近代中國對議會制度的追求及其影響

內容摘要：建立什么樣的政治制度，是近代以后中國面臨的歷史性課題。洋務運動、戊戌變法、清末新政及其預備立憲，是清王朝的自救之舉，客觀上也為其后的革命與共和作了思想準備。辛亥革命開啟了中國民主共和新紀元，革命黨和立憲派合力仿效美國建立了亞洲歷史上第一個共和國——中華民國。一脈相承的各省都督府代表聯(lián)合會、南京參議院、北京參議院，是近代中國“立憲法、開國會”理想的即將實現(xiàn)，也是近代中國人心所向的求變之舉。新成立的中華民國對國會制度進行了美妙的構想和設計，但宋教仁的被刺及其后召開的第一屆國會實證了議會道路在中國的失敗。袁世凱等封建勢力的破壞、多黨制和“不黨主義”的亂象以及國會議員的弄權納賄造成了議會制度在中國的徹底消亡。

關鍵詞：議會制度；預備立憲；辛亥革命；中華民國；各省都督府代表聯(lián)合會；宋教仁

在中國建立什么樣的政治制度，是近代以后中國人民面臨的一個歷史性課題。為解決這一歷史性課題，中國人民進行了艱辛探索。

一、議會思想的傳入與清末君主立憲的失敗

1840年鴉片戰(zhàn)爭以后，封建的中國逐漸變成半殖民地、半封建的國家，墜入了亡種亡國的邊緣。這迫使中國開始對君主專制的國家制度進行反思。如何選擇一個良好的G5RgtXQ2XXHtl3FWN+iiJj4Jpojkc3lV+A6ooDv+Als=國家制度，以避免亡國亡種，使中華民族走向國富民強，成為一代仁人志士孜孜以求的最高理想。作為資產階級國家制度標志的憲法和國會，開始登上中國近代政治思想和政治制度的歷史舞臺。

議會政治思想是在1840年前后開始進入中國的。林則徐是最早注意到西方議會制度的中國官員，被后人稱為“睜眼看世界”的第一人。1840年，林則徐組織人員編寫《四洲志》，首次向中國介紹了英、美、法等西方國家議會，包括議會的組織、權力關系和選舉等。

洋務運動是近代中國推行的第一場改革自救運動。這場運動試圖通過練兵、興辦軍事工業(yè)和民用企業(yè)來“求強”“求富”。洋務運動堅持在不觸動封建統(tǒng)治制度的基礎上進行，是一場以維護封建皇權為前提的改良運動。然而在甲午戰(zhàn)爭中，洋務運動的標志性成果——北洋艦隊全軍覆沒，洋務運動也隨之破產。清王朝統(tǒng)治集團中的有為者，也日益認識到制度問題對國家強弱的決定性作用，由此發(fā)動了戊戌變法。

戊戌變法運動是中國近代史上效法俄國和日本進行的一次政治改革運動，它以日本明治維新為藍本，學習西方的各種制度，提倡科學文化，改革政治、教育制度，發(fā)展農、工、商業(yè)等，試圖通過對國體政體的變革，使中國走向富強。但它觸動了清王朝封建專制的根基，被以慈禧太后為代表的統(tǒng)治集團血腥鎮(zhèn)壓。

1900年八國聯(lián)軍攻占北京，是中華民族又一次的“創(chuàng)鉅痛深”，又一次的生死存亡考驗。1901年1月，清政府痛定思痛，詔令變法，開始了晚清第三次新政，史稱清末新政。在十年時間里，清朝幾乎同時進行了教育制度、軍事制度、經濟體制、財政制度、法律制度等方面的改革，直至進行政治體制的改革。在政治領域，晚清政府于1906年派出五大臣出洋“考察憲政”，隨后宣布實行預備立憲，議定在中央實行行政、司法、立法三權分立。1907年，清廷下諭在中央設立資政院，作為立法院的“預備”，在各省設立咨議局，作為省議會的過渡。這些政治變革，基本打破了沿襲兩千余年的君主專制政治體制，初步建立了一個已顯三權分立雛型的立憲政體。此外，還制定了憲法大綱、民法、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法等近代法律，建立律師制度，中國政治開始向法制化、民主化邁進。

但清王朝統(tǒng)治者主持清末新政和預備立憲是被形勢所迫的無奈之舉，其目的是維護和加強以清朝皇帝為代表的封建統(tǒng)治者的專制權力，他們是根本不愿意、也根本不可能承認國家權力是來源于人民并且屬于人民的。他們反而借立憲之名行集權之實，走上了一條自我滅亡之路。

