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      上海城中村改造的歷程回顧與展望

      2024-12-07 00:00:00李崛
      上海城市規(guī)劃 2024年5期

      關(guān)鍵詞城中村改造歷程;第一輪改造;新一輪改造;整體改造;上海市

      文章編號 1673-8985(2024)05-0057-06 中圖分類號 TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

      DOI 10.11982/j.supr.20240509

      1 上海城中村改造概況

      城中村作為中國城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的集中體現(xiàn)[1],既支撐了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的快速粗放式發(fā)展,也日益成為“以人民為中心”城鎮(zhèn)化和城市高質(zhì)量發(fā)展的治理對象[2]。2023年以來,國家層面密集出臺一系列城中村改造的相關(guān)文件,將其與保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共同列為“三大工程”重點(diǎn)推動,各地迅速掀起城中村改造熱潮。

      上海的城中村改造工作最早散見于21世紀(jì)初的拆違行動[3]15,[4]197,2014年出臺的《關(guān)于本市開展“城中村”地塊改造的實(shí)施意見》則宣告其正式啟動。2014—2020年,第一輪城中村改造項(xiàng)目認(rèn)定49個(gè),截至2023年底已有39個(gè)項(xiàng)目完成動遷并進(jìn)入二級開發(fā),在改善區(qū)域人居環(huán)境與生活條件、帶動周邊地區(qū)的功能煥新與長效發(fā)展方面取得積極進(jìn)展。但是,改造項(xiàng)目同時(shí)也存在著整體周期較長、公益性項(xiàng)目滯后,以及資金鏈風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的改造持續(xù)性等問題。2019年新冠疫情暴發(fā),部分城中村因其高人口密度、低劣的居住與公共衛(wèi)生條件、粗放式管理等成為疫情高發(fā)區(qū),城中村改造話題迅速升溫,被列入2020年上海市民心工程進(jìn)入新一輪改造階段。2022年,上海市委、市政府出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)舊區(qū)改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作的實(shí)施意見》及相關(guān)配套支持政策,并確立了到2032年底全面完成城中村改造項(xiàng)目的目標(biāo)。2023年,市委、市政府又將城中村改造在內(nèi)的“兩舊一村”列為新一輪19項(xiàng)民心工程之首,城中村改造進(jìn)入全面提速、攻堅(jiān)克難的新階段。

      當(dāng)下正值舉全市之力推進(jìn)城中村改造的10周年之期,回顧其改造歷程進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與問題分析,對于城中村改造工作的高效與可持續(xù)推進(jìn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

      2 探索推進(jìn)階段

      21世紀(jì)初的上海城中村改造,或是附屬于拆違行動開展的伴生性改造,或是在部分城中村現(xiàn)象突出地區(qū)率先進(jìn)行探索改造,其影響范圍與推進(jìn)力度均較為有限,并且具有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)特征。

      2.1 伴生性改造(1999—2008年)

      20世紀(jì)90年代末,上海城中村在快速城鎮(zhèn)化的浪潮下逐步成形[5-6],但彼時(shí)政府與學(xué)界均專注于市政府實(shí)事項(xiàng)目“中心城區(qū)365萬平方米危棚簡屋改造”[7-8],無暇顧及城中村這一現(xiàn)象[9]。直至1999年6月地方性法規(guī)《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》正式施行,城中村作為違法建筑的重要據(jù)點(diǎn)之一方才開始被零散地改造[3]15,[4]197。

      2005—2008年,上海共拆除違法建筑1 083萬m2[10],雖然沒有關(guān)于城中村改造的具體數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),但考慮到其天然的社會與空間結(jié)構(gòu),可以推測城中村地區(qū)勢必成為重點(diǎn)整治對象[11]。這種附屬于拆違行動的伴生性改造顯然未能觸及城鄉(xiāng)二元體制下的城中村本質(zhì),但仍然在一定程度上消除了其住房臟亂差、道路堵塞、管線雜亂及衛(wèi)生狀況惡劣等問題,提高了在地村(居)民的生活環(huán)境,并改善了城市形象。

      2.2 局地探索改造(2002—2014年)

      21世紀(jì)初,城中村的公共衛(wèi)生、違法建設(shè)及治安問題越來越受到重視,就業(yè)機(jī)會豐富與租賃成本較低的閔行區(qū)、徐匯區(qū)等地率先開展了相關(guān)整治工作,并表現(xiàn)出以社會治理為主、整體改造為輔的特征。

