“以前，我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些在職在編干部職工被借調(diào)到縣里面各個(gè)部門(mén)，在編不在崗、一人兼數(shù)職是常態(tài)。今年以來(lái)，上級(jí)部門(mén)開(kāi)始規(guī)范借用干部管理。原來(lái)一個(gè)人的工作現(xiàn)在由更多人分擔(dān)，我們?cè)僖膊挥脹](méi)日沒(méi)夜加班了?！?024年10月，在永州新聞網(wǎng)的一篇報(bào)道中，湖南省永州市雙牌縣五星嶺鄉(xiāng)黨政辦負(fù)責(zé)人這樣說(shuō)。該報(bào)道稱(chēng)，今年以來(lái)，雙牌縣已清退15名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員回到原單位。

借調(diào)是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位根據(jù)工作需要，將下屬單位人員暫時(shí)調(diào)到本部門(mén)工作的一種方式，在一定程度上加強(qiáng)了上下級(jí)單位間的交流，提升干部能力。但在實(shí)踐中，基層違規(guī)借調(diào)的問(wèn)題長(zhǎng)期存在。有的單位打著“跟班學(xué)習(xí)”旗號(hào)，大量違規(guī)借調(diào)工作人員，將“短期借調(diào)”變成“長(zhǎng)期占用”，有的人被借調(diào)超過(guò)20年。

沿海某市審計(jì)局機(jī)關(guān)紀(jì)委專(zhuān)職副書(shū)記韓曉杰告訴《中國(guó)新聞周刊》，據(jù)他了解，借調(diào)人員分多種類(lèi)型。比如，有的單位開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)時(shí)，會(huì)臨時(shí)成立專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，并下發(fā)通知到相關(guān)部門(mén)，借調(diào)一些人員；有的單位缺人手時(shí)，會(huì)打著 “跟班學(xué)習(xí)”的名義借調(diào)人員；有的則是為了考察干部，從基層找一些工作能力突出的人員過(guò)來(lái)，借調(diào)一段時(shí)間后，能力得到認(rèn)可便可留用。

一些受訪(fǎng)的基層官員表示，基層工作壓力本來(lái)就大，遇到借調(diào)時(shí)，他們不愿放人，又不得不放，基層壓力進(jìn)一步被加劇。

今年以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)，要著力解決借調(diào)基層干部問(wèn)題。多地借調(diào)人員紛紛被清退。比如，湖南、吉林出手，各清退3000多人；去年至今，內(nèi)蒙古包頭市共有394名借調(diào)人員被清退。

借調(diào)人員的窘境

2019年，李平進(jìn)入華東地區(qū)某鎮(zhèn)財(cái)政所工作，該所只有四名工作人員，他的日常工作主要是打款、查賬、復(fù)核等。2021年10月，他被借調(diào)到縣委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“縣委巡察辦”）。

他告訴《中國(guó)新聞周刊》，作為基層工作人員，一些人并不愿意被借調(diào)，主要是因?yàn)閱挝槐緛?lái)就活多人少，借調(diào)后，屬于自己的活只能分給同事做，而且在借調(diào)單位留下來(lái)的機(jī)會(huì)并不大，工資福利等還是由原單位發(fā)放。

“這相當(dāng)于拿著原單位工資，去借調(diào)單位工作。借調(diào)人員成了借調(diào)單位的免費(fèi)勞動(dòng)力?！崩钇秸f(shuō)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授孫應(yīng)帥告訴《中國(guó)新聞周刊》，一般而言，借調(diào)人員在借調(diào)期間的工資及福利待遇仍由借出單位按在崗人員標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。因此，除非與借調(diào)單位另有協(xié)商協(xié)議，借調(diào)人員的崗位、薪資、待遇等一般不會(huì)提高。

進(jìn)入借調(diào)單位后，李平發(fā)現(xiàn)他所在的縣委巡察辦有大約一半人員是借調(diào)人員。他的主要任務(wù)是查看財(cái)務(wù)賬目、實(shí)地調(diào)研等，借調(diào)期間，他每個(gè)月40％以上的精力用在走訪(fǎng)調(diào)研上，“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時(shí)，調(diào)研沒(méi)那么多，一些賬目處理起來(lái)也沒(méi)那么復(fù)雜”。