一是在宣布預備立憲時沒有規(guī)定立憲時間，而是“視進步之遲速，定期限之遠近”，竭力拖延時間。二是在改革中央官制和地方官制過程中，保留了軍機處，滿族親貴專權傾向非常明顯，滿漢矛盾未能得到調和。三是壓制民間國會請愿運動，拒絕提前召開國會，堅持先制憲后開國會，變相剝奪立憲派在制定憲法過程中的話語權，把制憲主導權牢牢控制在手中。四是推出“皇族內閣”，13位國務大臣中滿族占了9位，其中皇族又占7人，赤裸裸地反映出了清廷皇族集權的真正用意，打破了立憲派對預備立憲的幻想，成為辛亥革命的催化劑。

但在清末新政及其預備立憲活動中，立憲思想的傳播，資政院、咨議局的成立和運轉，國會大請愿運動的廣泛開展，卻為其后的革命與共和作了思想、輿論、人才、組織和制度的準備。

二、彪炳史冊的各省都督府代表聯(lián)合會與中華民國國旗

1911年10月10日武昌起義，結束了二百多年的清朝封建統(tǒng)治和中國歷史上二千多年的君主專制，開啟了中國民主共和新紀元。

各省都督府代表聯(lián)合會是辛亥革命期間，獨立的南方14省為盡早確立共和政體、籌組臨時中央政府，仿效美國大陸會議成立的一個過渡性議政權力機構。1911年11月15日，各省都督府代表聯(lián)合會首先在上海宣告成立，其后又移遷漢口、南京開會，幾經波折，終于議決臨時中央政府的基本組織模式和建國程序，并就爭執(zhí)最激烈的首都設置地點和元首人選達成共識，從而迅捷迎來亞洲歷史上第一個民主共和國——中華民國的誕生。該機構起初由各省獨立后成立的都督府派出的代表組成，后來一些未獨立的?。ㄖ彪`、奉天、河南）立憲派把持的咨議局也派出代表參加，具有臨時國會的性質。南京臨時政府成立后，各省都督府代表聯(lián)合會仍代行參議院的職權，成為民國第一個議政機關。直到1912年1月28日南京參議院正式開幕，才圓滿完成自己的歷史使命。

各省都督府代表聯(lián)合會的成立和履職，是辛亥革命歷史的重要組成部分，更是中國國會成立的重要開端。辛亥革命從無序變?yōu)橛行?、從分散趨向統(tǒng)一，共和民主從理想變?yōu)楝F(xiàn)實、從愿望變?yōu)閷嵺`，中華民國從提出到成立，如通過《中華民國臨時政府組織大綱》、選舉臨時大總統(tǒng)、成立臨時政府、組織參議院，以及南北雙方從停戰(zhàn)議和到和平統(tǒng)一，各省都督府代表聯(lián)合會都功不可沒，彪炳史冊。

《臨時政府組織大綱》是各省都督府代表聯(lián)合會通過的關于籌建中華民國臨時政府的綱領性文件。雖然是一部政府組織法，但因為它第一次以法律形式確認了中華民國的民主共和政體，確定中華民國仿效美國實行民選總統(tǒng)制，宣告了君主專制世襲制度正式退出歷史舞臺，并據此產生了中華民國南京臨時政府，可以說是中國資產階級共和國的第一個憲法性文件，起著臨時憲法的作用。

《臨時政府組織大綱》共4章21條，對臨時政府建制作了粗線條勾勒。內容主要有：1.臨時大總統(tǒng)由各省都督府代表選舉產生。2.參議院以各省都督府所派之參議員組成。3.行政機關設外交、內務、財政、軍務、交通五部等。

南北議和是武昌起義勝利、南方各省獨立后，南方革命政權與北方袁世凱政府就停戰(zhàn)實現(xiàn)和平、建立未來統(tǒng)一政權的談判活動。它醞釀于湖北軍政府與清朝軍隊的停戰(zhàn)協(xié)議，后成為南方政權與北方政府的全面談判。各省都督府代表聯(lián)合會全程指導了南北議和活動。具體表現(xiàn)為：一是授權湖北軍政府派出議和代表；二是制定臨時停戰(zhàn)規(guī)約5則；三是公布長期停戰(zhàn)條件，全面議和；四是確定4點議和原則（推倒?jié)M洲政府、主張共和政體、禮遇舊皇室、以人道主義待滿人）；五是兩次通過以“五色旗”為中華民國國旗，為將來統(tǒng)一全國、建立全國性的共和政體作法理準備。

國旗是一個國家的象征和標志，在帝國主義用武力打開中國大門以前，大清國是沒有國旗的。直到1888年10月，清朝才在《北洋海軍章程》中，規(guī)定大清國的國旗為黃龍旗。

用什么樣的國旗，實際上代表著什么樣的建國理想和政治理念。早在辛亥革命前，革命黨人在海外討論成立一個什么樣的共和國時，就曾在國旗問題上發(fā)生過激烈的爭執(zhí)。孫中山主張沿用興中會的青天白日旗為國旗；黃興主張用旗幟左上角帶“井”字的井田旗為國旗；辛亥革命的發(fā)動者、武昌起義的組織實施者——湖北革命團體共進會和文學社，則設計了“十八星旗”，以表示漢族為主體的關內十八省人民團結和鐵血的革命精神。

