式，并且這種分配方式可以增強上一級政府的控制權威[11] 194-217，245-246。但不能因為基層政府可能濫用權力就從根源上拒絕將權力授予基層，而應當思考將權力下放后怎樣有效地控制權力[12] 23-30，186。因此，在控制權集中化的項目運行中政府如何進行權力配置至關重要。

既有研究豐富和拓展了項目控制權理論，但仍存在一些亟須進一步研究的問題。有學者選擇介于宏觀視角和微觀視角中的第三分析視角，即從中觀視角，深入到政府和村莊，理解項目下鄉(xiāng)在不同村莊中產生的差異，比較分析了控制權在項目下鄉(xiāng)的不同權力分配模式下產生的不同效果，但并不能對同一項目在鄉(xiāng)村治理中的差異給予合理解釋。也有學者指出村莊是公共物品供給的另一主體，村莊可以運用相關制度要求及政策激勵，提供滿足村莊發(fā)展的公共品[13] 17-21。還有學者進一步研究發(fā)現(xiàn)，村莊治理樣態(tài)受到村莊資源稟賦與公眾參與的影響[14] 71-80，若受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權與事權不匹配的影響，又存在指標考核體系下的政績導向、項目實施中的監(jiān)督缺位以及調動社會力量參與時滋生的合謀行為等，勢必導致村莊行政能力弱化。具體體現(xiàn)在資源汲取偏離公益性、項目分配具有選擇性、財政供給的策略性過強及村序協(xié)調趨于被動[15] 122-138，244等。

由此，本文通過對兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比較，分析項目控制權配置下的差異化運作邏輯產生的不同治理績效，重點在于探究項目控制權在地方實踐中的運作過程和差異化效果，跳出既有關注項目制運行本身問題的研究框架，探究項目制運行中控制權配置的不同方式背后的生成機制和運作邏輯，控制權集中化的具體實踐差異在基層實踐中的影響。進而立足于控制權，探究項目控制權與府際關系的配置形態(tài)及對鄉(xiāng)村治理造成的影響，將兩地的鄉(xiāng)村治理績效進行比較，為項目制運行影響鄉(xiāng)村治理的研究提供一個新的研究視角。鑒于此，本文所要回答的問題，一是項目在同一類型的地區(qū)落地為何呈現(xiàn)不同的農村公共品供給邏輯？二是不同的供給邏輯對村莊治理實踐有何影響？三是何種項目資源下鄉(xiāng)的控制權配置模式更能促進鄉(xiāng)村治理有效？

三、分析框架：項目控制權分配

項目作為國家治理體制的一個增量，從政府投資項目理論、代建制理論到發(fā)展分析，其中項目管理績效的研究對國內項目制的實施產生了較大影響?！翱刂茩唷崩碚撟畛跏墙⒃诮洕鷮W不完全契約理論基礎上的，其主要觀點是把政府內部上下級關系看作關于“委托—管理—代理”各主體間的契約關系。對于剩余控制權在科層制政府間的委托代理關系問題，周黎安率先以剩余控制權為基礎提出了行政發(fā)包制，并認為其作為一種政府治理形態(tài)與韋伯的現(xiàn)代官僚制形成了鮮明的對比：第一，雖然發(fā)包方擁有正式權威和剩余控制權，但承包方在執(zhí)行發(fā)包方的指令過程中享有大量的自由裁量權甚至實際控制權；第二，在財政和預算安排上，承包方要完成自我籌資的任務，其籌集過程中體現(xiàn)了財政或預算包干制的特征；第三，在政府內部控制和績效考核方面，將問責與考核作為承包方的結果導向，相比之下程序和法理約束則較少。

周雪光則將“控制權”理論拓展到項目制中的委托方與承包方關系之上，即折曉葉、陳嬰嬰闡述的“發(fā)包方”與“打包方”關系，進而將我們的注意力引向那些未明確規(guī)定的“剩余”控制權上。在國家宏觀政策制定與貫徹執(zhí)行過程中，政府的行為就是逐層細化落實項目的具體操作。在政府內部的權威關系中，周雪光、練宏提出了剩余控制權的三個維度配置，即目標設定權、檢查驗收權和實施激勵權，并闡述了不同維度控制權在不同政府層級上的分配和組合中的不同治理實踐。就地方政府行為而言，控制權理論的中心即委托方、管理方和代理方之間的權威關系和控制權分配，國家部委通過發(fā)包的形式推動項目落地，其雖然不完全等同于行政發(fā)包制下的政府間層層發(fā)包，但是不同層級的政府在申請過程中具有行政配置與自由競爭的雙重屬性，這就使得地方政府通過配套資金獲得了項目的剩余控制權。

