《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》對深化生態(tài)文明體制改革作出了系統(tǒng)部署，指出要“健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場體系、法律法規(guī)政策體系建設(shè)”。生態(tài)環(huán)保體制是國家為了保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境而采取的制度安排的總和（包括法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、機(jī)構(gòu)等），是生態(tài)文明體制改革和生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的主體內(nèi)容。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)保體制改革進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級的新時點(diǎn)，其底層邏輯、中層格局、頂層設(shè)計(jì)都發(fā)生了較大變化，需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。

底層邏輯：人與自然關(guān)系新國情

生態(tài)環(huán)保體制是根據(jù)特定時期生態(tài)環(huán)境問題特點(diǎn)和與之相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢而綜合決策制定的，也會隨著這些特點(diǎn)和形勢的變化而進(jìn)行改革和完善。當(dāng)前，影響生態(tài)環(huán)保體制的重要因素之一是我國人與自然關(guān)系出現(xiàn)了“新國情”現(xiàn)象，即人口、資源、經(jīng)濟(jì)這三大影響生態(tài)環(huán)保體制的因素都非同以往。

我國人口總數(shù)14億左右，但今天的人口結(jié)構(gòu)與十年前、十五年前相比，已有所不同。隨著城市化水平快速提升，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后人均消耗的水、土地、物資等成倍增加，由此產(chǎn)生的生活污水、廢氣、垃圾等也明顯增加?？梢灶A(yù)見，隨著人民生活水平不斷提高，人們需要更多旅行、郊游、居住等與自然生態(tài)有關(guān)的生活消費(fèi)項(xiàng)目，人類足跡將更多地深入到大自然中。人口大國的現(xiàn)代化對生態(tài)環(huán)境的需求和壓力是顯而易見的，這都是人與生態(tài)環(huán)境關(guān)系的新變化。

我國人均擁有的自然資源數(shù)量低于世界平均水平，人與資源的供需矛盾比較突出。目前很多優(yōu)良的自然資源，如大江大河、平原草原等，都已經(jīng)建立了城市或工廠，缺水、缺地成為很多地方繼續(xù)發(fā)展的瓶頸制約。日益增長的資源需求使很多人類活動進(jìn)入原生生態(tài)系統(tǒng)，大量從國際市場進(jìn)口石油、天然氣、鐵礦等資源雖緩解了需求壓力但增加了因地緣政治和國際局勢變化可能產(chǎn)生的供給風(fēng)險。

我國以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)和以公路貨運(yùn)為主的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)沒有根本改變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要更多的水、大氣、土地、生物等生態(tài)環(huán)境要素予以支撐。與此同時，人民生活需要更加清新的空氣、潔凈的水、安全的食品和舒適的自然生態(tài)環(huán)境。這種生態(tài)環(huán)境在“生產(chǎn)”和“生活”功能上的二重性，直接外化為比較突出的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾，所以中央生態(tài)環(huán)保督察反映出全國各地仍然存在不少因經(jīng)濟(jì)開發(fā)而損害生態(tài)環(huán)境的事例。

由于這種人口多、資源少、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)同時具備的特殊國情（美國、俄羅斯、印度、巴西、印尼等大國都沒有此三者同時兼具的國情），所以我國一直是世界上人與自然關(guān)系最緊張的國家之一，這就決定了我國生態(tài)環(huán)保體制改革的主基調(diào)必須是實(shí)行從嚴(yán)從緊的管制。

中層格局：綠色轉(zhuǎn)型成主戰(zhàn)場

回顧我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展歷程，生態(tài)環(huán)保的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等是逐步趨于嚴(yán)格和嚴(yán)厲的，其作用對象，當(dāng)然是粗放落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式及其責(zé)任者。

首先是對生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)有責(zé)任的經(jīng)濟(jì)活動決策者和管理者，如針對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)行了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等特定措施。其次是針對企業(yè)等與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和社會活動主體，實(shí)施了環(huán)境影響評價、“三同時”制度、污染物排放總量控制、排污許可證、污染環(huán)境罪等眾多行政和法律手段。到目前，已經(jīng)有成千上萬的各級領(lǐng)導(dǎo)干部受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，無數(shù)企業(yè)或企業(yè)主受到行政處罰或刑事處理。

生態(tài)環(huán)保是我國建立法律法規(guī)最早和最多的公共領(lǐng)域。正是這種高壓態(tài)勢，才逐步扭轉(zhuǎn)了環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境代價過大的局面，可以說，不斷改進(jìn)和完善的生態(tài)環(huán)保體制對我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、全局性、轉(zhuǎn)折性變化發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，功不可沒。