武昌起義成功后，“十八星旗” 高高飄揚在蛇山黃鶴樓上，成為革命的象征。但“十八星旗”僅代表清帝國的十八個行省，黑龍江、吉林、奉天、新疆四個行省以及內外蒙古和西藏等廣大區(qū)域被排除在外。使用這一旗幟的建國思路是借鑒美國的獨立模式：十三個英國殖民地的北美革命者們豎起了“十三星條旗”，把北美殖民地從英國的版圖上分裂出去，建立自己的獨立國家。

“五色旗”最早由李鴻章北洋陸師、水師所使用，后來的北洋新軍也沿用為海軍軍旗。1911年12月2日，江浙聯(lián)軍攻占南京后，立憲派召集已移會武漢的各省都督府代表聯(lián)合會在上海的留守代表召開各省代表會，決定賦予五色旗以“五族共和”的意義，采用五色旗為中華民國國旗。經輿論媒體的廣為宣傳報道，五色旗代表漢、滿、蒙、回、藏“五族共和”的觀念深入人心。正是由于“五族共和”，加上南北議和之后清皇帝遜位詔書的合法性，使得中華民國大致完整地繼承了大清王朝的主權、版圖與人口，包括完整的疆域、整合的政制體系、多元融合的民族、自由發(fā)展的宗教，以及其他所有的物質和精神財富，從而避免了邊疆和民族地區(qū)因為大清帝國的解體崩盤而落入列強之手，避免了國家分裂，維護了民族團結。這不能不說是個奇跡。

由于五色旗曾作為北洋軍旗，孫中山一直反對將五色旗作為中華民國國旗，曾兩次利用臨時大總統(tǒng)的法律發(fā)布權把五色旗作為國旗的決議案擱置了。但“五族共和”的思想早已被全體國民所認同。五色旗事實上作為中華民國國旗在使用。南北和談統(tǒng)一后，1912年5月10日，北京參議院第三次通過決議以五色旗為國旗，由袁世凱正式頒布。其后的中華民國，有十多年都是使用五色旗作為國旗的，直到中國國民黨成立國民政府后，才又以青天白日旗作為中華民國的新國旗。

三、臨時政府時期南北兩個參議院的歷史功績

1912年1月1日，中華民國正式成立，孫中山在南京宣誓就任中華民國臨時大總統(tǒng)。1月2日，各省都督府代表聯(lián)合會宣告代行參議院職權。1月28日，南京參議院成立，各省都督府代表聯(lián)合會宣告結束。由于同盟會與立憲派在辛亥革命取得政權后，迅速分化為對立的兩股政治勢力，南京參議院也迅速形成了以同盟會為代表和以立憲派為代表的兩派。在此期間同盟會會員人數一直穩(wěn)定占據參議院議員半數以上。這使得新成立的中華民國中央政權基本上由同盟會所控制。

南京參議院的主要成就：一是用法律形式確認清朝皇帝遜位，接收清王朝主權、領土和人口，通過談判和平統(tǒng)一全國。二是制定和頒布《臨時約法》，粗線條地勾勒了中華民國過渡時期政治體制的基本輪廓，通過臨時憲法的形式確立了民主共和的立國原則。三是制定了一批法律，奠定了中華民國基本政治制度和嶄新的法律基礎。如參議院于1912年4月1日制定的《參議院法》，對參議院的組織和運轉作了比較全面的規(guī)定，為北京參議院的建設奠定了基礎。

北京參議院是在南京參議院基礎上改選而成的。與南京參議院比較，北京參議院明顯具有以下特點：一是議員的產生具有一定的民主性。南京參議院議員由各省都督指派；北京參議院議員由各省民意機構——臨時省議會或咨議局選舉。二是議員人數多、代表區(qū)域廣。南京參議院由17省代表、最多時49人組成；北京參議院則除西藏外，其他25個省區(qū)都有代表出席，議員達120多人。三是參議院兩黨對峙局面初步形成。同盟會成功改組為國民黨后，國民黨成為參議院第一大黨；重組后的共和黨在參議院中人數也達40余人，成為與國民黨抗衡的一支政治力量。四是北京參議院議員成分復雜，良莠不齊，一些議員議政能力不強，一些議員道德素質低下。社會輿論開始對北京參議院進行抨擊。

北京參議院的根本任務是制定法律，產生國會。其主要功績：一是通過《國會組織法》，明確中國國會采取兩院制；二是公布國會參眾兩院議員選舉法及施行細則；三是發(fā)布正式國會召集令，成立第一屆中國國會。此外，北京參議院還在內閣組成問題上，與袁世凱進行了幾次的斗爭，甚至彈劾了陸征祥內閣。