本文在周雪光、練宏所提出的項目控制權理論三個維度的基礎上進一步闡釋政府行為在項目控制權集中化配置中的生成邏輯，及政府權力配置對鄉(xiāng)村治理中項目落地的實踐差異。

（一）目標設定權

目標設定權即委托方給管理方或者代理方設置任務目標的控制權[16] 69-93，243。目標制定的權力由委托方單獨擁有或與管理方共同獲得。王漢生指出，在中國“壓力型體制”的制度框架下，目標責任制通過上級政府按照經濟發(fā)展和政治任務等的考量，以硬性指標的指令逐級下達，從縣至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）最后到村，落腳點是將各項指標落實到村民主體[17] 55-57。有研究者認為，目標設定中指標化的任務決定了其目標設定是一個自上而下量化分解的過程[18] 114-126，163-164。另有學者指出，目標管理具有周期性、流程化、數(shù)量化等特征[19] 22-28。

在目標管理體制框架下，中國基層政府的行動效率和動員能力體現(xiàn)出高度的目標導向性，或者說，地方政府行為主要受到目標的強約束力影響。目標設定是控制權的核心，通常掌握在上級政府手中，是保證項目實施的穩(wěn)定且連續(xù)的行政手段，目標設定的內容、范圍、要求的高度和深度直接決定了該項目控制權的強度。具體而言，上級政府目標設定的內容越多，條目越精細，控制權就越強。治理任務的重要性與目標設定的匹配程度，決定了基層政府是否具有足夠的自由裁量權，需將各種下派的任務進行排序和分配，依據(jù)任務的重要性和緊迫性，有節(jié)奏地開展工作。達成主次分明、快慢有序的治理節(jié)奏，是地方政府治理能力的重要體現(xiàn)。

（二）檢查驗收權

檢查驗收權即檢查驗收任務指標量化完成情況的權力，其依附在目標設定權上。在目標設定后，檢查驗收權也可在委托方或管理方手中。驗收的目的是確保完成任務指標，即按要求達成政策效果，并非對代理方進行績效評估。由于目標責任的確定性特征，直接決定了考核和監(jiān)督是檢查驗收的主要特征，具體表現(xiàn)為將經濟利益同責任相結合，將獎勵同問責相結合的一種制度。因此，考核是上級政府掌握項目控制權的手段和方式，并設置與之配套的一系列獎懲機制，作為對基層政府工作的激勵與約束手段。項目制已經滲透到基層的各個領域，多數(shù)項目資金具有競爭性，各種項目資源分配需要視基層完成項目的績效而定。各種項目具有很強的時效性和合規(guī)性，既要符合實施過程要求又要限期完成，否則項目資金就可能被上級收回，并且很多項目的實施涉及不同部門，部門之間存在信息不對稱的情況，如果其中一個部門有臨時的重點任務，那么一些項目往往可能擱淺。因此上級政府通過加強對基層工作的督查進而加快項目進度。督查的目的在于實現(xiàn)工作監(jiān)督及其壓力的傳導，因而，督查必須制定考核的等級標準并打分排名，使監(jiān)督效果能夠以較為直觀的結果呈現(xiàn)出來?？己硕睫k方式呈現(xiàn)出強壓力的競爭性特征，在此過程中，項目檢查驗收的主體所跨層級、驗收內容、考核的頻次等體現(xiàn)了控制權的強弱。具體實施主體層級若為中央、省、市等更高層級，則控制權越強，若為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則為適度控制權；考核的頻次越多則控制權就越大，如一月一檢查、一季度一拉練、注重亮點打造、村莊等級等[20] 90-104，127。

（三）實施激勵權

實施激勵權即根據(jù)代理方的目標完成情況進行激勵和獎懲的權力。實施激勵權是目標設定權和檢查驗收權之外的特殊控制權。檢查驗收權掌握在委托方手中，激勵分配權則在代理方手中，但對代理方的激勵分配權仍然掌控在委托方手中。對代理方具體績效的激勵和考核的權力，可以由不同的層級主體掌控，其實施激勵權的主體則體現(xiàn)控制權強弱差異。

