基層負(fù)擔(dān)實(shí)證研究的知識圖景與理論基礎(chǔ)

〔摘要〕基層政府工作人員在政策執(zhí)行中的繁重經(jīng)歷是社會治理中的熱點(diǎn)話題?；谥杏⑽钠诳?001—2022年相關(guān)文獻(xiàn)，本文對基層負(fù)擔(dān)的研究特征、概念類型和理論基礎(chǔ)進(jìn)行總結(jié)分析。研究表明：基層負(fù)擔(dān)研究快速增長，已有研究側(cè)重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級行政組織的負(fù)擔(dān)，更為關(guān)注扶貧、鄉(xiāng)村政策、環(huán)保、機(jī)關(guān)事務(wù)等政策領(lǐng)域的負(fù)擔(dān)；基層負(fù)擔(dān)涉及職能擴(kuò)張、中心工作、內(nèi)部管理多種類型；理論解釋更為多元和精細(xì)，研究設(shè)計(jì)更為完善，國家與社會關(guān)系、技術(shù)治理和制度邏輯構(gòu)成基層負(fù)擔(dān)解釋的理論基礎(chǔ)。已有研究很好解釋了基層政府負(fù)擔(dān)普遍偏重的現(xiàn)象，但在概念的清晰性、負(fù)擔(dān)表現(xiàn)差異化的解釋等方面存在一些不足。未來的研究應(yīng)當(dāng)清晰界定負(fù)擔(dān)的概念內(nèi)涵、建構(gòu)不同基層政府負(fù)擔(dān)差異的理論解釋，將“時(shí)間”視角帶入基層負(fù)擔(dān)的研究之中。

〔關(guān)鍵詞〕基層負(fù)擔(dān)；政策執(zhí)行；理論基礎(chǔ)；文獻(xiàn)計(jì)量；內(nèi)容分析

〔中圖分類號〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2024）05-0105-11

〔基金項(xiàng)目〕國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減負(fù)增效的體制機(jī)制研究”（20AZZ008）；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目面上項(xiàng)目“數(shù)字政府如何降低行政負(fù)擔(dān)：面向中國地方政府的實(shí)證研究”（72274203）

〔作者簡介〕張精富，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；

王玉，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；

馬亮（通訊作者），中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，北京100872。

基層政府的工作人員常常處于復(fù)雜多樣的政策執(zhí)行過程，不僅面臨諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會綜合治理等實(shí)質(zhì)性政策壓力，而且還面臨檢查考核繁多、“文山會?！钡瘸绦蛐哉邏毫?，經(jīng)常感受較高程度的負(fù)擔(dān)。盡管基層負(fù)擔(dān)作為基層治理的實(shí)踐困境受到廣泛的關(guān)注，但學(xué)界對基層負(fù)擔(dān)的概念類型、理論基礎(chǔ)等問題缺少系統(tǒng)性的總結(jié)回顧〔1〕。受限于數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)格式，很少有研究對中文文獻(xiàn)的參考文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)分析。而系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述能夠通過明確、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟襟E識別和分析已發(fā)表的研究，以透明和可復(fù)制的方式呈現(xiàn)當(dāng)前的知識體系〔2〕?；诖?，文本采用內(nèi)容分析和系統(tǒng)綜述兩種相互補(bǔ)充的方法，通過創(chuàng)新性地構(gòu)建中英文文獻(xiàn)共被引數(shù)據(jù)庫，對近些年快速增長的基層負(fù)擔(dān)實(shí)證研究進(jìn)行梳理回顧，旨在回答基層負(fù)擔(dān)的研究特點(diǎn)、基層負(fù)擔(dān)的類型、演化的趨勢和理論基礎(chǔ)等問題，從而推動未來研究的進(jìn)一步深化。

一、研究設(shè)計(jì)

（一）文獻(xiàn)的檢索與篩選

本文認(rèn)為基層負(fù)擔(dān)是基層干部在政策執(zhí)行過程中感到繁重的經(jīng)歷?！?〕為了盡可能識別潛在研究，本文采用中國知網(wǎng)的CSSCI來源數(shù)據(jù)庫和Web of Science的核心合集數(shù)據(jù)庫檢索關(guān)于中國基層負(fù)擔(dān)的研究，采用PRISMA的文獻(xiàn)流程進(jìn)行文獻(xiàn)的篩選（如圖1所示）〔4〕。最終符合關(guān)注基層政府、學(xué)術(shù)類文章、實(shí)證研究標(biāo)準(zhǔn)的文章共計(jì)188篇。

圖1PRISMA文獻(xiàn)篩選流程

（二）數(shù)據(jù)的處理與分析

第一，人工編碼。本文對188篇文章的發(fā)文時(shí)間、文中基層干部對負(fù)擔(dān)的直接表述、基層干部所在的政府層級、涉及的政策領(lǐng)域進(jìn)行編碼。為了增強(qiáng)編碼的可靠性，兩名編碼員通過面對面討論等方式開發(fā)編碼簿并逐步建立共識。