一脈相承而來的各省都督府代表聯(lián)合會、南京參議院、北京參議院，是近代中國“立憲法、開國會”理想的即將實現(xiàn)，也是近代中國救亡圖存求變的人心所向。特別是南京、北京參議院，在一年多的時間里，“先后開會，綜220次，議決之案，凡230有余”，創(chuàng)造了制定臨時約法、國會組織法、國會兩院議員選舉法、省議會選舉法、國務院及各部官制以及有關國籍法、印花稅法等55部法律的非凡業(yè)績，“制定各項法律之成績，似較正式國會為優(yōu)”[1]?？梢赃@么說，“自清末中國引進西方政治制度，大凡從憲法、國會、政黨、內閣著手，其中內閣向國會負責，政黨以國會為活動中心，國會又為制定憲法的機構，議會明顯居于民主政治之樞紐”[2]。

四、承載著光榮與夢想的民國國會及宋教仁遇刺案件

新成立的中華民國，對國會制度進行了美妙的構想和設計。根據《中華民國國會組織法》《參議院議員選舉法》《眾議院議員選舉法》等法律規(guī)定：中華民國國會由參議院和眾議院兩院組成，實行兩院制。國會職權在憲法沒有制定以前，延用《臨時約法》中所規(guī)定的參議院職權。兩院職權基本相同，凡《臨時約法》所規(guī)定的臨時政府時期的參議院職權，均為國會兩院的共同職權。

這種照搬西方國家議會兩院制模式的做法，給其后的民國國會行使職權帶來了很大的困擾。民初國會議事效率低下，與國會的兩院制設計不當具有很大的關聯(lián)性。因為為了體現(xiàn)兩院的平等，保障兩院共同行使職權，設計者們不厭其煩地設計了一套兩院議事的程序規(guī)定，卻不知正是這套繁瑣復雜的程序規(guī)定，影響到國會的議事效率，致使國會運轉不順暢，給世人留下了極壞的印象，損害了國會的尊嚴。

國會兩院議員的任期是不同的。參議員任期六年，每兩年改選三分之一。眾議員任期三年，到期全體同時改選。國會兩院議員的產生方法是不同的。參議員采取地域代表制，由地方議會選出，代表地方政治勢力；眾議員按“人口比例主義”選舉，由各地方人民選舉產生，代表人民之意。

選舉眾議員，有性別、財產、文化程度等方面的限制。如：（1）男子；（2）年滿21歲；（3）在選舉區(qū)內住滿2年以上，以及年納直接稅2元以上，或有價值500元以上的不動產或有小學以上畢業(yè)或相當之資格。選舉參議員沒有對選舉人的文化、財產等作出限制，但參議員由地方議會選出，只有地方議會議員才有選舉權。而地方議會議員也是有類似于上述資格規(guī)定的。廣大婦女沒有選舉權和被選舉權。在1912年12月舉行眾議員選舉時，全國人口總數估計為40680余萬人，參加投票的僅4293.3992萬人，占總人口的10.5％。

國會組織法和選舉法頒布施行后，中國進入了國會選舉階段。各黨派秣馬厲兵，積極參加競選。此時同盟會已由宋教仁實際領導改組為國民黨。國會選舉期間，宋教仁在各地演講，不遺余力宣揚其議會組閣的政見。宋教仁明確表示，同盟會改組為國民黨，本來就是為了在國會選舉中取得多數席位：“我們此時雖然沒有掌握著軍權和治權”，但“世界上的民主國家，政治的權威是集中于國會的”，“我們要停止一切運動，來專注于選舉運動。我們要在國會里頭獲得半數以上的議席，進而在朝，就可以組成一黨的責任內閣；退而在野，也可以嚴密的監(jiān)督政府，使它有所憚而不敢妄為，應該為的，也使它有所憚而不敢不為”[3]。

選舉結果表明，國民黨在兩院中的席位遙領其他黨派之上?！皣顸h對于國會之前途遂抱以無窮之希望”。興奮之中，黃興、宋教仁等在上海討論未來政治方針時，一致議決“組織政府采議院政府制，即國務總理由眾議院自行選定，由大總統(tǒng)任命。各部總長由國務總理推定，由大總統(tǒng)任命”[4]。然而，正當宋教仁滿懷希望準備登車北上組織責任內閣時，他在上?；疖囌驹獾桨禋?，給尚未召開的第一屆國會、新成立的中華民國帶來不祥征兆。

在清末民初，宋教仁是最為積極主動推行政黨議會制度的革命家、政治家。1911年武昌起義后，宋教仁曾奔赴武昌主持起草《中華民國軍政府鄂州約法》。它以“天賦人權”為理論基礎，仿照西方“三權分立”原則，把孫中山及同盟會的三民主義政綱和《革命方略》所勾畫的資產階級共和國藍圖，第一次以約法的形式確定下來，為以后其他獨立各省組建政府和制定約法提供了樣板，是《中華民國臨時約法》的藍本和雛形。

