摘 要 耕地耕作層土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和糧食安全的重要保障。充分利用優(yōu)質(zhì)耕地耕作層土壤資源，實(shí)現(xiàn)耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體保護(hù)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。為提高耕地耕作層土壤剝離再利用水平，給更好地開展耕地耕作層土壤剝離再利用工作提供借鑒和思路，以江西省贛州市安遠(yuǎn)縣為例，分析了當(dāng)前安遠(yuǎn)縣耕地耕作層土壤剝離再利用工作存在的缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和方案指導(dǎo)、責(zé)任主體界定不明確、資金投入不足、公眾參與意識(shí)淡薄及監(jiān)管機(jī)制不健全等問題，并提出了科學(xué)編制專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施方案、明確責(zé)任主體、加大資金投入力度、提高公眾參與意識(shí)及完善監(jiān)管體系等對(duì)策。

關(guān)鍵詞 耕作層；土壤剝離再利用；有效途徑；江西省安遠(yuǎn)縣

中圖分類號(hào)：S15 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.20.031

安遠(yuǎn)縣位于江西省贛州市東南部，地處贛江上游和東江源頭，總面積2 350 km2，屬于典型的丘陵山區(qū)，氣候溫和，雨量充沛，森林覆蓋率高達(dá)83.4%，擁有豐富的礦產(chǎn)和生物資源。近年來，安遠(yuǎn)縣積極調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。在發(fā)展建設(shè)和糧食安全之間尋求平衡，充分利用有限的優(yōu)質(zhì)耕地耕作層土壤資源，維護(hù)和提升耕地質(zhì)量，對(duì)于保障國家糧食安全和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興具有重大意義。因此，積極探索符合安遠(yuǎn)縣實(shí)際的耕地耕作層土壤剝離再利用途徑，將是一項(xiàng)緊迫而重要的現(xiàn)實(shí)課題。

1 安遠(yuǎn)縣概況

1.1 地理位置和自然環(huán)境

安遠(yuǎn)縣位于江西省南部，地理位置為東經(jīng)115°9′52″～

115°37′13″，北緯24°52′18″～25°36′52″，東與會(huì)昌縣相鄰，東南接壤尋烏縣，西南靠定南縣，西連信豐縣，北接于都縣和贛縣區(qū)。安遠(yuǎn)縣東西最大橫距約48.8 km，南北最大縱距約84.6 km。安遠(yuǎn)縣屬亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候，氣候溫和，光照充足，雨量充沛，年均氣溫19.3 ℃，年均降水量1 554.3 mm，無霜期約294.3 d[1]。安遠(yuǎn)縣地貌以丘陵山地為主，占總面積的83.43%，河流眾多，水資源豐富，水能理論蘊(yùn)藏量為11.15萬kW，可開發(fā)量7.50萬kW。安遠(yuǎn)縣自然資源稟賦突出，為農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)發(fā)展提供了良好基礎(chǔ)。

1.2 耕地資源

根據(jù)2022年度全國國土變更調(diào)查結(jié)果，安遠(yuǎn)縣耕地保有量為15 186.67 hm2。近年來，安遠(yuǎn)縣按規(guī)定足額落實(shí)和嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田，共劃定永久基本農(nóng)田13 086.67 hm2，約占耕地保有量的86.2%，基本農(nóng)田分布較為集中，地理空間格局較為完整。同時(shí)，安遠(yuǎn)縣堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，耕地保有量穩(wěn)中有增。2020—2022年，安遠(yuǎn)縣耕地面積凈增加26.67 hm2，實(shí)現(xiàn)了耕地年度“占補(bǔ)平衡”。

2 存在的問題

2.1 缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和方案指導(dǎo)

目前，安遠(yuǎn)縣尚未針對(duì)耕地耕作層土壤剝離再利用工作制定專門的總體規(guī)劃和系統(tǒng)的實(shí)施方案，缺乏頂層設(shè)計(jì)和政策指導(dǎo)。雖然相關(guān)法律法規(guī)對(duì)耕地耕作層土壤剝離再利用作出了原則性規(guī)定，但具體操作層面的指引亟待補(bǔ)充完善。在缺乏科學(xué)規(guī)劃的背景下，安遠(yuǎn)縣難以形成耕地耕作層土壤剝離再利用合力，區(qū)域布局缺乏統(tǒng)籌考慮，剝離區(qū)和利用區(qū)無法高效銜接；缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，剝離質(zhì)量參差不齊；剝離與利用時(shí)序分離，造成資源浪費(fèi)。同時(shí)，由于缺乏配套的管理制度和操作規(guī)范，各主體職責(zé)分工不明確，相關(guān)工作無序開展。