第二，內(nèi)容分析。本文將提取出的基層干部對負(fù)擔(dān)的表述，按照文章合并為188條文本數(shù)據(jù)，共計(jì)59241個(gè)字。在R語言中使用jiebaR包，在建立同義詞詞典和停用詞詞典的基礎(chǔ)上系統(tǒng)進(jìn)行分詞，共得到15236個(gè)詞語，選擇詞頻排序靠前38個(gè)與負(fù)擔(dān)相關(guān)的名詞構(gòu)成共現(xiàn)矩陣，計(jì)算cosine相似性，并用K-Means進(jìn)行聚類進(jìn)而揭示出基層負(fù)擔(dān)的類型。

第三，文獻(xiàn)計(jì)量分析。一是被引分析。本文從188篇文章中提取出5549條參考文獻(xiàn)，利用R語言中的函數(shù)計(jì)算某一參考文獻(xiàn)被這188篇文章的引用次數(shù)，提取出引用次數(shù)不小于5的65篇參考文獻(xiàn)用于建立高被引網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而識別出對基層負(fù)擔(dān)實(shí)證研究具有重要影響的文獻(xiàn)。二是共被引分析與多維尺度分析。本文計(jì)算65篇文章的共被引次數(shù)，利用Pearson相關(guān)系數(shù)對共被引次數(shù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換以衡量參考文獻(xiàn)之間的相似性，并以此為指標(biāo)用于在非度量多維尺度分析（the nonmetric MDS）中揭示被引文獻(xiàn)之間的潛在結(jié)構(gòu)〔5〕，進(jìn)而揭示出基層負(fù)擔(dān)的理論基礎(chǔ)。

二、基層負(fù)擔(dān)的研究現(xiàn)狀

（一）文獻(xiàn)年度分析

從圖2來看，基層負(fù)擔(dān)的實(shí)證研究整體上呈現(xiàn)波動式上漲的趨勢，大致可以分為起始階段（2001—2011）、興起階段（2012—2017）、快速成長階段（2018—2022）。其中，起始階段跨度較長，基層負(fù)擔(dān)的話題似乎很少受到學(xué)者的關(guān)注；興起階段關(guān)于基層負(fù)擔(dān)的討論穩(wěn)步增長，越來越多的學(xué)者加入基層負(fù)擔(dān)的實(shí)證研究中；2018年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核的通知》以來，研究進(jìn)入了快速成長階段，2018—2022年的發(fā)文量達(dá)到20年來的頂峰。

圖2基層負(fù)擔(dān)研究的歷年發(fā)文量（2001—2022）

（二）分析單位的層級分析

本文將研究所涉及的政府內(nèi)部層級劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村、社區(qū)，對于沒有明確研究層級或難以區(qū)分政府內(nèi)部層級的歸類為“基層”。首先，當(dāng)前關(guān)于基層負(fù)擔(dān)的討論集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩個(gè)層級。其次，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處這些基層政權(quán)組織的負(fù)擔(dān)討論要高于村級行政組織和社區(qū)。盡管隨著基層治理行政化的加深，村兩委和社區(qū)兩委實(shí)際成為國家政權(quán)的末梢環(huán)節(jié)，但當(dāng)前基層負(fù)擔(dān)的分析單位仍是聚焦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道層面。

（三）政策領(lǐng)域分析

基于人們對政策的感知和政策目標(biāo)，本文借鑒May等人的研究〔6〕，根據(jù)區(qū)域型、實(shí)質(zhì)型、基于身份型三個(gè)維度將基層負(fù)擔(dān)涉及的政策領(lǐng)域劃分為14種類型，其中對于沒有明確政策領(lǐng)域而僅匯報(bào)負(fù)擔(dān)重的歸類為整體。如圖3所示，整體而言，基層政府的工作人員面臨較高政策執(zhí)行負(fù)擔(dān)；具體來看，研究中匯報(bào)出負(fù)擔(dān)重的多分布在扶貧、鄉(xiāng)村政策、機(jī)關(guān)事務(wù)、環(huán)境保護(hù)、政策試點(diǎn)和數(shù)字政府領(lǐng)域。

圖3政策領(lǐng)域與基層負(fù)擔(dān)

三、基層負(fù)擔(dān)的“多重面孔”

對詞頻排序靠前的38個(gè)名詞組成的共現(xiàn)矩陣計(jì)算cosine相似性，進(jìn)行K-Means聚類分析。根據(jù)組間離散總程度與組內(nèi)離散總程度的比值，確定K值也即最佳主題個(gè)數(shù)為3。聚類結(jié)果如圖4所示。

（一）職能擴(kuò)張型負(fù)擔(dān)。該主題聚類下的關(guān)鍵詞最多且與基層政府的職能履行相關(guān)，包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、政治、項(xiàng)目、拆遷、信訪、安全等。第一，基層政府的職能具有動態(tài)性，其內(nèi)容隨著時(shí)間演變而發(fā)生變化。隨著服務(wù)型政府的建設(shè)，政府的公共服務(wù)和社會管理職能不斷擴(kuò)張，加之社會需求的日趨多樣化，基層政府的治理事務(wù)不斷增多，治理壓力隨之增大〔7〕。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色的變化而言，一方面，中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)從懸浮型政權(quán)走向協(xié)調(diào)型政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)同時(shí)承擔(dān)著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主的生產(chǎn)發(fā)展、以民生事項(xiàng)為主的公共服務(wù)、以安全穩(wěn)定為代表的社會管理的多種職能〔8〕。另一方面，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，在壓力型發(fā)展指標(biāo)常規(guī)化的背景下，基層政府要使鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟(jì)事業(yè)全面發(fā)展，面臨完成各種發(fā)展型指標(biāo)的壓力〔9〕。