有媒體曾報(bào)道，胡瀚是山東省威海市環(huán)翠區(qū)羊亭鎮(zhèn)的一名年輕干部，2019年到鎮(zhèn)上工作沒(méi)多久，就被上級(jí)部門(mén)抽調(diào)到鄉(xiāng)村振興工作專(zhuān)班協(xié)助工作。借調(diào)在外，胡瀚既要干好專(zhuān)班工作，鎮(zhèn)上的工作又不能完全“甩手”。“兩邊的活都要干，精力不夠用，每天都很焦慮?！焙f(shuō)。

包括李平在內(nèi)的多位借調(diào)人員表示，他們被借調(diào)時(shí)，原單位領(lǐng)導(dǎo)并不想放人，特別是不想把一些精兵強(qiáng)將借調(diào)出去，但上級(jí)部門(mén)往往又點(diǎn)名要，這讓原單位領(lǐng)導(dǎo)很為難，但他們通常沒(méi)有“拒絕的能力”。

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部受訪(fǎng)時(shí)也表達(dá)了這種煩惱。西南地區(qū)某省份一位副鎮(zhèn)長(zhǎng)李濤告訴《中國(guó)新聞周刊》，遇到借調(diào)時(shí)，基層干部沒(méi)有多少討價(jià)還價(jià)的余地，特別是遇到強(qiáng)勢(shì)部門(mén)要人時(shí)，基層干部不敢說(shuō)“不”。

李濤稱(chēng)，此前有段時(shí)間，他除了兼任鎮(zhèn)人大副主席、宣傳委員等職務(wù)，還分管公務(wù)繁忙的黨群辦。當(dāng)時(shí)黨群辦主任被借調(diào)至縣委組織部、黨群辦副主任被借調(diào)至縣委巡察辦。

“借調(diào)人員不但薪資、福利等還是由原單位發(fā)放，而且還占著原單位的職數(shù)，所以我想重新提拔人干活都沒(méi)辦法。他們被借調(diào)后，我只得帶著一個(gè)新入職的人員和一個(gè)大學(xué)生志愿者，硬撐了兩三年，天天加班熬夜。”李濤說(shuō)。

從借調(diào)期限看，長(zhǎng)期被借調(diào)者并非個(gè)案。8月21日，中央紀(jì)委通報(bào)的案例顯示：長(zhǎng)春市南關(guān)區(qū)教育局長(zhǎng)期從中小學(xué)校抽調(diào)借用教師，借調(diào)教師占全局工作人員比重曾高達(dá)60％以上，有的借調(diào)時(shí)間超過(guò)20年。

廣東省云浮市新興縣委常委、縣紀(jì)委書(shū)記、縣監(jiān)委主任汪杰告訴《中國(guó)新聞周刊》，有些部門(mén)從下級(jí)單位抽（借）調(diào)一些人去做“無(wú)償打工仔”，有的人員被抽（借）走兩三年甚至更長(zhǎng)時(shí)間都不放回來(lái)，這種行為被群眾戲稱(chēng)為“老抽”；還有的基層人員本身不愿被抽（借）走，上級(jí)單位還是強(qiáng)行抽（借）走，這種行為被群眾戲稱(chēng)為“生抽”。

南方某縣一位官員告訴《中國(guó)新聞周刊》，該縣教育局會(huì)借調(diào)教師來(lái)工作，有的教師被借調(diào)超過(guò)10年。有的人被借調(diào)多年后回到原單位，甚至與原單位時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)互不相識(shí)，再加上在借調(diào)單位的表現(xiàn)與原單位的評(píng)優(yōu)不掛鉤，原單位的同事對(duì)其也缺乏了解，所以他們也往往評(píng)不上年度先進(jìn)。

在論文《鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借調(diào)現(xiàn)象研究》中，廣西大學(xué)碩士研究生覃翊宸提到，大部分借調(diào)干部最終還是要回到原單位工作，由于他們長(zhǎng)期不在原單位工作，領(lǐng)導(dǎo)和同事對(duì)他們比較生疏，評(píng)優(yōu)評(píng)先、提拔使用都會(huì)受到較大影響；而他們的編制又不屬于借入單位，借入單位即使有心想提拔他們也無(wú)能為力，這就出現(xiàn)了“原單位不想提拔，借入單位不能提拔”的窘境。

山東省委宣傳部在公眾號(hào)上曾發(fā)文稱(chēng)，有些借調(diào)人員陷入“留不下”也“回不去”的兩難境地。他們囿于編制問(wèn)題，無(wú)法正式調(diào)入新單位，又不能回到原單位，這樣一來(lái)，既在在編人員面前有“低人一等”的挫敗感，又要被迫承擔(dān)更多的工作壓力。