2.2 責(zé)任主體界定不明確

在安遠(yuǎn)縣耕地耕作層土壤剝離再利用工作中，存在責(zé)任主體界定模糊不清的問題。相關(guān)法規(guī)雖有原則性規(guī)定，但操作層面缺乏明確的“誰占用、誰剝離”制度安排，不同建設(shè)項(xiàng)目在開工前是否需要?jiǎng)冸x耕作層、由誰來實(shí)施剝離、剝離成本如何負(fù)擔(dān)等問題缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，存在較大的隨意性。一些建設(shè)單位對(duì)履行剝離義務(wù)認(rèn)識(shí)不足，未能切實(shí)做好耕地耕作層土壤剝離再利用工作；一些建設(shè)單位則對(duì)剝離成本預(yù)算不足，工作失序。同時(shí)，對(duì)于剝離出的耕地耕作層土壤，其后續(xù)的存儲(chǔ)、運(yùn)輸和利用主體也未作明確劃分，導(dǎo)致部分土壤資源閑置浪費(fèi)。

2.3 資金投入不足

耕地耕作層土壤剝離再利用作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括勘測、設(shè)計(jì)、剝離、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等環(huán)節(jié)，需要投入大量的資金。但當(dāng)前安遠(yuǎn)縣在耕地耕作層土壤剝離再利用工作中資金投入不足，相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)未考慮耕地保護(hù)和開發(fā)的實(shí)際成本，收費(fèi)額度偏低，難以覆蓋耕地耕作層土壤剝離再利用所需支出[2-3]。同時(shí)，在資金短缺的情況下，各地往往將有限資金優(yōu)先用于其他剛性支出，相對(duì)忽視耕地耕作層土壤剝離再利用工作，導(dǎo)致耕地耕作層土壤剝離再利用工作進(jìn)展緩慢。此外，對(duì)于建設(shè)單位而言，缺乏剛性的費(fèi)用繳納要求，也大大降低了其主動(dòng)性。部分單位為規(guī)避成本，選擇性忽視了剝離義務(wù)，最終導(dǎo)致大量優(yōu)質(zhì)耕地耕作層土壤資源浪費(fèi)。

2.4 公眾參與意識(shí)淡薄

公眾參與意識(shí)淡薄也是制約安遠(yuǎn)縣耕地耕作層土壤剝離再利用工作的主要因素。作為耕地保護(hù)的受益對(duì)象，農(nóng)民對(duì)于耕地耕作層土壤剝離再利用的重要性缺乏充分認(rèn)識(shí)，參與熱情不高。同時(shí)，由于宣傳教育力度不夠，公眾對(duì)耕地耕作層土壤剝離再利用的相關(guān)政策法規(guī)和操作流程了解較少，認(rèn)知程度較低，而且長期以來形成的資源開發(fā)理念使人們更多關(guān)注眼前的經(jīng)濟(jì)利益，忽視了可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)考量。此外，建設(shè)單位作為耕地耕作層土壤剝離再利用工作的直接實(shí)施主體，其參與意愿也較為不足。由于缺乏外部的約束監(jiān)督，一些單位為規(guī)避成本而主動(dòng)回避了應(yīng)盡的剝離義務(wù)。無論是農(nóng)民還是建設(shè)單位，均未能充分認(rèn)識(shí)到耕地耕作層土壤剝離再利用工作的重要性，從思想上缺乏高度重視。

2.5 監(jiān)管機(jī)制不健全

目前，安遠(yuǎn)縣在耕地耕作層土壤剝離再利用工作中，監(jiān)管機(jī)制還不夠健全，部門之間未形成監(jiān)管合力，監(jiān)管覆蓋面不全，執(zhí)法力度不足，難以對(duì)耕地耕作層土壤剝離再利用全過程實(shí)施有效監(jiān)管。同時(shí)，在耕地耕作層土壤剝離再利用工作中，安遠(yuǎn)縣缺乏對(duì)剝離質(zhì)量的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，各地區(qū)、各單位在操作層面存在較大差異，剝離質(zhì)量參差不齊。部分地方和單位為了追求經(jīng)濟(jì)效益，采取簡單粗放的剝離方式，造成大量優(yōu)質(zhì)耕地耕作層土壤資源浪費(fèi)。此外，對(duì)于耕地耕作層土壤剝離后的儲(chǔ)存和利用環(huán)節(jié)，缺乏規(guī)范的監(jiān)管措施，很多地方都存在隨意傾倒濫用的情況，不僅浪費(fèi)了寶貴資源，還可能引發(fā)新的環(huán)境污染問題。