第二，與基層政府職能變化相對應(yīng)的是基層政府所擁有的資源、權(quán)力和編制卻沒有太大改變。國家治理任務(wù)和治理重心的下沉，基層政府承接了大量的服務(wù)工作和執(zhí)法任務(wù)，表現(xiàn)出工作量只增不減的狀態(tài)，但是財(cái)政供養(yǎng)的承擔(dān)具體工作的基層工作人員卻“只減不增”〔10〕。一方面，大多數(shù)農(nóng)村治理資源十分有限，人力和財(cái)力資源相當(dāng)薄弱，難以完成上級政府下放的大量行政任務(wù)。另一方面，擁有“縣級人口”與“市級的經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)同樣面臨著遠(yuǎn)超傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對應(yīng)的公共管理事務(wù)類型和規(guī)模，在既定的體制框架下缺乏與行政事務(wù)相匹配的行政資源?！?1〕如有研究指出在民生微項(xiàng)目的案例中，街道辦本身處于項(xiàng)目設(shè)計(jì)的壓力型狀態(tài)下，又在資金的配套使用和管理上承受負(fù)擔(dān)?！?2〕

（二）中心工作型負(fù)擔(dān)。該主題關(guān)鍵詞有中心、上級、責(zé)任、資源、時(shí)間、扶貧等。中心工作作為中國特色的治理模式之一，對基層科層組織的運(yùn)轉(zhuǎn)具有深遠(yuǎn)影響，也是政策執(zhí)行中基層負(fù)擔(dān)發(fā)生的主要領(lǐng)域之一。一般來說，中心工作具有明確的時(shí)間要求，需要政府部門在特定的時(shí)期集中人力、物力等資源并通過打破科層組織結(jié)構(gòu)的動員方式保質(zhì)保量地完成，具有較強(qiáng)的政治性、綜合性和權(quán)威性的特點(diǎn)〔13〕。當(dāng)前基層的中心工作具有擴(kuò)大化的趨勢，縣級職能部門出于避責(zé)和緩解調(diào)度工作繁重壓力的原因，日趨將職責(zé)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)換為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作。上級部門或職能部門以屬地管理之名與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂“責(zé)任狀”，將本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和任務(wù)層層下推。與此同時(shí)，基層政府在承擔(dān)不斷增加的工作量的情況下卻高度缺乏相應(yīng)的治理資源，陷入了超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)?！?4〕

黨的十八大以來，特別是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施后，中國實(shí)現(xiàn)了近8000萬人口的減貧成就。作為自上而下深入到鄉(xiāng)村社會的政策設(shè)計(jì)，精準(zhǔn)扶貧政策成為許多農(nóng)村地區(qū)基層政府的中心工作之一。因此為了在短時(shí)期內(nèi)完成脫貧的任務(wù)目標(biāo)，基層干部們承擔(dān)著巨大的工作量，面臨繁重的工作壓力?！?5〕尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常處于上下擠壓型的政策執(zhí)行環(huán)境之中，基層干部一方面必須完成落實(shí)上級下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，另一方面又受鄉(xiāng)村社會執(zhí)行阻力的影響〔16〕。調(diào)查指出“基層干部感覺到扶貧工作壓力大的高達(dá)76.14%，在扶貧工作中感到身心極度疲憊的高達(dá)75.98%”。〔17〕

（三）內(nèi)部管理型負(fù)擔(dān)。該主題的關(guān)鍵詞有檢查、考核、一票否決、材料、文件、痕跡等。這一主題表示的是政府內(nèi)部管理行為給基層政府的干部們帶來的壓力，也是被實(shí)踐者們廣泛關(guān)注的負(fù)擔(dān)類型。首先，通過檢查對下級任務(wù)完成情況進(jìn)行監(jiān)督驗(yàn)收是政府內(nèi)部完成任務(wù)的常用手段。但是過多的突擊檢查、專項(xiàng)檢查、專項(xiàng)督查等檢查手段的使用，使得基層干部們疲于應(yīng)付〔18〕。其次，以考核和一票否決為代表的激勵(lì)方式是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要機(jī)制。一方面，在政策執(zhí)行中，基層干部們不得不面臨形式多樣的考核，如交叉考核、第三方考核、日?？己?、半年考核、年度考核〔19〕，經(jīng)常將精力分配到考核指標(biāo)相關(guān)的任務(wù)上，拼湊式應(yīng)對。另一方面，上級政府在政策執(zhí)行中不斷擴(kuò)大“一票否決”的強(qiáng)負(fù)向激勵(lì)機(jī)制的使用，成為基層工作人員壓力的重要來源，使得他們“喘不過氣”〔20〕。最后，基層干部們還面臨填報(bào)各種表格材料文件，進(jìn)行留痕等合規(guī)工作。如部分地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中存在扶貧表格填寫淹沒扶貧工作、基層干部深陷“表?！钡默F(xiàn)象?！?1〕