及至各省都督府代表聯(lián)合會召開后，宋教仁作為湖南代表，更是竭力主張臨時中央政府實行英法式的內閣制。在孫中山回國的第二天，革命黨人開會討論組建臨時政府時，宋教仁即與孫中山在實行總統(tǒng)制還是內閣制問題上產生嚴重分歧。黃興勸宋教仁取消提議，宋教仁沒有答應。于是，政體問題被提交各省都督府代表聯(lián)合會討論。結果各省代表一致反對宋教仁的提議，選擇了孫中山期盼的總統(tǒng)制。

此后，宋教仁在南京臨時政府擔任法制局局長、在北京臨時政府擔任農林部總長。1912年宋教仁隨唐紹儀內閣辭職后，袁世凱曾派人做他的工作，邀請他擔任混合內閣總理。但宋教仁醉心于組織純粹的“政黨內閣”，因此袁世凱的提議被他斷然拒絕。

宋教仁精通法律，對憲政制度情有獨鐘，一直寄希望于中國實行議會制度，通過議會和政黨斗爭，和平奪取政權。1912年春，他作為南京臨時政府派出北上迎接袁世凱到南京任職的特派專員之一，在經歷了北京兵變之后，改變初衷，贊成政府定都北京，回南京后被同盟會元老指責為“袁世凱的說客”并遭到毆打。他贊成“革命功成革命黨消”的主張，在缺乏同盟會高層有力支持的情況下，聯(lián)合統(tǒng)一共和黨等小黨，將具有幫會性質的同盟會改造成現(xiàn)代政黨——國民黨，并使國民黨成為中國第一大政黨。他還在國民黨理事長孫中山拒不就職的情況下，代理理事長，負起國民黨的組織、建設工作，領導國民黨取得了國會選舉的勝利。他在國會選舉后躊躇滿志，欲行政黨內閣之時，卻招來殺身之禍。

宋教仁之死，一般史學上定論為袁世凱所指使。“二次革命”失敗后國民黨勢力遭受重大挫折，致使宋案真相陷入歷史迷霧中。宋去世后緊接召開的中國歷史上第一個國會，以實例證明了議會道路在中國的失敗。

五、中華民國第一屆國會第一期常會及其黨爭內斗

1913年4月8日，中華民國第一屆國會開幕典禮在北京新落成的眾議院議場舉行。袁世凱特派代表、總統(tǒng)府秘書長梁士詒登臺代讀致賀詞：“我中華民國第一次國會正式成立，實四千余年歷史上莫大之光榮，四萬萬人億兆年之幸福。世凱亦國民一分子，當與諸君子同謀幸?！?，并高呼“中華民國萬歲！民國國會萬歲！”[5]

由于第一屆國會是在宋教仁被刺后不久召開的，社會上傳言紛紛、人心浮動，對國家前途、國會命運和共和政制存亡的擔憂始終如一片巨大的陰影，籠罩著第一屆國會。當月25日，宋教仁被害案件證據公布，表明為袁世凱授意指使。7月，國會兩院向袁世凱提出了四項彈劾案。國民黨同時發(fā)動“二次革命”。但很快，“二次革命”被袁世凱以武力鎮(zhèn)壓了。

袁世凱一面用武力鎮(zhèn)壓“二次革命”，一面加緊向孫中山稱之為“民國之命脈”的國會和《臨時約法》進攻。當時第一屆國會的中心任務是制定憲法。國會兩院所組織的憲法起草委員會，以天壇祈年殿為會場，在60名憲法起草委員中，國民黨人占多數。袁世凱采取公開迫害手段，逮捕、拘留和殺害多名國民黨籍委員。憲法起草委員會預見到袁世凱的全面迫害即將來臨，于是加快起草速度，于10月31日“三讀”通過中華民國憲法案。這個憲法案后稱《天壇憲草》。

《天壇憲草》所設計的政體主要參照了法國的責任內閣制度，在議會的召集、對總統(tǒng)的彈劾、對國務總理的任命和對國務員的不信任、對財政的緊急處分以及眾議院的解散、政府官制官規(guī)的制定等重大問題上，都作出了有利于國會的嚴格規(guī)定。這是國民黨人在“二次革命”失敗后，在法律條款上對袁世凱作的最后限制。

袁世凱得知憲法草案將大大不利于自己后，兩次發(fā)表通電組織各省軍閥反對憲草，隨后又宣布國民黨為“亂黨”，兩次下令取消國民黨人的國會議員資格，致使國會兩院人數不足法定的半數，不能舉行會議。11月13日，國會兩院議長宣布次日起停止議事，袁世凱破壞國會的目的得逞。次年元月，袁世凱正式下令將滯留在京的非國民黨籍議員遣散回籍。至此，第一屆國會連第一期常會也沒完成，即告解散。