多地清退借調(diào)人員

李平告訴《中國(guó)新聞周刊》，以前他所在的鎮(zhèn)上還經(jīng)常有人被借調(diào)，但從今年開(kāi)始，借調(diào)越來(lái)越規(guī)范、要求越來(lái)越嚴(yán)格?！敖衲曛两瘢谖宜ぷ鞯逆?zhèn)，還沒(méi)聽(tīng)說(shuō)有人被借調(diào)?！?/p>

李平的感受與中央的相關(guān)政策密切相關(guān)。

今年1月，中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專(zhuān)項(xiàng)工作機(jī)制會(huì)議提出：“著力解決借調(diào)基層干部問(wèn)題，健全規(guī)范管理制度，嚴(yán)控從縣以下單位借調(diào)工作人員?！?/p>

2月，中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見(jiàn)》指出：“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)縣直部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)及人員的管理職責(zé)，加大編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜力度，縣以上機(jī)關(guān)一般不得從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)工作人員?！?/p>

8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》，針對(duì)違規(guī)借調(diào)干部現(xiàn)象禁而未絕，特別是隨意借調(diào)基層干部等問(wèn)題，該規(guī)定提出“上級(jí)機(jī)關(guān)、單位原則上不得從縣及以下單位借調(diào)干部”“嚴(yán)控向市及以上單位借調(diào)干部”等，范圍涵蓋黨政機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位在編在崗人員，包括中小學(xué)教師等。

北京大學(xué)教育學(xué)院黨委副書(shū)記莊德水告訴《中國(guó)新聞周刊》，中央明確把整治過(guò)度借調(diào)行為跟為基層減負(fù)以及解決形式主義、官僚主義掛鉤，是一個(gè)積極信號(hào)，多地整治違規(guī)借調(diào)行為切中了當(dāng)前黨政機(jī)關(guān)和干部隊(duì)伍的一些問(wèn)題。

近期，已有多地公布了違規(guī)借調(diào)的整治與規(guī)范情況。

10月15日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)文稱(chēng)，湖南省共清退違規(guī)借調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部3476人。今年年初，湖南省紀(jì)委監(jiān)委對(duì)借調(diào)人員進(jìn)行了清退，明確不從縣級(jí)紀(jì)委監(jiān)委借調(diào)干部?！版?zhèn)里有兩位被借調(diào)出去的干部，雖然手續(xù)都齊全，這次也全部回來(lái)工作，不僅充實(shí)了基層力量，也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部梯隊(duì)培養(yǎng)。”長(zhǎng)沙市望城區(qū)茶亭鎮(zhèn)黨委書(shū)記馮俊凱說(shuō)。

《黨建研究》2024年第9期刊發(fā)了吉林省委常委、組織部長(zhǎng)王秋實(shí)的文章，文章提到，吉林出臺(tái)從嚴(yán)控制全省黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位借調(diào)工作人員的意見(jiàn)，共清理規(guī)范借調(diào)人員3129人，有效保障了基層工作力量。

今年9月，微信公眾號(hào)“東鄉(xiāng)黨建”發(fā)文稱(chēng)，截至目前，甘肅省臨夏州東鄉(xiāng)縣共清退134名借調(diào)干部。

李濤告訴《中國(guó)新聞周刊》，大約半年前，該鎮(zhèn)在外借調(diào)的四名人員已經(jīng)全部回到了原來(lái)的工作崗位，工作逐漸變得有序。

據(jù)媒體報(bào)道，今年3月，三名借調(diào)在外的年輕干部回到山東省威海市環(huán)翠區(qū)羊亭鎮(zhèn)工作，被安排在人手不足的農(nóng)業(yè)、經(jīng)管、審計(jì)等崗位，鼓勵(lì)年輕干部更加安心扎根基層工作。

威海市委組織部還明確提出“三個(gè)不得”：不得以日常工作為由借用人員，不得跨層級(jí)跨系統(tǒng)借用人員，不得違反規(guī)定從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）借用人員。除正式交流鍛煉外，只有確因完成重點(diǎn)任務(wù)或?qū)ｍ?xiàng)工作等急需補(bǔ)充工作力量的，方可借調(diào)，借用時(shí)間一般不超過(guò)3個(gè)月，期滿(mǎn)后確因工作需要繼續(xù)借用的，要重新辦理手續(xù)，累計(jì)借用時(shí)間原則上不得超過(guò)半年。