四、基層負(fù)擔(dān)研究的演化網(wǎng)絡(luò)與理論基礎(chǔ)

（一）基層負(fù)擔(dān)研究的演化網(wǎng)絡(luò)

通過研究高被引文獻(xiàn)隨時(shí)間變化的情況有利于揭示基層負(fù)擔(dān)實(shí)證研究的演變趨勢。圖5以時(shí)間順序展示被188篇實(shí)證研究引用次數(shù)大于5的65篇文獻(xiàn)，其中同一年發(fā)表的研究排列在同一行，節(jié)點(diǎn)的大小反映的是被引頻次的高低，連線的寬度反映的是文獻(xiàn)之間的共現(xiàn)關(guān)系。因繪圖區(qū)域的限制，本文在文獻(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和聚類時(shí)僅展示第一作者和年份。

1. 理論解釋更為多元和精細(xì)。20世紀(jì)末基層治理研究的學(xué)者開創(chuàng)性提出“壓力型體制”和“選擇性政策執(zhí)行”理論作為解釋基層負(fù)擔(dān)的重要基礎(chǔ)，但隨著時(shí)間的演變越來越多的中層理論發(fā)展出來并被應(yīng)用到基層負(fù)擔(dān)的研究之中。第一，1998年榮敬本等人提出的壓力型體制，作為解釋縣鄉(xiāng)政治運(yùn)作深具影響力的理論影響到后續(xù)學(xué)者對基層治理的研究〔22〕。在此背景下，有學(xué)者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)置于自上而下的壓力型科層制之下和非程式化的鄉(xiāng)村之上這種“上下之間”的結(jié)構(gòu)上進(jìn)行討論。如是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨壓力型體制的目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)設(shè)置，但是這種設(shè)置和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的現(xiàn)實(shí)條件、政府的實(shí)際能力并不匹配。進(jìn)一步有學(xué)者對市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型下基層政權(quán)角色的轉(zhuǎn)變進(jìn)行討論，例如基層政府是謀利型政權(quán)經(jīng)營者還是公益經(jīng)營者，是汲取型政權(quán)還是懸浮型政權(quán)，抑或協(xié)調(diào)型政權(quán)，這成為解釋基層政府行為邏輯的重要理論視角。

第二，2008年前后，周黎安提出的官員晉升錦標(biāo)賽理論和周雪光對基層政府共謀行為的制度解釋豐富了基層負(fù)擔(dān)研究的理論視角并被后續(xù)研究大量引用。官員晉升錦標(biāo)賽理論將地方政府官員的行為置于人事晉升的激勵(lì)之中加以解釋，認(rèn)為主政官員為了個(gè)人的職業(yè)晉升不得不采取行動以達(dá)到上級政府設(shè)置的考核目標(biāo)，并努力在和同級別的其他主政官員的晉升競爭中勝出〔23〕?；鶎诱仓\行為指的是基層政府和上級政府共同應(yīng)對更上一級政府對政策執(zhí)行的檢查，而這種共謀行為是制度環(huán)境的產(chǎn)物，是集權(quán)決策過程和激勵(lì)機(jī)制強(qiáng)化導(dǎo)致的非預(yù)期結(jié)果。〔24〕不管是晉升錦標(biāo)賽還是共謀行為的制度解釋，都超越了壓力型體制的整體性解釋，提供了基層政府行為的人事激勵(lì)等方面的解釋。

第三，在最近十年中，學(xué)者們在基層負(fù)擔(dān)的研究中應(yīng)用了更多的中層理論，包括行政包干制、項(xiàng)目制、控制權(quán)理論、數(shù)字下鄉(xiāng)等。行政包干制指的是上級政府將那些重要的、行政科層制難以完成的治理任務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，并將治理的任務(wù)和責(zé)任承包給下級組織。〔25〕控制權(quán)理論則是提供了政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的一個(gè)理論框架，將組織內(nèi)部實(shí)際運(yùn)作的控制權(quán)劃分為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)，而控制權(quán)在上下級政府之間不同的分配會產(chǎn)生不同的治理模式進(jìn)而引致不同的行為邏輯?！?6〕數(shù)字下鄉(xiāng)指的是國家試圖通過數(shù)字在地化、系統(tǒng)化和邏輯化，提高信息能力進(jìn)而優(yōu)化治理績效，但數(shù)字治理技術(shù)卻懸浮于基層治理過程和鄉(xiāng)村社會生活，導(dǎo)致一系列治理成本增加的問題?！?7〕這些理論不僅豐富了基層政府行為解釋的理論視角，而且在解釋上更為精細(xì)，體現(xiàn)了理論的最新進(jìn)展。