3 對(duì)策

3.1 科學(xué)編制專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施方案

針對(duì)耕地耕作層土壤剝離再利用工作中的規(guī)劃缺失問題，應(yīng)由安遠(yuǎn)縣政府牽頭，組建專門的編制領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子，廣泛聽取各方意見，科學(xué)編制專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施方案。規(guī)劃和方案的制定應(yīng)該以安遠(yuǎn)縣國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)耕地耕作層土壤剝離區(qū)、儲(chǔ)存區(qū)和利用區(qū)的空間布局做出合理規(guī)劃，促進(jìn)耕地耕作層土壤剝離和再利用的高效銜接。同時(shí)，科學(xué)評(píng)估安遠(yuǎn)縣耕地耕作層土壤資源儲(chǔ)量，合理確定年度剝離目標(biāo)和規(guī)模，切實(shí)做到因地制宜、統(tǒng)籌兼顧[4]。此外，在技術(shù)路線方面，規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施路線，是確保工作質(zhì)量、提高利用效率的重要保障。規(guī)劃和方案需要綜合考慮不同地塊的地形地貌和交通條件，因地制宜選擇耕地耕作層土壤剝離方式，明確不同場景下的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求。對(duì)于耕地耕作層土壤剝離后的利用方向，也要給出前瞻性指引，為耕地耕作層土壤資源的高效利用預(yù)留空間。

3.2 明確責(zé)任主體

針對(duì)耕地耕作層土壤剝離再利用工作中責(zé)任主體界定不清的問題，安遠(yuǎn)縣要切實(shí)落實(shí)“誰占用、誰剝離”的原則，可以在專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施方案中明確，所有占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目，無一例外都必須履行耕地耕作層土壤剝離義務(wù)。對(duì)于已經(jīng)開工的在建項(xiàng)目，要追究其主體責(zé)任，責(zé)令限期完成耕地耕作層土壤剝離工作；對(duì)于新立項(xiàng)的項(xiàng)目，要將耕地耕作層土壤剝離費(fèi)用納入工程概算，作為核準(zhǔn)立項(xiàng)的前置條件。同時(shí)，根據(jù)不同情況，可以進(jìn)一步細(xì)化責(zé)任人。對(duì)于政府投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目，由項(xiàng)目業(yè)主單位或所屬主管部門負(fù)責(zé)耕地耕作層土壤剝離工作；對(duì)于其他單位自行開發(fā)的項(xiàng)目，由建設(shè)單位或開發(fā)商直接負(fù)責(zé)耕地耕作層土壤剝離工作。規(guī)定可操作的工作流程，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)和處罰措施，確保責(zé)任到人。在耕地耕作層土壤剝離之后的運(yùn)輸和利用環(huán)節(jié)，也要按照“先剝離、后利用”的原則，明確由實(shí)施耕地耕作層土壤剝離工作的主體負(fù)責(zé)中轉(zhuǎn)運(yùn)輸和臨時(shí)儲(chǔ)存，待利用主體明確后再進(jìn)行調(diào)配。

3.3 加大資金投入力度

資金短缺一直是制約耕地耕作層土壤剝離再利用工作的突出難題，因此安遠(yuǎn)縣必須從體制機(jī)制層面上拓寬籌資渠道，夯實(shí)資金保障。1）加大財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的投入力度。將耕地耕作層土壤剝離再利用納入年度財(cái)政預(yù)算范圍，合理測算耕地耕作層土壤剝離再利用工作所需經(jīng)費(fèi)，并在分配預(yù)算資金時(shí)適當(dāng)向其傾斜，確保資金供給充足。同時(shí)，積極向上級(jí)財(cái)政爭取更多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，形成支出合力。2）積極拓展非財(cái)政性資金來源渠道[5]?？梢越⒏亍罢佳a(bǔ)平衡”基金，對(duì)各類占用耕地行為征收有償使用費(fèi)，所籌資金專項(xiàng)用于土地整治和耕地耕作層土壤剝離再利用；可探索建立政府和社會(huì)資本合作機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與耕地耕作層土壤剝離再利用；還可加大宣傳力度，鼓勵(lì)公眾自愿捐助，集聚社會(huì)力量；建立健全相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和使用管理制度，將耕地耕作層土壤剝離再利用工作所需的勘測、設(shè)計(jì)、剝離、運(yùn)輸?shù)热砍杀炯{入收費(fèi)范圍，費(fèi)率水平要與實(shí)際相匹配。多管齊下拓寬資金來源，為耕地耕作層土壤剝離再利用工作提供充足資金保障。