      以閔行區(qū)為例,將城中村分為規(guī)劃改造地區(qū)、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的“農(nóng)夾非”地區(qū)、前瞻性防控的遠(yuǎn)郊地區(qū)等,施行分類治理[4]197。其中,七寶鎮(zhèn)、華漕鎮(zhèn)等基本建立了社區(qū)化管理的相關(guān)工作制度,而梅隴鎮(zhèn)則在整體改造拔點(diǎn)、納入社區(qū)化管理、納入新農(nóng)村建設(shè)管理等方面均有所涉及。2011年《關(guān)于開展“城中村”社區(qū)化建設(shè)的實(shí)施意見(試行)》發(fā)布,在全區(qū)層面明確了城中村社區(qū)化的基本原則、條件與步驟等要求,并提出了鎮(zhèn)村兩級的資金支持方案。2002—2012年,閔行區(qū)完成了114個(gè)基地、6 500戶的“城中村”改造[12],大幅度提升了城鎮(zhèn)空間品質(zhì)與存量用地效益,并有效避免了城中村地區(qū)的擴(kuò)大。

      徐匯區(qū)亦是較早開展城中村改造的地區(qū)之一,早在2004年就發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改善“一地兩管”地區(qū)管理的若干意見》,探索建立了屬地管理、責(zé)任分擔(dān)的城中村地區(qū)管理機(jī)制[4]198。2012年《徐匯區(qū)推進(jìn)“城中村”地區(qū)改造與管理工作實(shí)施方案(試行)》發(fā)布,一方面,啟動7個(gè)成片城中村舊改工作,并將其與重大市政工程、保障性住房、商業(yè)開發(fā)等相結(jié)合以提高綜合效益;另一方面,建立屬地街道全面負(fù)責(zé)、多部門聯(lián)勤聯(lián)動的工作機(jī)制,形成了常態(tài)化服務(wù)管理體系,切實(shí)有效提升了城中村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與管理水平。

      3 市域統(tǒng)籌推進(jìn)階段

      2010年前后,國家層面持續(xù)出臺城中村改造、棚戶區(qū)及危舊住房改造工作相關(guān)政策。作為回應(yīng),2011年《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出“中心城要繼續(xù)推進(jìn)舊區(qū)改造,基本完成‘城中村’改造”,首次將城中村改造上升為城市發(fā)展戰(zhàn)略。2014年《關(guān)于本市開展“城中村”地塊改造的實(shí)施意見》(滬府〔2014〕24號)、《關(guān)于推進(jìn)本市“城中村”地塊改造有關(guān)工作的通知》(滬建管聯(lián)〔2014〕445號)出臺,正式拉開了全市統(tǒng)籌推進(jìn)城中村改造的序幕。

      3.1 第一輪改造(2014—2020年)

      上海市以滬府〔2014〕24號文為起點(diǎn),結(jié)合探索階段的城中村改造經(jīng)驗(yàn),初步建立了以整體改造為主要方式,以土地儲備、集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造或引入社會主體共同改造、公益性項(xiàng)目為實(shí)施路徑的城中村改造體系,并提出“力爭在2015年前,啟動35個(gè)城中村地塊改造”的目標(biāo)。其后滬建管聯(lián)〔2015〕146號、滬府辦〔2016〕43號及滬建房管聯(lián)〔2020〕476號文相繼發(fā)布,使城中村改造體系得到進(jìn)一步完善并延續(xù)至今。

      3.1.1 改造模式

      與探索推進(jìn)階段不同,第一輪城中村改造具有典型的政府引導(dǎo)、社會參與的特征,改造模式以整體改造為主,表現(xiàn)出顯著的以區(qū)域整體開發(fā)帶動城市面貌與社會治理綜合性提升。當(dāng)然,城中村改造并非覆蓋所有地區(qū),而是通過項(xiàng)目認(rèn)定的方式,將其限定在城鎮(zhèn)建成區(qū)或城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)“急愁難盼”的,且農(nóng)村集體建設(shè)用地占比達(dá)到70%以上、具備整體改造條件的地區(qū)。