上級政府將項目評價與地方政府績效考核掛鉤，甚至出臺相應的獎懲配套措施，推動政府部門把握治理中的根本性、關鍵性問題，激勵其完成項目資源下鄉(xiāng)目標的治理任務[21]。在中國的政治體制內，委托人對代理人實行激勵是利用財政自主和政治晉升的手段[22] 100－110。相對于事權和財權的下放，多數(shù)學者認為，在中央控制下的地方官員政治晉升錦標賽對基層政府的激勵更為有效和持久[23]。項目多元化激勵和激勵主體多元化給具體項目落實主體考量的空間，強激勵體現(xiàn)在上級政府建立承接主體自身發(fā)展晉升機制——成就激勵，即針對不同實施主體的差異和需求采取不同的激勵方式，以滿足各自的成就需求，并根據(jù)項目制具體情況，分別推行實施主體不同的發(fā)展規(guī)劃和考核晉升機制，這樣的政治激勵代表了上級政府的強控制；而弱激勵主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予的物質激勵和名譽激勵體現(xiàn)為適度控制。在基層治理實踐中，可以發(fā)現(xiàn)不同的控制權分配在項目下鄉(xiāng)的治理效果差異突出。項目由上級政府設計和規(guī)劃之后下達，考量了區(qū)域差異、強化行政權威以及調配地方財力等任務目標，提供的項目資源重視標準化、零碎化的特征，而項目的具體執(zhí)行主體是地方政府，地方政府的目標在于整個區(qū)域經濟社會的整體發(fā)展，因此在項目實施過程中通過對項目因地制宜的改造，來實現(xiàn)基層實踐差異需求也是為自己晉升提供可能的理性行為[5]。

四、控制權集中化配置下的項目制運作邏輯比較

（一）基層項目控制權案例運作樣態(tài)

1. 鄂中Y鎮(zhèn)：行政主導與利益動員的運作邏輯。在傳統(tǒng)行政體制運作過程以及控制權理論中，委托方通常掌握目標設定的所屬權。Y鎮(zhèn)所在市在2020年提出了《J市美麗鄉(xiāng)村建設三年行動計劃》，該計劃在目標設定上，把美麗鄉(xiāng)村建設成效融入干部考核機制中，整個過程突出考核評比，將年終考核結果與干部調整任用掛鉤。除此之外還設立美麗鄉(xiāng)村建設觀摩拉練評比獎項和建立美麗鄉(xiāng)村長效管護機制獎項，采取觀摩拉練評比與專業(yè)人員現(xiàn)場綜合考評相結合的方式，實行進村現(xiàn)場檢查和日常暗訪檢查相結合；在突出激勵和正面引導基礎上，進一步細化、優(yōu)化建立管護機制考評結賬方案，對各鎮(zhèn)（街辦）工作實行量化考評和獎勵結賬，堅持一季一拉練，并將拉練結果公示于官網。

在上級政府的目標要求以及項目資源的強控制之下，美麗鄉(xiāng)村建設項目在Y鎮(zhèn)的實際運作形成了“人無我有，人有我優(yōu)”的競爭局面，獲得了上級政府的注意。項目資金主要在縣市級統(tǒng)籌支配，資金在上級政府大的意圖下可以靈活使用，強化項目資源控制。

國家部委以及地方政府的財政資金在投向鄉(xiāng)村時并不是“撒胡椒面”式的無目標投入，而是通過自下而上的逐級申報。申報能夠獲得基層政府的審批還需要滿足以下特征：一是能夠領會上級政府意圖，明晰項目下鄉(xiāng)的目標和方向，能有針對性地修改項目申請書至政府滿意；二是動用社會資本，依靠組織間關系的私人化，因為領導除了看村莊的整體環(huán)境、產業(yè)發(fā)展、村干部個人能力外，也會考慮與該村干部、村莊的情感維系程度，主觀上的評價也在項目分配中占了相當一部分比重。

上級政府通過政治手段，完成以行政考核為目的的利益動員。項目資源的不均衡分配，政府供給與村莊需求之間的不對等，致使村莊有資源無效益、有支持無進步，未能實現(xiàn)村莊發(fā)展目標，更未能通過“輸血”提高村莊“造血”能力。

2. 皖北J鎮(zhèn)：村社本位與效益動員的運作邏輯。J鎮(zhèn)所在市根據(jù)《關于做好2018年美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制工作的通知》進行美麗鄉(xiāng)村建設項目的規(guī)劃，堅持以村莊發(fā)展為中心，不斷推進鄉(xiāng)村建設。在項目運作過程中，不突顯考評結果，項目資源遵循“按需按急且可行”的原則進行分配，村干部不需要爭先恐后地進行項目申報，基層干部首先根據(jù)村干部提交的村莊整治需求，查閱數(shù)據(jù)資料，并召開黨小組會進行逐一檢查是否有謊報、漏報、錯報等問題；再根據(jù)需求的輕重緩急程度進行篩選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部分批下村，逐一查看項目緊急程度以及村“兩委”的實施能力；最后，按照所擁有的項目資源多少與村莊所需進行匹配，實現(xiàn)對項目資源的合理分配。在項目實施過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會在項目節(jié)點對村干部進行詢問，針對村干部提出的訴求和反饋的問題，積極予以回應和協(xié)助。在督查、自評和驗收的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于各村莊的項目分配有一定的項目控制權，上級政府給予基層完備的資金支持，在有限自主權內政府靈活調度資金的使用方向，并將美麗鄉(xiāng)村建設的目標與本鎮(zhèn)的實際情況結合起來，切實做到村莊發(fā)展方向和項目目標相一致。