2. 研究設(shè)計(jì)更為全面和完善。“結(jié)構(gòu)/制度”分析和“過程/事件”分析在20世紀(jì)初被引入到基層政權(quán)的角色和行為研究之中，但隨著時(shí)間的演變基層負(fù)擔(dān)的實(shí)證研究越來越多地采用案例研究設(shè)計(jì)，不僅分析制度性因素的影響，而且對基層政府在特定事件中具體的、動態(tài)的策略選擇過程進(jìn)行分析?！敖Y(jié)構(gòu)/制度”取向的研究強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)和制度因素對基層政權(quán)的角色和行為起決定作用，如張靜在這一路徑下解釋基層社會存在的大量沖突現(xiàn)象，認(rèn)為基層權(quán)威和社會利益關(guān)聯(lián)的分離導(dǎo)致了基層低度穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)〔28〕?！斑^程/事件”分析認(rèn)為只有通過對于行動微觀、動態(tài)的研究才能把握社會現(xiàn)象的本質(zhì)，如吳毅對基層政權(quán)的實(shí)際運(yùn)作進(jìn)行深入的過程分析，展現(xiàn)出了基層政權(quán)運(yùn)作生動的現(xiàn)實(shí)圖景〔29〕。在最近幾年的研究中，基層負(fù)擔(dān)的實(shí)證研究試圖超越案例研究，采用更為科學(xué)的研究方法，如實(shí)驗(yàn)研究，綜合定量和定性方法的混合研究設(shè)計(jì)進(jìn)行因果推斷。

（二）基層負(fù)擔(dān)實(shí)證研究的理論基礎(chǔ)

為了發(fā)現(xiàn)基層負(fù)擔(dān)研究的理論基礎(chǔ)，本文采用多維尺度分析對高被引文獻(xiàn)進(jìn)行聚類。多維尺度分析在32篇參考文獻(xiàn)中得到了3個(gè)聚類，壓力值為0.13，符合可以接受的水平。如圖6所示，可以將基層負(fù)擔(dān)實(shí)證研究的理論基礎(chǔ)劃分為國家與社會關(guān)系、技術(shù)治理，以及制度邏輯三個(gè)類別。

1. 國家與社會關(guān)系。二者的關(guān)系為基層負(fù)擔(dān)實(shí)證研究提供了結(jié)構(gòu)性視角，主要解釋邏輯是國家和社會力量的動態(tài)變化決定了處于兩者交匯面上的基層政府運(yùn)作特性的變化。

第一，基層政府處于“上下之間”的結(jié)構(gòu)性位置。這種結(jié)構(gòu)性位置構(gòu)成了影響基層政府與公眾、基層政府與上級政府互動的結(jié)構(gòu)性因素。正如歐陽靜指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家和社會交接點(diǎn)上的位置，既需要面對非程式化的、自下而上的鄉(xiāng)土社會，同時(shí)又要面對自上而下的壓力型的科層體制，需要在這些膠結(jié)的狀態(tài)中努力生存，從而塑造了自身運(yùn)作的邏輯和特征〔30〕。一方面，大量的資源下鄉(xiāng)和改造鄉(xiāng)村的民生項(xiàng)目在基層開展，另一方面，對政策執(zhí)行落實(shí)和規(guī)范要求也在不斷提高，使得基層政府的工作量與日俱增，基層政府干部的壓力也在變大〔31〕。

第二，基層政權(quán)向正式化、行政化轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)中國的基層治理之中，面對人口擴(kuò)張和維護(hù)統(tǒng)治需要，在治理能力和資源受限的背景下，地方行政普遍采用“準(zhǔn)官員”和“半正式行政”的這種“集權(quán)的簡約治理”的治理方法〔32〕。但是隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革后大量規(guī)則、制度在基層社會的下沉，一方面基層治理仍保有一定的“簡約治理”的特征，但另一方面以村干部為代表的基層干部越來越正式化、行政化，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮霞壵畵芸钪降穆毠ぃ瑲w屬于科層制的正式權(quán)力系統(tǒng)，而非原來對地方社區(qū)負(fù)責(zé)的“準(zhǔn)官員”。有研究指出基層干部行政化趨勢日趨明顯，村級組織本來作為村民自治的載體，如今隨著大量行政任務(wù)下沉，治理負(fù)荷不斷加重，“基層疲憊”現(xiàn)象成為常態(tài)〔33〕。

第三，基層政權(quán)經(jīng)歷了汲取型政權(quán)、懸浮型政權(quán)、協(xié)調(diào)型政權(quán)等特性的轉(zhuǎn)變。首先，在稅費(fèi)時(shí)代，基層政權(quán)開始偏離管理社區(qū)生活的公共職責(zé)，表現(xiàn)出與公共權(quán)力行使的制度規(guī)范不匹配的行為，成為一個(gè)以汲取資源為主要目標(biāo)的利益實(shí)體〔34〕。其次，伴隨著集權(quán)式的稅費(fèi)改革的推進(jìn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到減輕和取消，農(nóng)民不再成為基層政府財(cái)政收入的主要來源。中央和地方政府開始通過轉(zhuǎn)移支付的方式來支持基層政府的財(cái)政以履行公共管理和公共服務(wù)的職能。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政越來越空殼化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日益趨向于向上經(jīng)營爭取資金，而不再將與轄區(qū)內(nèi)的民眾關(guān)系作為重點(diǎn)，表現(xiàn)出懸浮型政權(quán)的特性〔35〕。最后，隨著“項(xiàng)目制”在基層治理中的使用，基層政府表現(xiàn)出應(yīng)付上級、服務(wù)下級、跑腿辦事的協(xié)調(diào)型政權(quán)的特征。上級政府以“項(xiàng)目”方式和“專項(xiàng)”的方式下?lián)艽罅抠Y金，并通過集中的資金管理、特殊的人事安排實(shí)現(xiàn)對基層的高效動員〔36〕，這對基層政府行為和公共服務(wù)產(chǎn)生了重要影響。基層政府需要執(zhí)行紛繁復(fù)雜的政策任務(wù)的同時(shí)又缺乏制度化的自主空間，基層干部的工作更加難以開展。