      城中村地塊的改造方式、實(shí)施主體、時(shí)間計(jì)劃等內(nèi)容由所在鎮(zhèn)政府根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃方案、改造內(nèi)容、村(居)民/集體經(jīng)濟(jì)組織意愿、資金平衡等情況統(tǒng)籌確定,并將實(shí)施方案上報(bào)區(qū)城中村改造管理部門及市城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行審核、認(rèn)定。一般來說,具備整區(qū)域開發(fā)、可實(shí)現(xiàn)資金自平衡的項(xiàng)目多采用集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造或合作開發(fā)模式,具有重大戰(zhàn)略意義或建成后形成公益性資產(chǎn)的項(xiàng)目采用公益性項(xiàng)目模式,介于兩者之間的可采用土地儲備方式。事實(shí)上由于第一輪改造項(xiàng)目大都位于主城區(qū)且資金平衡條件較好,絕大部分項(xiàng)目均采用集體經(jīng)濟(jì)組織引入合作主體共同開發(fā)的方式開展(見圖1)。

      對于土地儲備及公益性項(xiàng)目而言,其實(shí)施主體均為政府,所需資金也由政府專項(xiàng)資金或一般公共預(yù)算支出解決;而對于集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造或引入合作主體改造模式,所需資金由實(shí)施主體自籌。為緩解實(shí)施主體的一級開發(fā)資金壓力、有序推進(jìn)城中村實(shí)施,上海市形成了以協(xié)議供地、土地出讓金返還為核心的一二級聯(lián)動開發(fā)機(jī)制,并提出稅費(fèi)減免、金融產(chǎn)品創(chuàng)新等資金支持政策。同時(shí)為保證集體經(jīng)濟(jì)組織利益,規(guī)定了不低于10%的物業(yè)留存比例。

      3.1.2 改造進(jìn)展

      第一輪改造共49個(gè)項(xiàng)目,大都分布在主城區(qū)及周邊近郊地區(qū),在改造目標(biāo)上因地制宜與區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、歷史風(fēng)貌保護(hù)等相結(jié)合,較好地體現(xiàn)了城中村改造的綜合性提升。截至2023年底,已有39個(gè)項(xiàng)目完成動遷征收進(jìn)入二級開發(fā)階段,其中的安置房、市政基礎(chǔ)設(shè)施及公建配套項(xiàng)目穩(wěn)步建設(shè),商品房與經(jīng)營性項(xiàng)目亦按計(jì)劃推進(jìn),預(yù)計(jì)建成后將大幅度改善區(qū)域人居環(huán)境與生活條件,并有力帶動周邊地區(qū)的功能煥新與長效發(fā)展。

      在市域統(tǒng)籌推進(jìn)的同時(shí),上海市城中村改造也誕生了以蟠龍、三林楔形綠地等項(xiàng)目為代表的明星案例。其中,青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)蟠龍項(xiàng)目于2018年取得認(rèn)定批文,采用集體經(jīng)濟(jì)組織引入合作主體共同開發(fā)方式,歷時(shí)5年,由環(huán)境臟亂差、文化資源破敗、無人問津的城中村,蛻變?yōu)槿站土髁?0萬人次的網(wǎng)紅打卡地“公園里的新天地——上海蟠龍?zhí)斓亍?,是城中村改造與歷史風(fēng)貌保護(hù)、公園綠地建設(shè)及區(qū)域功能煥新結(jié)合的典范。蟠龍項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)可概括為以下3方面:一是優(yōu)越的區(qū)位條件。蟠龍項(xiàng)目位于主城區(qū),緊鄰國家會展中心、虹橋商務(wù)中心等高能級資源,土地價(jià)值高,去化能力強(qiáng)。二是強(qiáng)力的實(shí)施主體主導(dǎo)。蟠龍由瑞安集團(tuán)主導(dǎo)實(shí)施,既為前期動遷征收階段巨額的資金投入提供了保障,也通過高效的成本與項(xiàng)目管理縮短了項(xiàng)目建設(shè)周期,減輕了長期財(cái)務(wù)壓力。三是豐富的策劃運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)與長期利益選擇。瑞安集團(tuán)并未將歷史文化風(fēng)貌區(qū)視為開發(fā)強(qiáng)度提升的限制條件,而是最大化保留并優(yōu)化其核心肌理、空間布局、街巷尺度、綠化、文物與歷史建筑等,憑借其豐富的運(yùn)營管理能力引入多元業(yè)態(tài),將歷史文化與商業(yè)開發(fā)深度融合,實(shí)現(xiàn)了歷史文化資源的商業(yè)賦能;同時(shí),通過規(guī)劃調(diào)整,以整區(qū)域的公園綠地串聯(lián)起古鎮(zhèn)與現(xiàn)代生活,最大化發(fā)揮了公園綠地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)溢價(jià),并以巧妙的策劃與宣傳打響“公園里的新天地——上海蟠龍?zhí)斓亍边@一品牌。改造后周邊地價(jià)提升明顯,其實(shí)際凈利潤也比預(yù)測值有所增加,更加印證了這一策略的正確性(見圖2)。