該地區(qū)的項目下鄉(xiāng)立足點為農村，基層政府對上能按要求完成整改，對下能以農民需求為核心，實現(xiàn)項目資源在農村的效益最大化。如疏通村內道路排水、安裝路燈、溝塘清淤、新建公共配套設施等。通過一系列舉措，人居環(huán)境得到了顯著改善，為群眾生產生活提供了便利。且在項目運作中達成了彈性合作，項目總體由政府主導，在村莊實踐中自上而下的項目與村莊主體性耦合，關注村莊項目建設的適配性，不打造亮點，只開展契合村民需求的項目。

（二）行政控制與自主控制：項目控制權集中化分配下的實踐差異

1. 鄂中Y鎮(zhèn)：政績－目標導向的高度關聯(lián)型。遵循鄂中Y鎮(zhèn)的項目下鄉(xiāng)運作邏輯，上級政府對項目資源呈現(xiàn)高度集權、高度整合、高度動員的治理特征，上級政府能夠有效地、自上而下地實施其政策。在高度關聯(lián)型的權力分配中，委托方實際擁有所有的項目權力，管理方在委托方實施其控制權權威中只起到協(xié)助作用。高度控制的治理模式在實施時通常會加強對地方政府的動員機制，使上級政府可以有效地在地方推行項目政策。

（1）目標設定表現(xiàn)為很強的政績邏輯。鄂中Y鎮(zhèn)的項目在“打包”“分包”時對項目落地之后呈現(xiàn)的效果都進行了限定，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是項目資金使用的固定和僵化，政府對村莊的資源輸入以專項資金或項目制的方式，前者主要是美麗鄉(xiāng)村建設中的村容村貌整治工作，后者是環(huán)境整治中河道整治、綠化、公廁建設等工作，基層政府對于項目資金沒有自主裁量權，即項目資金呈直線式向下傳輸。但在實施過程中，本地基層政府推進工程類項目時并不輕松，在上級對資源使用的嚴格監(jiān)督下，項目實施的規(guī)范性要求也在提高，基層工作需要完成大量材料準備，導致資金使用的規(guī)范化困境。二是資源分配的私人策略性。在現(xiàn)代化的發(fā)展進程中，地方自治結構會在自下而上的權力集中和自上而下的權力滲透雙向過程中被破壞[24] 348。在政府治理的高要求下，目標管理包括項目整體和干部個體兩部分，上級政府為滿足村莊發(fā)展需要而設定目標，卻因行政化和規(guī)范化管理的控制導致基層政府治理懸浮及基層治理能力弱化。其三是范圍涉及面廣且內容精細化程度高。美麗鄉(xiāng)村建設項目從市級層面范圍涉及所有村莊，且在規(guī)定時間內階段性實現(xiàn)，涉及農村發(fā)展的方方面面，具有很強的目標導向，對每一個方面都高度量化。

（2）檢查驗收呈現(xiàn)為強考核樣態(tài)。在國家權力擴張視角下，上級政府為了對基層干部進行強動員，保證基層工作的積極性，常常通過帶有嚴格、標準化考核和監(jiān)督的目標管理責任制將目標、考核、責任進行分解、量化和細化[25] 61-92，244。在強大考核和規(guī)范壓力下，基層政府只能按照項目檢查驗收的程序和規(guī)則實施運作，項目資源是上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行管理的手段，基層政府通過嚴格落實與完成項目要求來獲取上級政府的“注意力分配”，干部的晉升、年終考核、任命調整都與任務緊密結合在一起。而在此過程中，村干部本身就是上級政府檢查和監(jiān)督的對象，村干部的任用提拔、績效工資等都與考核掛鉤，導致村干部的主要工作目標就是滿足上級行政任務，他們只需按照“任務清單”在“籠子里”開展工作，配合基層政府完成項目的檢查驗收工作，而忽略了對村莊實際需求的考量。

首先，項目驗收的主體是市級政府，其統(tǒng)籌了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目資金來源，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有絕對的掌控權，項目也是以市級為申報主體，拉練的時間、程序和考評打分都由市級政府部門設置，一季度一拉練，一拉練一評比，一次拉練持續(xù)3天時間。拉練的考核方式具有周期性、時間性和可變性，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成了上一次的拉練考評之后就要開始籌備下一季度的拉練，這種周期性工作讓基層政府永遠處于緊張和忙碌之中，時間的可變性更增大了基層政府的項目實施緊張態(tài)勢。