2. 技術(shù)治理。這類研究主要聚焦于國家治理轉(zhuǎn)型過程中形成的新的治理技術(shù)、實(shí)現(xiàn)機(jī)制以及帶來的影響。第一，改革開放以來中國國家治理從“總體性支配”轉(zhuǎn)向到“技術(shù)治理”。也即國家對公眾進(jìn)行大規(guī)模的動員和支配的治理特征逐漸淡去，轉(zhuǎn)而替代的是以制度化、規(guī)范化、技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化為特征的“技術(shù)治理”?！?7〕在這種新型的治理模式之下，國家治理更加看重對各項(xiàng)指標(biāo)完成手段的管理，且量化的指標(biāo)結(jié)構(gòu)更為多元，包含一系列的考核內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，還把獎(jiǎng)懲結(jié)合在一起加強(qiáng)了行政的問責(zé)。對指標(biāo)量化并進(jìn)行考核的方式，實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了政府在實(shí)施權(quán)力過程中的規(guī)范性、透明性和公開性。政府權(quán)力的運(yùn)行名義上需要符合各種形式的制度規(guī)范。多重指標(biāo)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)則強(qiáng)化了政府在公共服務(wù)上的職能，行政責(zé)任在橫向和縱向上都得到了增強(qiáng)。

第二，技術(shù)治理的重要機(jī)制之一是對官員的激勵(lì)與治理。國家治理轉(zhuǎn)型中賦予地方政府一定的自主權(quán)，并通過各種方式鼓勵(lì)和促使地方政府在主要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上展開競爭〔38〕。這種政治晉升錦標(biāo)賽是上級政府與下級政府的多個(gè)行政首長設(shè)計(jì)的晉升競賽，上級政府確定競賽標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，獲勝者則在競爭中勝出并獲取晉升〔39〕。在實(shí)際運(yùn)行的過程中，很多地方的行政長官或職能部門的行政長官盡可能在晉升競爭中累積晉升所需要的政治資源，在其任職周期內(nèi)制訂的責(zé)任目標(biāo)和工作指標(biāo)普遍高于上級政府所設(shè)定的目標(biāo)值，進(jìn)而產(chǎn)生了一種任務(wù)目標(biāo)從隨著層級的降低卻逐漸加碼放大的現(xiàn)象。

第三，技術(shù)治理在基層也會出現(xiàn)運(yùn)作不良的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為技術(shù)治理懸浮于基層社會、行政吸納運(yùn)動、基層官員的避責(zé)傾向。技術(shù)治理要求行政科層體系按照制度規(guī)范運(yùn)行，工作任務(wù)需要納入制度的軌道進(jìn)行常態(tài)化治理，但越是強(qiáng)調(diào)行政效率就會導(dǎo)致在程序設(shè)計(jì)上付出高額的成本以及指標(biāo)與基層實(shí)踐不匹配。如在國家治理任務(wù)下沉的過程中，技術(shù)治理的要求與鄉(xiāng)村治理的整體性、綜合性和非正式性存在張力，與社會經(jīng)濟(jì)生活的具體經(jīng)驗(yàn)難以適配。在資源約束和體制壓力下，基層政權(quán)只能通過更具行政色彩的運(yùn)動進(jìn)行治理〔40〕，但是這種任務(wù)完成方式與基層社會的需求脫節(jié)，可能造成基層治理的內(nèi)卷化等問題。政府責(zé)任的無限擴(kuò)展但同時(shí)政府的治理能力無法以匹配的方式增長，在上級政府和社會的強(qiáng)勢問責(zé)壓力下，基層官員更傾向于以風(fēng)險(xiǎn)最小化的避責(zé)行為來應(yīng)對嚴(yán)格執(zhí)行的制度準(zhǔn)則〔41〕。