云南臨滄市委組織部也明確，符合政策要求，確因階段性工作需要借調(diào)人員的，嚴(yán)格按照“按需申請(qǐng)、從嚴(yán)控制”原則，實(shí)行一事一借，經(jīng)組織、編制、人社3部門(mén)聯(lián)審?fù)夂髮?shí)施借調(diào)，借調(diào)期限一般不超過(guò)6個(gè)月，嚴(yán)禁各種形式的私下借調(diào)行為。

10月25日，包頭市委組織部一位工作人員告訴《中國(guó)新聞周刊》，2023年至今，包頭市共有394名借調(diào)人員被清退，他們均回了原單位?！拔覀兏鶕?jù)他們借調(diào)時(shí)的備案時(shí)間，督促他們回去。如果有的時(shí)間到了，但是在借調(diào)單位還有一些工作處在收尾階段，為確保順利完成工作交接，他們也可以稍微延遲幾天再回原單位?！?/p>

這名工作人員表示，因?yàn)楣ぷ鞣泵Γo(jì)委監(jiān)委和巡察辦的借調(diào)人員較多，巡察辦借調(diào)時(shí)間一般為3個(gè)月，其他單位借調(diào)時(shí)間一般為6個(gè)月，最長(zhǎng)不得超過(guò)一年。

這名工作人員強(qiáng)調(diào)，清退并不意味著借調(diào)這項(xiàng)政策被完全叫停了?！耙匝膊燹k或紀(jì)委監(jiān)委為例，如果今后有巡察任務(wù)或案子需要人手，可以根據(jù)政策重新履行借調(diào)審批手續(xù)?！?/p>

關(guān)于借調(diào)單位是否會(huì)因清退而影響工作的問(wèn)題，臨滄市委組織部公務(wù)員一科相關(guān)工作人員告訴《中國(guó)新聞周刊》，現(xiàn)在執(zhí)行規(guī)定是首要的，借調(diào)單位如果有工作壓力，可以調(diào)整單位人員分工，確實(shí)需要進(jìn)人，應(yīng)嚴(yán)格遵守組織人事紀(jì)律提出申請(qǐng)。

借調(diào)制度仍需加強(qiáng)規(guī)范

多位受訪(fǎng)者表示，不能因?yàn)檎谓枵{(diào)亂象而否認(rèn)借調(diào)的價(jià)值。李平認(rèn)為，借調(diào)可以拓寬視野，對(duì)自己也是一種收獲。

韓曉杰告訴《中國(guó)新聞周刊》，借調(diào)本身是有意義的，現(xiàn)在要整治的是不管基層實(shí)際隨意借調(diào)。多年前，韓曉杰在基層工作時(shí)，曾被借調(diào)到組織部?jī)纱?。“這些借調(diào)都經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格的組織程序。借調(diào)后確實(shí)很忙碌，與原單位工作也會(huì)脫節(jié)，但的確可以鍛煉人，非常有利于個(gè)人成長(zhǎng)?！?/p>

2021年9月，山東省某市中學(xué)生物教師王雪被借調(diào)到市教育局一年時(shí)間。王雪告訴《中國(guó)新聞周刊》，在借調(diào)期間，她與市教育科學(xué)研究院（市教育局工作部門(mén)）相關(guān)人員多次到一些偏遠(yuǎn)學(xué)校做教學(xué)指導(dǎo)工作。雖然犧牲了教師原本擁有的寒暑假，有時(shí)還要加班，但感覺(jué)這種借調(diào)很有意義。

她表示，在學(xué)校工作時(shí)，她主要跟學(xué)生及家長(zhǎng)接觸，日常工作和交際圈子比較簡(jiǎn)單，到市教育局后，可以近距離看到教育系統(tǒng)的運(yùn)行情況，開(kāi)闊視野。

借調(diào)期間，有一次，她到一所偏遠(yuǎn)中學(xué)做教學(xué)指導(dǎo)，看到一名年輕教師講課時(shí)非常中規(guī)中矩，幾乎在照搬課本。課后她了解到，這名教師曾想根據(jù)課外書(shū)本做創(chuàng)新，但被該校一些老教師否決。

“我感受到，這類(lèi)學(xué)校很需要一些外來(lái)力量提升其教學(xué)質(zhì)量，我們也能通過(guò)這種指導(dǎo)提高個(gè)人成就感?！蓖跹┱f(shuō)。