其次，項目資源在基層政府抓包之后并不是萬事大吉，項目下鄉(xiāng)即意味著監(jiān)督下鄉(xiāng)，督查作為一種權責配置方式，本意是推動政策執(zhí)行責任的落實[26] 159-166，上級政府設立了專門的項目督查組，通過明察暗訪的形式進行監(jiān)督，并對拉練提出整改的地方再次檢查確認，對不符合項目拉練要求的舉措進行層級反映，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重新選擇項目拉練點并落實，這一舉措體現(xiàn)了檢查驗收中的規(guī)范與程序命令。

最后，在黨和國家監(jiān)督體系建構完成以后，面對上級政府“強壓力，嚴考核”的規(guī)則下，上級黨委政府利用問責權規(guī)制了基層政府活動，使基層政府成為按標準要求對上負責的工作“運作機器”，進而無暇顧及村民訴求和村莊發(fā)展要求。

（3）激勵機制呈現(xiàn)為上級直控式的表現(xiàn)形態(tài)。在傳統(tǒng)行政發(fā)包制的邏輯下，委托人具備正式權威和剩余控制權，代理人擁有的是具體的決策權和執(zhí)行權[27]。委托人控制權強弱與項目任務和激勵強度有極大的關聯(lián)性，代理人可以通過行使自由裁量權，將各種下派的檢查驗收任務完成后，依據(jù)考評結果的優(yōu)先性與配合度，制定明晰的激勵制度。鄂中Y鎮(zhèn)通過拉練排名對實施主體進行不同程度的激勵，通過實地觀摩、現(xiàn)場演示、項目打分、召開調度會等方式進行為期3天的拉練活動。激勵方式首先是物質激勵，市財政每年列支2300萬元獎勵季度前三名，獎勵補助資金由各鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排專項使用，物質激勵是對基層政府項目落實工作的認可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本開支也來源于上級政府的獎勵支持；其次是政治激勵，項目拉練實行的是量化考評規(guī)則，是基層政府獲取注意力資源的有效途徑和方式，如在拉練過程中獲得領導注意則就意味著獲得了資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的提拔和晉升得益于觀摩中的領導賞識，其政治意圖決定了縣域資源分配導向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過觀摩以期獲得領導注意力的象征性權力，并乘機向縣域政府申請資源支持[28] 19-30。項目造點進行拉練所達到的最大效果具有長尾效應，且具有周期性，基層政府財政資源匱乏，沒有自身的激勵能力和分配權，其發(fā)展資金也有部分源于拉練中領導的重視，因此，激勵分配權下的強政治激勵是基層政府唯上負責的根本原因。

綜上而言，鄂中Y鎮(zhèn)的項目控制權呈現(xiàn)出行政控制的治理邏輯，即目標設定權、檢查驗收權、實施激勵權都在上級政府，基層政府缺乏自主裁量空間，體現(xiàn)了向上負責的邏輯。但基層政府需要直接面對不規(guī)則且快速變化的村莊治理格局，針對項目下鄉(xiāng)中不同類型的訴求和問題需要做出及時、有效的回應。在這個意義上， “一線治理”需要具有一定的彈性空間，在規(guī)則制度與復雜社會中，實現(xiàn)微妙的平衡。上級政府“一插到底”式的行政控制，致使基層干部束縛于項目剛性運作中，缺乏談判空間，進而產生對上妥協(xié)、對下變通等策略行為。這種行為雖然提高了項目任務的完成效率，但造成了鄉(xiāng)村社會的治理紊亂，項目資源與村莊實際需求不匹配，村干部對基層政府產生不滿，村民降低參與村莊公共事務的熱情，基層治理困境加劇。

2. 皖北J鎮(zhèn)：效益－目標導向的松散關聯(lián)型。J鎮(zhèn)的項目控制權配置屬于發(fā)包式和自治式相結合的松散關聯(lián)型模式，即基層政府擁有剩余控制權中的自主控制權。上級政府制定目標，掌握最終的檢查驗收權，對項目政策的執(zhí)行結果進行考察，上級權威在一定程度上是象征性的，而基層政府和基層組織則掌握實施過程中的監(jiān)管權和驗收權，具體政策的執(zhí)行和激勵分配權也掌握在基層政府手中，基層政府擁有實質性權威。具體執(zhí)行中體現(xiàn)為效益導向的總體目標設定、檢查驗收的多主體共有、基層政府自主執(zhí)行的激勵分配權。基于此，項目進村實行政策目標與自主治理的結合，使政策導向的國家治理目標轉化為村莊的公共治理目標，從而實現(xiàn)項目運作過程的自主控制權，達成增權賦能效應。