3. 制度邏輯。這類研究構(gòu)建了以制度分析視角解釋基層負(fù)擔(dān)產(chǎn)生多重邏輯的理論基礎(chǔ)，包括制度環(huán)境與激勵(lì)、組織結(jié)構(gòu)和激勵(lì)兩個(gè)層面。第一，壓力型體制構(gòu)成了基層負(fù)擔(dān)發(fā)生的制度環(huán)境。壓力型體制是縣鄉(xiāng)政治體制表現(xiàn)出的特征，并且21世紀(jì)以來，行政體制的“壓力型體制”并未發(fā)生根本性的變化。壓力型體制解釋了基層政府的運(yùn)行特征和生存現(xiàn)狀，也成為基層負(fù)擔(dān)實(shí)證研究引用次數(shù)最高的文獻(xiàn)。在壓力型體制的基礎(chǔ)上，王漢生等提出目標(biāo)管理責(zé)任制成為壓力型體制的具體運(yùn)作機(jī)制，也即行政目標(biāo)的層層分解和細(xì)化作為考核的指標(biāo)體系，并以“責(zé)任狀”的形式在上下級之間層層簽訂。〔42〕目標(biāo)管理責(zé)任制以目標(biāo)體系和考核方式為核心，增強(qiáng)了上級政府的控制，使得基層政權(quán)的運(yùn)作表現(xiàn)出較強(qiáng)的“事本式”行政特點(diǎn)，也為基層政府創(chuàng)造出類似的制度環(huán)境和考評標(biāo)準(zhǔn)，增加了競爭壓力。壓力型體制及其運(yùn)作方式解釋了基層政府負(fù)擔(dān)普遍偏重的共同傾向。

第二，組織結(jié)構(gòu)提供了從政府內(nèi)部組織間關(guān)系結(jié)構(gòu)特征解釋基層負(fù)擔(dān)的理論視角。如前所述，政府內(nèi)部縱向組織間的控制權(quán)包含目標(biāo)設(shè)定、檢查驗(yàn)收和激勵(lì)分配三種權(quán)力，而控制權(quán)在中央政府、中間政府和基層政府之間的分配會產(chǎn)生不同的治理模式和效果。行政發(fā)包制是政府內(nèi)部上下級之間的發(fā)包關(guān)系，以行政權(quán)分配、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和內(nèi)部控制為主要特征，是目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)分配給上級政府，激勵(lì)分配權(quán)分配給作為管理方的中間政府的一種形式〔43〕。在這種模式下中間政府可能在政策執(zhí)行階段層層加碼，導(dǎo)致基層政府承載了過多的事權(quán)和責(zé)任而不堪重負(fù)〔44〕，在驗(yàn)收階段又和基層政府進(jìn)行合謀以應(yīng)對上級政府的檢查驗(yàn)收。在一統(tǒng)體制和高治理負(fù)荷下，一方面層級治理和多屬性治理能夠通過協(xié)調(diào)、合作、資源整合和交換等手段推動公共政策的貫徹落實(shí)〔45〕，另一方面政府組織制度又面臨決策的權(quán)威性和有效治理之間的矛盾，需要通過決策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性以及逐級代理制的動態(tài)平衡、政治教化的禮儀化等方式維系科層制和一統(tǒng)觀念制度〔46〕。組織結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)和激勵(lì)則為基層負(fù)擔(dān)的差異化提供了解釋的理論視角。

五、研究結(jié)論

（一）研究總結(jié)

基層政府治理資源匱乏、治理負(fù)荷沉重的困境受到廣泛的關(guān)注。本文嘗試對基層負(fù)擔(dān)的實(shí)證研究進(jìn)行系統(tǒng)性的回顧，得到如下主要結(jié)論。

第一，基層負(fù)擔(dān)的實(shí)證研究經(jīng)歷了多個(gè)發(fā)展階段，近些年呈現(xiàn)快速增長的趨勢。研究主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級行政組織層面，多分布在扶貧、鄉(xiāng)村政策、機(jī)關(guān)事務(wù)、環(huán)境保護(hù)以及數(shù)字政府等政策領(lǐng)域。

第二，基層負(fù)擔(dān)并非同質(zhì)化的整體，而是具有“多重面孔”。職能擴(kuò)張型負(fù)擔(dān)強(qiáng)調(diào)負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生與政府履行多種職能相關(guān)；中心工作型負(fù)擔(dān)則是中心工作這種具有鮮明中國特色的治理模式帶來的工作負(fù)荷；內(nèi)部管理型負(fù)擔(dān)是諸如檢查考核、一票否決等內(nèi)部管理行為給基層干部帶來的政策執(zhí)行壓力。

第三，基層負(fù)擔(dān)的理論解釋更為多元和精細(xì)，研究設(shè)計(jì)更為全面和完善。隨時(shí)間的演變，超越壓力型體制的更多中層理論發(fā)展出來并被應(yīng)用到基層負(fù)擔(dān)的研究之中。越來越多的研究采用案例研究設(shè)計(jì)，不僅分析制度性因素的影響，而且對基層政府在特定事件中具體的、動態(tài)的策略選擇過程進(jìn)行分析。

第四，國家與社會關(guān)系、技術(shù)治理和制度邏輯構(gòu)成了解釋基層負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的重要理論來源。國家與社會關(guān)系提供了基層負(fù)擔(dān)的結(jié)構(gòu)性視角，即國家和社會力量的動態(tài)變化決定了處于二者交接點(diǎn)上的基層政府運(yùn)作特性的變化。技術(shù)治理對官員考核和獎(jiǎng)懲激勵(lì)結(jié)合的機(jī)制導(dǎo)致基層治理任務(wù)目標(biāo)的層層放大，治理壓力的加劇以及基層官員的避責(zé)。制度邏輯則強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建的激勵(lì)對負(fù)擔(dān)的影響。制度環(huán)境層面的壓力型體制和目標(biāo)管理責(zé)任制解釋了負(fù)擔(dān)普遍偏重的傾向。政府內(nèi)部組織間關(guān)系層面，控制權(quán)等在不同層級政府間的分配形成不同的治理模式，為負(fù)擔(dān)的差異化提供了解釋基礎(chǔ)。