在第一屆國會第一期常會期間，中國實行多黨制。自民國成立后，政黨紛起，各黨成立、分化、合并及黨員跨黨現(xiàn)象層出不窮。國會議員選舉揭曉后，共和黨、民主黨和統(tǒng)一黨議席相加不及國民黨。要想抗衡國民黨，三黨除了合并別無選擇。在袁世凱的支持以及梁啟超、黎元洪等少數黨重要人物的積極努力下，1913年5月27日三黨正式組建進步黨，標志著民國政黨發(fā)展進入了一個新時期。此時進步黨已為原立憲派所控制。袁世凱軍事鎮(zhèn)壓“二次革命”后，為了政治對抗國民黨，遂指使總統(tǒng)府秘書長梁士詒于1913年9月成立了御用的公民黨，為袁世凱順利當選正式大總統(tǒng)服務，以實現(xiàn)其個人目的。它的成立，標志著民初政黨發(fā)展走向了私利化和工具化。

各黨派在國會內部的分化、合并以及斗爭，構成了中國第一屆國會最令人無法接受的景象：各黨派以本黨利益為最高利益，以打擊對抗其他黨派為唯一目的，在國會內激烈爭吵，影響了國會的正常運轉和職權行使。如國會召開伊始不久，議長選舉競爭激烈，參眾兩院都用了近一個月時間，才勉強選出議長、副議長。國會兩院的全院委員會和各審查委員會，則一直爭執(zhí)到10月才終告選出。但不及半月，國會就被迫宣告解散了。又如國會議員們在爭執(zhí)過程中，動輒采取非正常的議事手段阻礙會議，往往使國會因不足法定人數而無法開議；有時甚至大打出手，在社會上造成極其惡劣的影響。國會討論大借款案時，就有議員以墨盒拋擊議長，此后這種場面屢見不鮮，逼得國會兩院秘書廳不得不用鐵鏈把硯臺、墨盒、毛筆等固定在座位上。

六、第一屆國會的兩次恢復及議會制的終結

1916年6月6日，袁世凱在舉國上下一片討伐聲中死去了。在全國輿論壓力下，黎元洪下令恢復被袁世凱解散的第一屆國會，恢復《臨時約法》。

第一屆國會恢復后，自行行使它在解散之前所具有的權力，并繼續(xù)進行被中斷的制憲活動。由于經歷了之前多黨制下非正常的黨爭之后，各政黨都對此深惡痛絕，認為黨爭是影響國會議事效率、讓袁世凱坐收漁利、最終損毀國會、損害共和政治的主要根源之一。為此，國會再次召開會議的第一時間里，進步黨黨魁梁啟超、湯化龍等即高唱“不黨主義”，反對國會議員組織政黨，要求國會議員超越政黨，一致協(xié)商，共濟國事。

然而，國會奉行“不黨主義”以后，800名議員立即失去了組織，猶如一盤散沙，各自為政了。時人對國會這種狀態(tài)戲稱為“八百羅漢八百黨”。“不黨主義”的實質，是拋棄了議會政黨制度。在“不黨主義”的國會里，由于沒有有效的政治和組織保障，國會議員們對一項議案，或贊成，或反對，或修正，眾說紛紜，難以形成比較一致的意見。且議員們不受政黨紀律的約束，往往各行其是，在議場動輒起哄鬧事。很快，國會又完全無法正常議事了。

于是，國會議員們故態(tài)復萌，在議事活動中發(fā)生各種爭執(zhí)，甚至變本加厲，以至互相斗毆并分別訴訟法院，演繹了一出出比之前黨爭更為火爆和吸人眼球的鬧劇。最終，國會在“不黨主義”的幻象中四分五裂，以第二次被解散的命運，為政黨政治的失敗作了一次很好的注解。

第一屆國會第二次解散后，中華民國再次分裂為南北兩個政權。南北雙方為宣示各自政府的正當性和法統(tǒng)，各自成立了國會，南方為“非常國會”（國會非常會議）、“護法國會”，北方為“第二屆國會”，形成了“一國兩政府”“一國兩國會”的混亂局面。經過多年軍閥混戰(zhàn)，1922年春第一次直奉戰(zhàn)爭結束后，直系軍閥曹錕、吳佩孚取勝，控制了北京中央政府，通電提出“恢復法統(tǒng)”，主張恢復第一屆國會。8月1日，第一屆國會第二次恢復。此時，距第一屆國會召開，已經過去近十年了。

國會第二次恢復后，更是亂象紛生，比第一次恢復時有過之而無不及。經過一年多的內部爭權斗毆和外部武力傾軋，1923年又由直系軍閥驅逐總統(tǒng)黎元洪下臺。10月，在直系軍閥曹錕以每張選票五千元的高額賄誘下，國會選舉曹錕為繼任大總統(tǒng)。曹錕賄選總統(tǒng)丑聞一經揭出，全國各地同聲反對，國會被斥為“豬仔國會”。為了遮掩賄選總統(tǒng)的賣身行為，國會選完總統(tǒng)后，發(fā)奮工作，“于是把爭持十余年以來，制不成功的憲法，在兩三天工夫以內通過二讀三讀”，火線通過了《中華民國憲法》，“遮一遮羞”[6]。