生態(tài)環(huán)保體制是與時俱進(jìn)的制度體系，各個時期具有不同的作用重點(diǎn)。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的早期階段，生態(tài)環(huán)保體制主要針對大范圍、經(jīng)常性出現(xiàn)的區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，例如，在城市推行企業(yè)污染物達(dá)標(biāo)排放、大規(guī)模建設(shè)城市污水處理和垃圾處置設(shè)施，在生態(tài)退化地區(qū)進(jìn)行大范圍植樹造林，等等。后來，工作重心開始轉(zhuǎn)向淘汰落后產(chǎn)能、清理“散亂污”企業(yè)、實(shí)行大面積以氣代煤改造等結(jié)構(gòu)性治理措施。到現(xiàn)在，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)進(jìn)入國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域流域高質(zhì)量發(fā)展、產(chǎn)業(yè)園區(qū)提質(zhì)增效、綠水青山就是金山銀山創(chuàng)新實(shí)踐、碳達(dá)峰碳中和等更加宏觀和綜合的層面，生態(tài)環(huán)保體制在借鑒和創(chuàng)新中變得更加完整和有效。

今天，除少量特殊氣候和地理?xiàng)l件外，全國廣泛性、常態(tài)化的大氣污染和水污染等現(xiàn)象已經(jīng)基本消除，生態(tài)系統(tǒng)功能也得到了較大恢復(fù)和提升。在這種情況下，繼續(xù)改善生態(tài)環(huán)境的潛力，已經(jīng)由大規(guī)模治理生態(tài)環(huán)境，變成了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。就是說，經(jīng)歷了普遍的淘汰落后產(chǎn)能和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)后，留下的是不能再大幅壓縮的經(jīng)濟(jì)基本盤，改善生態(tài)環(huán)境的空間來源于對這個經(jīng)濟(jì)體系的綠色化、低碳化改造。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型成為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主戰(zhàn)場之一，這是由生態(tài)環(huán)境既要為人民生活提供基本保障，又要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源支撐的兩難命題決定的，說到底是由我國人與自然緊張關(guān)系特征決定的。

頂層設(shè)計(jì)：引領(lǐng)美麗中國建設(shè)

2023年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會議上，生態(tài)環(huán)境部領(lǐng)導(dǎo)同志提出了著名的“轉(zhuǎn)型之問”：“在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型中，生態(tài)環(huán)境部門的切入口在哪里，主要抓手是什么？如何更加精準(zhǔn)科學(xué)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的引領(lǐng)、優(yōu)化和倒逼作用，加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)等調(diào)整優(yōu)化，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式？如何更好推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效，做到一石二鳥、事半功倍？”這是對生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的提問，也是對生態(tài)環(huán)保體制改革的提問，說明在全面推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化新征程上，生態(tài)環(huán)保體制需要新定位、新作為。

以深化生態(tài)環(huán)保體制改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，當(dāng)前有幾個有利條件：一是習(xí)近平生態(tài)文明思想是在2018年的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上確立的，二是中央將習(xí)近平生態(tài)文明思想研究中心設(shè)立在生態(tài)環(huán)境部，三是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》提出“各地區(qū)各有關(guān)部門推進(jìn)美麗中國建設(shè)年度工作情況，書面送生態(tài)環(huán)境部，由其匯總后向黨中央、國務(wù)院報(bào)告”。這表明生態(tài)環(huán)保體制改革受到了特殊的期待和授權(quán)。

因此，基于我國人與自然的特殊國情，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)主戰(zhàn)場之一的特定場景，深化生態(tài)環(huán)保體制改革應(yīng)該主要立于兩個基點(diǎn)之上：一是繼續(xù)鞏固和完善生態(tài)環(huán)境治理體系，特別是精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污的制度機(jī)制和山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理機(jī)制。二是建立和發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型的政策體系，特別是對綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)行監(jiān)督、評價和建議的相關(guān)機(jī)制，以及支持綠色產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、碳達(dá)峰碳中和等的生態(tài)環(huán)境管理政策。此二者中，前者已有較好基礎(chǔ)，改革重在細(xì)化和完善，后者仍是短缺和薄弱之處，是改革之重心，也是答好上述“轉(zhuǎn)型之問”的突破點(diǎn)。

在生態(tài)環(huán)保體制改革補(bǔ)齊短板中，可以抓住時機(jī)建立三個工作機(jī)制：一是做好美麗中國建設(shè)進(jìn)程匯總，由生態(tài)環(huán)境部門組織各地和各部門對美麗中國建設(shè)年度進(jìn)展進(jìn)行統(tǒng)合、歸納和分析。二是按照中央統(tǒng)一確定的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，對各地各部門推進(jìn)美麗中國建設(shè)的進(jìn)展進(jìn)行觀察和評價，宣傳有效經(jīng)驗(yàn)。三是針對美麗中國建設(shè)進(jìn)程中存在的問題和缺口對有關(guān)各方提出建議，共同引領(lǐng)和推動美麗中國建設(shè)。

總之，深化生態(tài)環(huán)保體制改革，除了積極將中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革的決定、關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見、關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見等重大決策中部署的主要任務(wù)落實(shí)完成外，還需要基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的新形勢新問題，對生態(tài)環(huán)保體制改革進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃和整體設(shè)計(jì)，提出與2030年美麗中國建設(shè)成效顯著、2035年美麗中國全面建成目標(biāo)相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)保體制改革路線圖，特別是以生態(tài)環(huán)境治理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的政策舉措，這無疑是十分復(fù)雜和艱巨的任務(wù)。

編輯|李思楚 sichu.li@wtoguide.net