      三林楔形綠地項(xiàng)目于2014年被認(rèn)定,采用公益性項(xiàng)目改造方式,是城中村改造與區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境改善結(jié)合,利用政策疊加優(yōu)勢的典型,目前仍在按計(jì)劃推進(jìn)中。作為《上海市城市總體規(guī)劃(1999—2020)》和《上海市生態(tài)空間專項(xiàng)規(guī)劃(2021—2035)》確定的楔形綠地之一,三林楔形綠地項(xiàng)目采取市、區(qū)政府聯(lián)合改造開發(fā),由上海地產(chǎn)、上海前灘國際商務(wù)區(qū)投資集團(tuán)共同出資,有力保障了其前期開發(fā)成本;項(xiàng)目規(guī)劃綠地3 116 hm2,約51%已開工建設(shè),建成后將大幅度提升區(qū)域環(huán)境品質(zhì)與公共服務(wù)能力,鞏固環(huán)城生態(tài)公園帶建設(shè),實(shí)現(xiàn)城中村改造與公園城市建設(shè)雙重效應(yīng)。

      總體來看,第一輪改造通過一二級聯(lián)動、整體開發(fā)的方式較好地調(diào)動了市場主體參與的積極性,在促進(jìn)人居環(huán)境改善與區(qū)域發(fā)展的同時(shí)減輕了政府的資金成本與管理壓力,但也存在以下問題:一是重認(rèn)定輕開發(fā)。目前仍有10個(gè)項(xiàng)目處在動遷征收階段,進(jìn)入二級開發(fā)階段的項(xiàng)目中亦有一半以上公益性項(xiàng)目建設(shè)滯后于經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè),整體改造周期預(yù)計(jì)在5—10年,項(xiàng)目認(rèn)定后的建設(shè)時(shí)序管理與品質(zhì)保障等機(jī)制缺位。二是區(qū)域統(tǒng)籌平衡機(jī)制不健全。城中村量大面廣,其宅基地密度、地理區(qū)位等條件也各不相同,這種基礎(chǔ)條件的分化可能使其在資金平衡能力方面有較大差異,但區(qū)域?qū)用娴摹耙载S補(bǔ)欠”、安置房資源共享機(jī)制尚不健全,在一定程度上影響了整體工作的有序推進(jìn),而且全市城中村底圖底數(shù)不清晰,單純自下而上的項(xiàng)目認(rèn)定難以將城中村改造與發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃等有效銜接,缺乏市域整體統(tǒng)籌的抓手。三是改造指引與標(biāo)準(zhǔn)缺位。城中村改造雖提出與歷史風(fēng)貌保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等結(jié)合,但缺乏具體的實(shí)施路徑指引與資金支持,在實(shí)際過程中難以落實(shí),這也使得蟠龍案例在很大程度上難以復(fù)制,類似的還有前期成本認(rèn)定、結(jié)算返還等環(huán)節(jié)。四是實(shí)施主體的退出機(jī)制問題。城中村改造的復(fù)雜性、綜合性與長周期特征對實(shí)施主體的資金鏈穩(wěn)定、策劃運(yùn)營與管理能力提出相當(dāng)高的要求,目前49個(gè)項(xiàng)目中涉及合作開發(fā)的有40個(gè),但當(dāng)項(xiàng)目復(fù)雜程度超出實(shí)施主體預(yù)期或主體資金鏈出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí),缺乏相應(yīng)的預(yù)警與應(yīng)對機(jī)制。

      3.2 新一輪改造(2021年至今)