汪杰也表示，對(duì)一些有序的“跟班學(xué)習(xí)”不可機(jī)械地反對(duì)，下級(jí)單位人員到上級(jí)單位跟班學(xué)習(xí)，這是增強(qiáng)干部特別是年輕干部思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉、專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的良機(jī)，可以提高站位、開(kāi)拓視野、提升能力，會(huì)起到“草龜出去，金錢(qián)龜回來(lái)”的良好效果。

“例如我們單位有人去省紀(jì)委監(jiān)委和市紀(jì)委監(jiān)委跟班學(xué)習(xí)，幾個(gè)月后，他們都反映個(gè)人視野和作風(fēng)有了明顯變化?！蓖艚芨嬖V《中國(guó)新聞周刊》，整治時(shí)應(yīng)充分考慮一些借調(diào)單位的特殊性。比如紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案經(jīng)常需要上下聯(lián)動(dòng)，左右互動(dòng)，綜合發(fā)力。所以，應(yīng)對(duì)這類(lèi)單位制定特殊政策。

他舉例稱(chēng)，今年新興縣在整治群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題，深化醫(yī)療反腐時(shí)，該縣某醫(yī)院院長(zhǎng)被查。該案由云浮市紀(jì)委監(jiān)委辦理，但因?yàn)樾枰私猱?dāng)?shù)厍闆r的人，新興縣紀(jì)委監(jiān)委也參與了辦案。

“我們?cè)谵k案時(shí)，的確會(huì)借調(diào)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，有時(shí)辦理一個(gè)案件需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)五六個(gè)人參與，這是‘室組鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)’（縣紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察室、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、鎮(zhèn)紀(jì)委）的現(xiàn)實(shí)需求決定的，這樣能提高辦案效率，還能把零碎的辦案力量整合起來(lái)，并破解人情社會(huì)難題?！蓖艚鼙硎尽?/p>

多位受訪(fǎng)者還表示，針對(duì)借調(diào)制度存在的一些問(wèn)題，也應(yīng)作出相應(yīng)的規(guī)范。莊德水告訴《中國(guó)新聞周刊》，在國(guó)家層面，目前還沒(méi)有對(duì)借調(diào)期限做出明文規(guī)定，雖然交給借調(diào)單位的公函會(huì)寫(xiě)明借調(diào)起止時(shí)間，但實(shí)際上，可能會(huì)出現(xiàn)延長(zhǎng)期限的情形，把借調(diào)當(dāng)成擴(kuò)充編制。

他認(rèn)為，首先，應(yīng)細(xì)化組織部門(mén)對(duì)借調(diào)時(shí)限以及相關(guān)人員在借調(diào)期間的管理、考核等方面的規(guī)定；其次，雖然進(jìn)行了多次黨政機(jī)關(guān)的改革，但很多上級(jí)單位的職能沒(méi)有完全厘清，工作還是繁多糅雜，在這種背景下，很多單位就把一些繁雜工作交給借調(diào)人員，所以，應(yīng)梳理細(xì)化上級(jí)部門(mén)自身的工作職能，杜絕一些不必要的工作職能，讓人員從煩瑣的工作中解放出來(lái)；再次，需要解決官場(chǎng)生態(tài)問(wèn)題，借調(diào)單位往往是有話(huà)語(yǔ)權(quán)、職能多、工作任務(wù)重的單位，要從根源上解決隨意借調(diào)、過(guò)度借調(diào)的問(wèn)題，應(yīng)明確借調(diào)單位的職責(zé)和權(quán)限。

孫應(yīng)帥則表示，國(guó)家層面已將整治借調(diào)問(wèn)題明確了原則、提上了日程。在制度建設(shè)更加標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、體系化的情況下，有關(guān)借調(diào)的流程審批、監(jiān)管責(zé)任、借調(diào)干部管理辦法等一般是比較健全的了，問(wèn)題主要在于執(zhí)行中的隨意簡(jiǎn)化或?qū)捤勺咝巍?/p>

他認(rèn)為，解決這一問(wèn)題還應(yīng)從多方面入手：一是應(yīng)集中力量開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治和清理；二是上級(jí)借調(diào)單位應(yīng)發(fā)揮示范帶頭作用；三是加強(qiáng)督促檢查，通報(bào)處理典型問(wèn)題，強(qiáng)化制度規(guī)范力度等。孫應(yīng)帥認(rèn)為，在各地整治試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，中央層面或會(huì)對(duì)借調(diào)問(wèn)題有更進(jìn)一步的具體規(guī)范。

（文中韓曉杰、李平、李濤、王雪為化名）