（1）目標設定以效益為導向。皖北J鎮(zhèn)所屬區(qū)的美麗鄉(xiāng)村建設項目在目標上設定了三個機制：一是完善的美麗鄉(xiāng)村領導機制；二是常態(tài)化動員和督查工作機制；三是靈活且完備的項目資金投入機制。該鎮(zhèn)在具體目標量化上注重整體推進、項目建設、機制保障和實際需求，以鄉(xiāng)村建設發(fā)展為核心，不突出政府的政績、晉升、績效考核等要求，實行軟約束體制。從思想上統(tǒng)一標準，按照實際情況做最切合實際需求的項目。按照省級項目建設要求，內容圍繞農村發(fā)展、基礎設施建設、人居環(huán)境治理、群眾精神文明創(chuàng)建等進行建設，內容覆蓋面廣且與農村需求契合度高，內容精細，注重實效，以可持續(xù)發(fā)展貫穿項目建設全過程。例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)農辦主任提到“現(xiàn)在的項目建設都要求接地氣，貼合百姓需求，景觀類建設能砍就砍，減少項目類長廊的建設，要用農村的果樹木，不能用名貴樹木?！?/p>

（2）檢查驗收呈現(xiàn)多主體共享的形態(tài)。皖北J鎮(zhèn)的美麗鄉(xiāng)村建設項目只要通過了市（區(qū)）級的督查和考評，就能通過最終的省級驗收。在整個檢查驗收過程中，督查和考評都由基層政府自評，上級督查與考評是為基層政府解決項目實施中的具體問題，為基層政府助力。項目實施的最終成效是上級政府與基層合力推動的結果，項目檢查的自評形式減輕了上級政府對基層政府的考核壓力。上級政府賦予了基層政府獨立的檢查驗收權利，并通過發(fā)包的形式賦予下級政府一定的自由裁量權，地方政府既是代理人，承接上級政府的項目資源，也屬于委托人，將抓包后的資源進行二次分配，委托給基層組織。遵循項目運作的程序，地方政府可以使地方發(fā)展遵循自主規(guī)律，促進整體的提升和發(fā)展。地方政府將自己的建設發(fā)展規(guī)劃應用于抓到包的項目資源，通過將項目捆綁來推動地方經濟發(fā)展?；鶎咏M織向上級爭取項目資源的方式為“抓包”，此時的基層組織屬于代理人的身份?；鶎咏M織只有通過積極“抓包”，才有可能在一定程度上改善村莊公共環(huán)境，加強基礎設施的建設，進而改變村莊面貌。在積極“抓包”時會受到基層政府的一系列監(jiān)管，基層組織經由內部的規(guī)章、議程調動村民的參與，達成群體決策，整合村莊集體決議遞交至基層政府，保障基層政府和基層組織在項目實施的過程性監(jiān)管權力，基層政府擁有項目資源的自主控制權。

（3）激勵分配發(fā)揮基層自主的功能。皖北J鎮(zhèn)的項目建設實行“一事一議”制度，民主程序貫穿于村莊制度實施的全過程，村民在村莊事務上具有參與權、選擇權、決策權和監(jiān)督權。對于興辦村內農田水利基本建設、道路修建、污水管網、公共基礎設施等有關的建設項目，村民可以自主決定出資出勞，規(guī)范和完善民主化的村莊公共產品供給制度，保證后續(xù)項目建設的有效落實?；鶎诱畬⒂邢薜捻椖抠Y金進行合理化分配，對農村資源和經濟發(fā)展結構適度投入人力、物力、財力，實現(xiàn)村集體資源最優(yōu)化的配置，以獲得最大化的經濟和社會效益。在沒有強壓力、嚴考核的檢查監(jiān)督情況下，基層政府有一定的自主激勵方式，一是物質激勵，在完成“一事一議”項目建設之后都會獲得配套獎補資金，這筆資金可以為村莊的經濟發(fā)展帶來一定的收益；二是名譽激勵，村莊項目考核前三名會被選為代表給所有村干部進行經驗分享，并會獲得政府部門一定的資源獎勵，也就意味著對之后的項目資源都擁有優(yōu)先權。排名后三位的村莊則作表態(tài)發(fā)言，反差強烈，獎懲鮮明，以此來督促基層組織工作。

綜上所述，皖北J鎮(zhèn)的項目控制權呈現(xiàn)出自主控制權的治理邏輯，上級政府的目標設定結合當?shù)貙嶋H需求，細化到村民生活的各個方面；檢查驗收實施由上級政府適度督查和自評相結合，不對轄區(qū)制造強競爭狀態(tài)，適應地方的治理需求，基層政府擁有自主的檢查驗收權；激勵分配權也并不完全在上級政府，在項目資金完備的狀態(tài)下，基層政府有自我激勵的手段和方式，目標不是唯上負責，而是唯下落實，能夠將項目進行可持續(xù)運作，發(fā)揮基層政府和基層組織的治理活力，實現(xiàn)項目資源的村莊公共性，激活村民參與項目實施的熱情。