（二）研究展望

第一，構(gòu)建理解基層負(fù)擔(dān)概念內(nèi)涵的分析框架。從概念上來看，學(xué)者們尚未對基層負(fù)擔(dān)概念本身進(jìn)行系統(tǒng)梳理和清晰界定，使用某一層次的概念來代指基層負(fù)擔(dān)這一整體。從負(fù)擔(dān)的合理性來看，已有討論將負(fù)擔(dān)視為一個(gè)負(fù)面的需要加以解決的實(shí)踐問題，從而需要推動基層減負(fù)，但正如文獻(xiàn)中所指，負(fù)擔(dān)可以是基層政府的本職工作，也可以是實(shí)現(xiàn)政治需要而承擔(dān)的成本。從負(fù)擔(dān)程度的測量上來看，多數(shù)研究將負(fù)擔(dān)重作為一個(gè)既定的主觀事實(shí)，缺乏對負(fù)擔(dān)程度的量化測量以及提出明確的測量標(biāo)準(zhǔn)。因此，未來的研究需要構(gòu)建起負(fù)擔(dān)的概念類型、合理性以及測量方式的分析框架。

第二，推動解釋基層負(fù)擔(dān)程度差異的理論發(fā)展。已有理論對相同層級的基層政府之間負(fù)擔(dān)普遍偏重作出了具有洞見的解釋，但無法很好解釋負(fù)擔(dān)之間的差異。對于同一地區(qū)同一層級的基層政府而言，其面臨的制度環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)、治理方式、激勵(lì)機(jī)制幾乎是相同的，但為什么有些基層政府覺得負(fù)擔(dān)比較重，而在另一些地方覺得負(fù)擔(dān)還能應(yīng)付？為什么“小馬拉大車”的超負(fù)荷運(yùn)作狀態(tài)常發(fā)生在中西部農(nóng)業(yè)為主型的基層政府？因此未來的研究，需要考慮對基層政府的政策執(zhí)行情景進(jìn)行具體分析，考慮治理規(guī)模、政策屬性、政策資源等因素的影響，才能全面考察基層干部在不同政策執(zhí)行過程中的負(fù)擔(dān)差異。

第三，將“時(shí)間”帶入基層負(fù)擔(dān)的研究之中。盡管2018年以后基層負(fù)擔(dān)獲得了學(xué)者們廣泛的關(guān)注，但其并非新的現(xiàn)象。一方面以年為單位的觀察體現(xiàn)出的負(fù)擔(dān)內(nèi)部的動態(tài)性?；鶎诱趪曳祱鲋行枰獔?zhí)行大量下沉的政策任務(wù)，十八大以來加大加強(qiáng)了對基層政策執(zhí)行的監(jiān)督和考核等因素體現(xiàn)出不同情景下負(fù)擔(dān)變化的差異。另一方面，從“大歷史”的角度來看，基層減負(fù)存在周期性波動發(fā)生的現(xiàn)象，當(dāng)下的基層負(fù)擔(dān)不過是負(fù)擔(dān)從公眾轉(zhuǎn)移到政府組織上的體現(xiàn)。因此，如何從更廣泛的時(shí)間范圍內(nèi)看待基層負(fù)擔(dān)的動態(tài)演變需要進(jìn)一步研究。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】黨政研究2024.5

The Knowledge Framework and Theoretical Foundations of Empirical Research on Grassroots BurdensZHANG Jing-FuWANG YuMA Liang105

〔Abstract〕The burdens experienced by grassroots government workers during policy implementation have become a prominent topic in social science. This paper reviews and analyzes literature from Chinese and English journals between 2001 and 2022， summarizing the research characteristics， conceptual frameworks， and theoretical foundations of grassroots burdens. The findings indicate that grassroots burdens have garnered increasing attention in public administration journals. Existing research predominantly focuses on the challenges faced by township and village administrative organizations， especially in policy areas such as poverty alleviation， rural development， environmental protection， and administrative governance. Grassroots burdens encompass various forms， including functional expansion， central mandates， and internal management responsibilities. Theoretical explanations have become more nuanced and comprehensive， with frameworks such as state-society relations， technological governance， and institutional logic providing key insights into these challenges. While existing research has effectively explored the overall heavy burdens on grassroots governments， it still lacks clarity in defining concepts and explaining variations in burdens across different contexts. Future studies should aim to refine the conceptual definitions of grassroots burdens， develop theoretical frameworks to explain the differences in burden manifestations， and incorporate a temporal perspective into the analysis of grassroots responsibilities.

〔Key words〕grassroots burden， policy Implementation， theoretical foundation， bibliometrics， content analysis