1923年10月10日，曹錕在北京宣誓就職。同日，國會公布《中華民國憲法》。由于曹錕等直系軍閥對一紙憲法根本不放在眼里，對憲法條文不加干預，于是該憲法規(guī)定“中華民國為聯(lián)省共和國”，實行聯(lián)邦制度，其他方面則仍是以《臨時約法》和《天壇憲草》為基礎，實行“三權分立”。曹錕賄選總統(tǒng)，使國會及議員聲名狼藉。所謂《中華民國憲法》，也隨著后來曹錕的下臺無疾而終。

1924年秋爆發(fā)第二次直奉戰(zhàn)爭。10月馮玉祥發(fā)動北京政變，曹錕被囚。奉系軍閥推舉段祺瑞重新上臺，出任“中華民國臨時執(zhí)政”。11月，段祺瑞下令搜捕賄選議員，隨后宣布廢棄曹錕制定之憲法，廢棄法統(tǒng)，取消約法。自此，以“三權分立”為原則的資產階級議會制度，在辛亥武昌起義、中華民國成立十三年后，在中國徹底消亡。

七、四度擔任國會議長的吳景濂及其炮制的“羅文干案”

吳景濂（1873—1944），遼寧寧遠人。自幼聰慧好學，21歲中舉人，1897年考取副貢，成為天子門生。甲午戰(zhàn)爭后，吳景濂開始探討時務，支持維新派圖強救國主張，在家鄉(xiāng)開館布學，研授新學。1900年后，在官府和士紳支持下，操辦團練，維持地方治安。1902年，考入京師大學堂（北京大學前身）師范館。后留學日本考察教育和新政，歸國后任奉天兩級師范學堂監(jiān)督。1909年，當選為奉天省咨議局議員、議長。

辛亥革命爆發(fā)后，吳景濂曾與革命黨人藍天蔚密議奉天獨立，事泄逃亡，南下參加各省都督府代表聯(lián)合會，參與《臨時政府組織大綱》起草及臨時大總統(tǒng)選舉。中華民國成立后，為南京臨時參議院議員，同時受蔡鍔支持組建統(tǒng)一共和黨。臨時參議院遷移北京后，為議員、議長，主持起草并通過國會組織法、選舉法等系列法律，“頗能盡職”。后率統(tǒng)一共和黨與同盟會合并，成立國民黨，為國民黨創(chuàng)始人之一。

1913年，吳景濂當選第一屆國會眾議院議員，競選議長，落選。1916年國會第一次恢復后重為眾議院議員，湯化龍辭職后接任眾議院議長職務。1917年國會第二次被解散后，響應孫中山號召南下“護法”，組建國會非常會議（后宣布召開正式國會），任眾議院議長。1922年，國會第二次恢復后，回北京出任眾議院議長。同年，在直系爭權內耗中配合曹錕等打擊吳佩孚勢力，以議長身份制造“羅文干案”，推倒王寵惠內閣。

1923年3月，吳景濂引發(fā)“議長大鬧東方飯店”事件，一時轟動全國。事件緣于吳景濂在東方飯店打麻將時，要求飯店墊付50大洋作為陪同打牌小姐賞錢，遭婉拒后指使手下怒打茶房，砸毀房間陳設，留下查封飯店的揚言后拂袖而去。因吳議長身份，當時雖有巡警在場，也熟視無睹。飯店經理在股東會的支持下通過媒體大造輿論，堅決要求賠償損失。北京各大報和上海報紙連篇累牘發(fā)表文章，一時輿論大嘩，導致60多名議員聯(lián)名提出懲戒。在強大輿論壓力下，不得不道歉賠償。

1923年10月，吳景濂為謀求國務總理職位，以滿足曹錕當總統(tǒng)的愿望為交換，組織實施了賄選總統(tǒng)。但曹錕當選后未履行承諾，雙方矛盾激化。不久后，直系高凌尉攝政內閣指令京師警察廳強制撤換國會眾議院警衛(wèi)和吳景濂住宅警衛(wèi)，迫使吳景濂連夜逃離北京到天津寓居。后幾次活動復出，意圖東山再起，均未成功。九一八事變后，多次拒絕日本人請他回東北主持政務的要求，拒不復出。1944年在天津病逝。

羅文干是王寵惠內閣財政總長，上任后堅持財政公開，得罪了直系軍閥中的天津派和保定派。王寵惠內閣是以直系重要將領、洛派首領吳佩孚的意見成立的，時稱“洛派內閣”或“英美派內閣”。直系天津派、保定派對洛派包辦王寵惠內閣、把控北京政權十分不滿。加上眾議院議長吳景濂也對吳佩孚主張限制國會職權不滿，故直系天津派、保定派與吳景濂聯(lián)手，意圖推倒王內閣，打擊吳佩孚。