      2021年《上海市城市更新條例》頒布實(shí)施,首次在頂層設(shè)計(jì)中明確將城中村改造、舊區(qū)改造、舊住房更新等作為城市更新的重要組成部分。2022年6月上海提出以“更高站位、更大力度、更強(qiáng)合力”把城市更新各項(xiàng)工作向前推進(jìn),其后開展了全市城中村摸底調(diào)查工作,錨定城中村底圖底數(shù)并形成了全市705個(gè)點(diǎn)位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。2022年10月《關(guān)于加快推進(jìn)舊區(qū)改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作的實(shí)施意見》(滬委辦〔2022〕53號)(以下簡稱“《實(shí)施意見》”)及相關(guān)支持政策發(fā)布,進(jìn)一步對城中村改造體系進(jìn)行了優(yōu)化更新,并提出到2032年底城中村改造項(xiàng)目全面完成的總體目標(biāo),城中村改造由此進(jìn)入提速擴(kuò)容階段。

      3.2.1 多元化的改造方式

      根據(jù)城中村摸底調(diào)查,705個(gè)城中村點(diǎn)位在主城區(qū)、新城及新市鎮(zhèn)均有分布,且涉及生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)、歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)等特殊區(qū)位,在土地房屋情況、區(qū)位條件差異及資金平衡等方面差異較大,單一的整體改造方式顯然無法匹配所有地區(qū)。為此,《實(shí)施意見》提出了創(chuàng)新改造方式,可通過項(xiàng)目整體改造、環(huán)境綜合整治與實(shí)施規(guī)劃拔點(diǎn)等方式分類施策,統(tǒng)籌推進(jìn)城中村改造,并將整體改造項(xiàng)目認(rèn)定的集體建設(shè)用地占比調(diào)整為51%以上,降低改造門檻的同時(shí)提升了改造方式選擇的靈活性。2023年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2023〕25號),提出拆除新建、整治提升與拆整結(jié)合等方式,也進(jìn)一步反映了多元化改造的大趨勢(見表1)。

      3.2.2 多維度的政策支持

      新一輪改造在空間上明確發(fā)生由主城區(qū)向遠(yuǎn)郊新市鎮(zhèn)的擴(kuò)散,這種區(qū)位條件的變化使其表現(xiàn)出以下特征:一是開發(fā)成本上升。遠(yuǎn)郊地區(qū)項(xiàng)目的房屋土地補(bǔ)償成本雖然在某種程度上低于主城區(qū),但其權(quán)利人數(shù)量與房屋建筑規(guī)模的增加迅速抹平了這種差異。二是收益能力下降。區(qū)位條件的下降意味著土地去化難度的增加與開發(fā)周期的延長,進(jìn)而影響到房產(chǎn)銷售與物業(yè)運(yùn)營的資金回流能力,并導(dǎo)致借貸成本的增加,而近年來房地產(chǎn)下行壓力與宏觀經(jīng)濟(jì)前景的不明朗無疑加重了這種資金平衡問題。

      與此同時(shí),為應(yīng)對第一輪改造中出現(xiàn)的重認(rèn)定輕開發(fā)、區(qū)域統(tǒng)籌平衡機(jī)制不健全、改造指引與標(biāo)準(zhǔn)缺位,以及實(shí)施主體的退出機(jī)制問題,提出“1+1+7”的政策支持體系。

      第一個(gè)“1”即前述的《實(shí)施意見》,圍繞“規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌聯(lián)動、全過程管理”提出頂層設(shè)計(jì)指引,一方面在2022年城中村摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上構(gòu)建市、區(qū)層面的專項(xiàng)規(guī)劃—三年行動計(jì)劃—年度實(shí)施計(jì)劃的傳導(dǎo)體系,按照“實(shí)施一批、儲備一批、謀劃一批”原則滾動推進(jìn);另一方面,為應(yīng)對日漸突出的資金平衡問題,提出“跨區(qū)域平衡、跨類別平衡、跨周期平衡”的政策指引,鼓勵(lì)在鎮(zhèn)級或區(qū)級層面統(tǒng)籌安排資源捆綁地塊,開展城中村多種方式或“兩舊一村”項(xiàng)目的組合實(shí)施,并由區(qū)級對項(xiàng)目結(jié)余資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用;同時(shí)提出整合各部門資源,加強(qiáng)項(xiàng)目的事前事中事后全過程管理。