五、項目差異化控制下的村莊治理效應

（一）鄂中Y鎮(zhèn)：高度關聯(lián)型的治理效果

鄂中Y鎮(zhèn)在項目進村的運作過程中，由于上級政府高度集中化的政策目標，實施嚴格的壓力-考核傳導機制，使得基層政府緊跟上級政府部署，對村莊項目的實施摻雜了多方面的主觀因素，其行為最終呈現(xiàn)為與上級政府目標高度關聯(lián)的治理效果。

首先，造成公共資源浪費與生產機能損毀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是為了迎檢和接受考核而進行政治理性分配，以項目作為政績和晉升以及獲得政治榮譽的載體。資源的嚴重傾斜造成了村莊獲得項目資源以及其他發(fā)展機會方面的非均衡狀態(tài)和村莊的非理性內卷化行為，給村莊之間造成了巨大的競爭壓力。項目下鄉(xiāng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治需求打造，但會造成村莊無法進行內部消化以至于資源浪費、與政策目標偏離的問題。

其次，債臺高筑與村莊再生產路徑斷裂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)自身目的努力完成項目考核任務，對上負責的邏輯直接影響到村莊的發(fā)展導向，擴大了村莊向上爭取資源的競爭態(tài)勢。有的村莊為了被選為拉練點，不惜耗費巨大人、財、物力打造亮點，使村莊能夠得到領導的關注以便日后被選為拉練點，但村莊所打造的“亮點”是否適配本村的發(fā)展或者符合村莊乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位，并不是村干部關注的重點。村莊打造的景觀只是為了迎接有可能只有一次的拉練，后期的管護和維修，以及是否再啟用成了巨大的問題。前期的投入和后期的使用程度完全不匹配，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則表現(xiàn)出一種“隔岸觀火”的狀態(tài)，在村莊競爭末尾再去“收網、宣判”，最終造成村莊治理“內卷化”樣態(tài)。

（二）皖北J鎮(zhèn)：松散關聯(lián)型的治理效果

皖北J鎮(zhèn)在項目進村的運作實踐中堅持以項目進村效益最大化為原則，上級政府在目標設定上不追求政績、檢查驗收上適度放權、激勵分配上基層自主，整體上對權力適度控制；推行項目多主體共建，基層政府可根據(jù)村莊實際所需靈活分配項目資源，項目運作呈現(xiàn)出松散關聯(lián)型的特征?；鶎诱陧椖肯锣l(xiāng)實施中享有自主控制權，即使目標設定權在上級政府，也依然能將項目的精細化標準與基層治理發(fā)展規(guī)劃相結合；在上級政府的指導下，基層政府和農村擁有監(jiān)管權和驗收權，保障了受益群體的權益；基層政府能夠對村莊自主實施獎勵，達到任務重要性與激勵程度相匹配，實現(xiàn)行政資源、黨組織資源和社會資源在基層社會的高度整合，呈現(xiàn)出縱向秩序整合與橫向秩序協(xié)調有機銜接的項目控制權配置模式。

皖北J鎮(zhèn)基層政府始終堅持量力而行，不搞大拆大建，做到?？顚Ｓ?，將有限的資金用在刀刃上，用在省驗必檢的項目上。除了在所轄村莊內部成立項目議事小組、監(jiān)督評議小組外，還不定期進行村情、民意的表達與決策，力爭實現(xiàn)村民的共同利益。在項目實施過程和檢查驗收時，村民享有實質性權利，可以監(jiān)督施工方，對不符合要求的建設提出整改意見，并將具體情況和民眾需求反映給基層政府。多方主體共同監(jiān)督的舉措不僅確保了項目建設的規(guī)范性和村莊發(fā)展的可持續(xù)性，還將美麗鄉(xiāng)村建設項目的目標具象化。進而，基層政府也獲得了項目的剩余控制權；圍繞項目資源下鄉(xiāng)，村莊形成了集體性動員，對項目建設享有基本的驗收權，對村集體有自主激勵方式，實現(xiàn)了項目資源的公共品特性，提高了村民參與村莊公共事務的熱情，達成了項目實施中的政府主導性與村莊主體性相契合。

六、結論

本文通過對兩個不同地區(qū)項目控制權集中配置下產生的差異化實踐案例的分析，從中觀層面理解項目控制權集中分配的差異化實踐及其治理效應，從而為研究項目控制權的運作邏輯提供了新的研究視角和研究路徑。此外，本文進一步提煉出項目控制權配置的兩種實踐類型，即高度關聯(lián)型的“行政控制”與松散關聯(lián)型的“自主控制”。行政控制權在項目控制三維權利體系下表現(xiàn)為精細化的目標設定、強壓力－嚴考核的檢查驗收、重政治性的激勵分配，上級政府掌握了剩余控制權，壓縮了基層政府的有限自主性。項目運作邏輯遵循傳統(tǒng)的行政體制治理方式，是“委托-代理”強關系的直接呈現(xiàn)，構成了國家治理體系的一部分，在增加基層項目治理資源的同時，也在不斷強化國家權力對基層政府及村莊的介入與控制程度，凸顯了縱向秩序整合的面向，使政府內部層級或職能部門間的反應高度靈敏。但其治理模式的動員機制成本高，無法長期維持，最終導致基層治理出現(xiàn)“懸浮”樣態(tài)。