3.4 提高公眾參與意識(shí)

提高公眾參與意識(shí)是推進(jìn)安遠(yuǎn)縣耕地耕作層土壤剝離再利用工作的關(guān)鍵。安遠(yuǎn)縣要通過多種形式廣泛開展宣傳教育，如借助電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等傳播渠道，或編印宣傳畫冊(cè)，在農(nóng)村一線開展面對(duì)面的政策解讀，深入淺出地解讀相關(guān)法律法規(guī)和政策措施，讓公眾了解耕地耕作層土壤資源的寶貴價(jià)值，增強(qiáng)公眾對(duì)耕地耕作層土壤剝離再利用重要性的認(rèn)知。對(duì)于建設(shè)單位而言，政府部門可以采取定期培訓(xùn)等形式，增強(qiáng)其法制意識(shí)，督促其切實(shí)履行剝離耕地耕作層土壤義務(wù)。同時(shí)，要重視輿論監(jiān)督作用，對(duì)違法違規(guī)行為通過新聞媒體曝光，形成強(qiáng)大的輿論壓力，倒逼相關(guān)責(zé)任主體自覺遵守耕地耕作層土壤剝離再利用工作要求。除了加強(qiáng)宣傳教育外，還應(yīng)加大獎(jiǎng)懲力度，將耕地耕作層土壤剝離再利用工作列為農(nóng)村人居環(huán)境考核的重要內(nèi)容，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的地區(qū)和單位給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)失職瀆職者嚴(yán)格問責(zé)追究，從而為公眾參與耕地耕作層土壤剝離再利用工作構(gòu)筑良好的社會(huì)環(huán)境。

3.5 完善監(jiān)管體系

為確保安遠(yuǎn)縣耕地耕作層土壤剝離再利用工作質(zhì)量，要構(gòu)建完善的耕地耕作層土壤剝離再利用監(jiān)管體系。監(jiān)管體系應(yīng)該包括耕地耕作層土壤剝離、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、利用等全過程，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行常態(tài)化、制度化的監(jiān)督檢查。同時(shí)，在政府主導(dǎo)下建立統(tǒng)一的耕地耕作層土壤剝離再利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，明確耕地耕作層土壤剝離質(zhì)量的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，并組建專業(yè)的監(jiān)管隊(duì)伍，定期或不定期開展現(xiàn)場檢查，嚴(yán)格把關(guān)耕地耕作層土壤剝離質(zhì)量。對(duì)于耕地耕作層土壤剝離后的運(yùn)輸和儲(chǔ)存環(huán)節(jié)，要落實(shí)臺(tái)賬制度，建立信息化的動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)控各批次土壤資源的去向。對(duì)于耕地耕作層土壤剝離后的再利用，也要制定統(tǒng)一的利用標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)不同利用形式的場所和工藝進(jìn)行嚴(yán)格審批和持續(xù)監(jiān)管，防止出現(xiàn)濫用和造成新的環(huán)境污染。此外，加大對(duì)耕地耕作層土壤剝離再利用違法違規(guī)行為的處罰力度，建立健全責(zé)任追究制度。對(duì)于耕地耕作層土壤剝離質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、擅自動(dòng)用耕地耕作層土壤等行為，要依法依規(guī)嚴(yán)懲不貸。

4 結(jié)語

耕地耕作層土壤資源保護(hù)利用關(guān)乎農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展全局。安遠(yuǎn)縣在耕地耕作層土壤剝離再利用方面雖取得一定成效，但也存在一些困難和挑戰(zhàn)。因此，安遠(yuǎn)縣應(yīng)科學(xué)編制專項(xiàng)規(guī)劃，明確主體責(zé)任，拓寬資金渠道，加大資金投入力度，廣泛動(dòng)員公眾參與，構(gòu)建完善的監(jiān)管體系，對(duì)耕地耕作層土壤剝離再利用全過程實(shí)施精細(xì)化管理，從而最大限度避免耕地耕作層土壤資源浪費(fèi)，切實(shí)保障耕地耕作層土壤剝離再利用工作質(zhì)量，持續(xù)鞏固提升耕地質(zhì)量，助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量。

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（責(zé)任編輯：張春雨）