      第二個(gè)“1”指《關(guān)于印發(fā)加快推進(jìn)舊區(qū)改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作支持政策的通知》(滬府辦〔2022〕43號),明確安置房、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先建設(shè),并給出規(guī)劃用地性質(zhì)、建設(shè)容量、建筑高度等優(yōu)化支持,以及經(jīng)營性項(xiàng)目物業(yè)持有率的最低比例要求等?!?”指《城中村改造項(xiàng)目認(rèn)定工作指引》 《城中村改造項(xiàng)目實(shí)施方案備案工作指引》 《城中村改造項(xiàng)目房屋土地征收工作指引》 《城中村改造項(xiàng)目合作單位遴選工作指引》 《城中村改造項(xiàng)目全過程管理工作指引》 《城中村環(huán)境綜合整治工作指引》和《關(guān)于本市城中村改造規(guī)劃土地管理工作指引》,主要對城中村改造申報(bào)認(rèn)定、動遷征收、建設(shè)開發(fā)等全過程管理,以及環(huán)境綜合整治給出了詳細(xì)的操作指引。這種“頂層設(shè)計(jì)+操作指引”的政策支持體系將在很大程度上提高項(xiàng)目推進(jìn)效率,支撐城中村改造三步走的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)(見表2)。

      截至2023年底,新一輪城中村改造新增認(rèn)定23個(gè)項(xiàng)目(2021—2022年13個(gè)、2023年10個(gè)),申報(bào)認(rèn)定速度較第一輪改造明顯提高。為進(jìn)一步縮短改造周期,《實(shí)施意見》將地塊認(rèn)定與實(shí)施方案審批階段合并,將城中村改造劃分為項(xiàng)目認(rèn)定、前期開發(fā)、建設(shè)實(shí)施3個(gè)階段,并提出包括項(xiàng)目認(rèn)定復(fù)函后6個(gè)月內(nèi)申請實(shí)施方案備案,2年內(nèi)完成征收補(bǔ)償安置工作,5年內(nèi)完成項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)入銷售運(yùn)營并完成公益性項(xiàng)目移交等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制,希望以此將整體城中村改造流程壓縮至5年內(nèi)(見圖3)。

      4 未來挑戰(zhàn)與應(yīng)對

      隨著改造工作的持續(xù)推進(jìn)與不斷升溫,上海城中村改造已不再被單純地視為快速城鎮(zhèn)化階段的“城市病”,而是更多地扮演了房地產(chǎn)下行期拉動市場投資、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型與供給保障性住房的角色,其民生工程、發(fā)展工程和治理工程的屬性日益得到體現(xiàn)。但同時(shí)也應(yīng)認(rèn)識到,城中村改造極強(qiáng)的綜合性與復(fù)雜性使其具有典型的高投入、長周期與低回報(bào)特征,這使得其自發(fā)形成了對實(shí)施主體在整體策劃、資金生態(tài)、運(yùn)營管理等方面的濾網(wǎng),在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期可能引發(fā)城中村改造中社會主體參與積極性的縮減。

      考慮到2032年前城中村改造項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)的壓力,未來有必要進(jìn)一步從以下方面對城中村改造政策體系進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化:一是打破項(xiàng)目整體改造、實(shí)施規(guī)劃拔點(diǎn)與綜合整治3種方式相對獨(dú)立運(yùn)行的局面,促進(jìn)多種改造方式尤其是整體改造與綜合整治的融合,在合理界定拆整結(jié)合模式資金平衡內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確其資金籌措與使用機(jī)制,包括前期成本認(rèn)定的類目與時(shí)空范圍、土地出讓金返還程序等,真正做到因地制宜、分類施策。二是健全鎮(zhèn)域與區(qū)域范圍內(nèi)跨項(xiàng)目、跨類別的資金平衡機(jī)制,同時(shí)探索項(xiàng)目內(nèi)跨周期的資金平衡優(yōu)化機(jī)制,降低實(shí)施主體的物業(yè)持有比例、優(yōu)化權(quán)利人變更機(jī)制,以減輕實(shí)施主體資金壓力。三是優(yōu)化多部門聯(lián)合認(rèn)定機(jī)制,促進(jìn)多目標(biāo)融合與政策工具協(xié)同,同時(shí)加強(qiáng)前期研究及項(xiàng)目認(rèn)定階段的實(shí)施方案(概要)論證,并在建設(shè)實(shí)施階段做好策劃設(shè)計(jì)、運(yùn)營管理與事后評估。此外,保持對國家層面城中村改造金融產(chǎn)品與服務(wù)的持續(xù)跟蹤,并做好與上海市的本土化銜接與應(yīng)用亦十分必要。

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