自主控制權借助原有治理體系的三維組織架構，對原有組織體系進行了改造與重組，在國家資源反哺農村，下沉治理單元的同時，也在向基層社會注入組織力，從長遠來看能消解潛在的治理風險。由此可見，在政府實施項目的過程中，上級政府應賦予基層適度的自主控制權，基層政府要按照總體目標和方向來分配與治理需求相匹配的項目資源，且在項目實施中堅持監(jiān)督、評議與驗收，在靈活的項目資金保障下，擁有對村莊項目考評的激勵權。發(fā)揮群眾自下而上的監(jiān)督與決策功能，促進體制資源動員機制和治理主體選擇機制共同發(fā)力，實現(xiàn)項目資源的最大化利用和再生產功能，最終實現(xiàn)賦能鄉(xiāng)村治理的目標。

[參考文獻]

[1] 渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學，2012，（5）.

[2] 周飛舟.財政資金的專項化及其問題兼論“項目治國”[J].社會，2012，（1）.

[3] 劉世煒，孫明茜.項目制下央地政府農村公共產品供給行為及對策研究——基于隨機演化博弈模型[J].四川輕化工大學學報（社會科學版），2022，（3）.

[4] 李鋒.農村公共產品項目制供給的“內卷化”及其矯正[J].農村經濟，2016，（6）.

[5] 折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析[J].中國社會科學，2011，（4）.

[6] 陳家建.項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察[J].中國社會科學，2013，（2）.

[7] 倪星，鄭崇明，原超.中國之治的深圳樣本：一個縱向共演的理論框架[J].政治學研究，2020，（4）.

[8] 周雪光.項目制：一個“控制權”理論視角[J].開放時代，2015，（2）.

[9] 何艷玲.理順關系與國家治理結構的塑造[J].中國社會科學，2018，（2）.

[10] 金江峰.分散控制權：理解項目下鄉(xiāng)實踐困境的一個視角[J].西南大學學報（社會科學版），2022，（1）.

[11] 陳那波，李偉.把“管理”帶回政治——任務、資源與街道辦網格化政策推行的案例比較[J].社會學研究，2020，（4）.

[12] 張曉燕.行政分權抑或其他？——美國地方自治概念再探析[J].云南社會科學，2016，（5）.

[13] 王奎泉，趙玲玲.村級公共品供給主體多元化研究[J].財經論叢，2014，（10）.

[14] 肖龍.項目進村中村干部角色及村莊治理型態(tài)[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2020，（1）.

[15] 曹海林，周全.“項目進村”實施中的行政能力、產業(yè)推進與村民收益[J].社會發(fā)展研究，2023，（2）.

[16] 周雪光，練宏.中國政府的治理模式：一個“控制權”理論[J].社會學研究，2012，（5）.

[17] 楊順湘.正確認識和處理黨政機關目標管理五大關系[J].探索，2000，（2）.

[18] 何艷玲，肖蕓.問責總領：模糊性任務的完成與央地關系新內涵[J].政治學研究，2021，（3）.

[19] 田先紅.“目標管理”與“政治評價”：縣域官員二元評價體系研究[J].行政論壇，2022，（6）.

[20] 吳春來，劉心譯.黨委整合條塊：縣域統(tǒng)合治理的權力過程與運行機制——以T縣“美麗鄉(xiāng)村建設領導小組”為例[J].黨政研究，2022，（6）.

[21] 易雪琴.營商環(huán)境評價實踐的多維效應分析[J].云南行政學院學報，2024，（1）.

[22] Svolik M W.The Politics of Authoritarian Rule[M].New York： Cambridge University Press，2012．

[23] 周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007，（7）.

[24] 杜贊奇.中國近代史上的國家與公民社會[M].上海：復旦大學出版社，1994.

[25] 王漢生，王一鴿.目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯[J].社會學研究，2009，（2）.

[26] 田先紅.督查悖論：監(jiān)督下鄉(xiāng)中的基層避責行為[J].求索，2023，（5）.

[27] 楊華.基層政府人事激勵的類型及其邏輯[J].華中師范大學學報（人文社會科學版）， 2021，（2）.

[28] 田先紅.領導觀摩：縣域治理中的注意力競爭機制研究——基于“單委托多代理”的理論視角[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2022，（5）.

[責任編輯：胡 梁 實習生：秦 溢]