1922年11月15日，吳景濂與王寵惠在外交總長顧維鈞的晚宴上，因立憲與政黨政治問題發(fā)生爭辯。王寵惠是留美法學博士、著名法學家，對吳挾國會以自重不以為然，借題發(fā)揮語有譏諷之意。吳景濂爭辯不過，與王寵惠發(fā)生口角。宴會后，睚眥必報的吳景濂決心彈劾內閣，于是借財政總長羅文干可能受賄的密報材料，等不及眾議院召開會議彈劾羅文干，即以國會議長、副議長名義起草致大總統(tǒng)的公函，親自到總統(tǒng)府檢舉羅文干違背約法、僭越職權、收受巨額賄賂，要求立即逮捕羅文干?？芸偨y(tǒng)黎元洪同意了。

王寵惠獲知羅文干被捕后，立即率全體內閣成員到總統(tǒng)府質問黎元洪：國會不開會，議長私自請大總統(tǒng)逮捕內閣成員是否違法？總統(tǒng)不把此事交內閣議決，不與內務總長、司法總長商量而直接動用軍警逮捕羅文干是否違法？黎元洪理屈，于是答應王寵惠發(fā)布命令說明事件經過，并議定由法庭傳喚舉報人吳景濂、張伯烈到法庭對質。吳景濂、張伯烈見法警上門傳喚自己，大為憤怒，認為議員、議長有司法豁免權，何況檢舉別人受賄并不是犯罪，于是也率議員20來人趕赴總統(tǒng)府質問黎元洪。黎元洪又把責任推到內閣。

為抓住機會一鼓作氣推翻王寵惠內閣，吳景濂全力發(fā)動國會，一連通過《查辦派署財政總長羅文干喪權禍國納賄瀆職案》《咨請政府前財政總長羅文干所訂之華義銀行借款合同宣告無效建議案》，將兩案通告全國。同時還率國會議員30余人到黎元洪總統(tǒng)府值守，要求黎下令免職王寵惠、羅文干。

吳景濂制造“羅文干案”，目的在于倒閣，最終是要盡快把曹錕扶上總統(tǒng)寶座。眼見國會與內閣在“羅文干案”問題上糾纏不休沒有結果，后臺老板曹錕只好親自出臺，通電痛斥羅文干喪權辱國，提出組織特別法庭徹底根究。吳佩孚在曹錕表明立場后也立即改變態(tài)度，舍王寵惠內閣而去。國會乘勝追擊，又于11月27日一連通過了4個查辦案。29日，黎元洪發(fā)布命令，免去王寵惠內閣全體閣員職務。

1923年1月11日，經過兩個多月的關押，京師地方檢察廳對“羅文干案”作出裁決，公布了《羅文干案不起訴處分書》，認定羅文干受賄不成立、偽造文書不成立、損害國產不成立。羅文干得以釋放。但吳景濂等再次利用國會通過內閣名單的權力作要挾，迫使新內閣通過重辦“羅文干案”的決定，使羅文干第二次被捕。后京師地方檢察廳再次裁定羅文干無罪釋放。

中國國會，以其三起三落的悲劇命運和招致國人一片臭罵的意外結果，為議會制度在中國的移植和實施，樹立了一座歷史的墓碑。國會先后被獨裁者、北洋軍閥、革命黨、立憲派和廣大民眾所拋棄，以國會為重要載體和產生形式的中國“憲政”“法統(tǒng)”，也一并垮臺。議會制度，在中國徹底失敗。

“經過民初短暫的民主憲政之不成功嘗試后，革命的呼聲再度在中國掀起”，“國民黨的‘國民革命’、共產黨的‘階級革命’與青年黨的‘全民革命’幾乎同時并起”“革命由過去的一黨獨導發(fā)展為多黨競舉的局面”[7]。

此后，以中國國民黨、中國共產黨為代表的新興政治力量，徹底放棄了所謂“立憲法、開國會”的民主共和幻想，兩黨合作進行“國民革命”，實行“聯(lián)俄、聯(lián)共、扶助農工”的“新三民主義”，開始走上發(fā)動工農群眾、開展國民運動、組織新型政黨、建立國民政府、北伐統(tǒng)一中國的嶄新政治道路，開啟了中國民主主義革命的新階段。歷史就此翻開了嶄新的一頁。

參考文獻

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[2]朱漢國，楊群.中華民國史：第二冊·志一[M].成都：四川人民出版社，2006：135.

[3]劉景泉.宋教仁[M].北京：團結出版社，2011：177.

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[6]李劍農.中國近百年政治史[M].臺北：臺灣商務印書館，1992：601.

[7]王奇生.“革命”與“反革命”：1920年代中國三大政黨的黨際互動[M]//中國社會科學院近代史研究所民國史研究室，四川師范大學歷史文化學院.1920年代的中國.北京：社會科學文獻出版社，2005：23.