[摘 要] “三權(quán)分置”改革是我國農(nóng)地制度的重大改革，但其實踐卻頻頻陷入承包農(nóng)戶與實際經(jīng)營者的利益平衡困境。S村的“三權(quán)分置”改革激活并重塑了村莊政治，實現(xiàn)了集體動員、集體規(guī)則生成與利益關(guān)聯(lián)重建，發(fā)揮了改革在經(jīng)濟、社會和治理等多方面的效益。研究發(fā)現(xiàn)，“三權(quán)分置”改革的實踐路徑在于回歸土地政治性。土地激活政治的內(nèi)在邏輯為再造集體，一方面，通過再造集體權(quán)利構(gòu)建了合理的土地市場秩序，在保障農(nóng)戶權(quán)益的同時激活了土地的市場價值；另一方面，通過對再造集體利益關(guān)聯(lián)重構(gòu)了土地利益分配秩序，有效激活了村莊政治。對土地政治性的回歸，為實現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的理想績效提供了現(xiàn)實條件。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地三權(quán)分置；土地政治性；土地市場秩序；再造集體；土地承包權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)

[中圖分類號] F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2024）12-0040-13

一、問題的提出與文獻回顧

2014年，中央一號文件強調(diào)“在穩(wěn)定農(nóng)村集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴格保護農(nóng)戶土地承包權(quán)，加快放活土地經(jīng)營權(quán)”，“三權(quán)分置”從實踐需求引發(fā)的誘致性制度變遷，轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌膹娭菩灾贫茸冞w。近年來，學界和政界就“三權(quán)分置”開展了廣泛討論，“三權(quán)分置”制度在經(jīng)過法律和政策上的多輪完善和修改后，已成為我國農(nóng)村的基本土地制度?！叭龣?quán)分置”改革是適應我國農(nóng)村社會變遷的重大創(chuàng)新，是符合社會發(fā)展規(guī)律和農(nóng)民需求的探索[1]。但在實踐過程中，“三權(quán)分置”改革依舊面臨著農(nóng)民不配合、承包者與經(jīng)營者利益難以平衡等困境。因此，探究“三權(quán)分置”改革的有效實踐路徑，對于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和理解我國土地制度的發(fā)展方向具有重要意義。

既有的對“三權(quán)分置”改革的研究主要集中在兩方面：一是從產(chǎn)權(quán)視角出發(fā)分析“三權(quán)分置”改革的制度成因、政策和法理困境。二是從治權(quán)視角出發(fā)關(guān)注“三權(quán)分置”改革的治理效應。產(chǎn)權(quán)視角的研究認為我國的集體土地制度面臨著所有權(quán)缺位、成員資格模糊和產(chǎn)權(quán)不清帶來的激勵約束等問題[2-3]，而“三權(quán)分置”改革符合產(chǎn)權(quán)激勵作用的內(nèi)在要求[4]，是保障農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的重大政策舉措[5]。“三權(quán)分置”改革通過對土地產(chǎn)權(quán)的細分和重新組合[6]，實現(xiàn)了集體土地成員權(quán)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，釋放了土地的市場要素功能，提高了土地配置效率[7]。但是，當前的“三權(quán)分置”依舊面臨著法律法規(guī)支持不足的問題[8]，導致土地經(jīng)營權(quán)無法滿足實踐的需要[9-10]，存在制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地抵押的風險[11]，需要通過法律建設(shè)進一步明晰產(chǎn)權(quán)歸屬。

治權(quán)視角的研究主要集中在社會學領(lǐng)域，關(guān)注“三權(quán)分置”改革的治理效應。部分學者聚焦于產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的關(guān)系，認為理解“三權(quán)分置”改革必須建立國家治理與產(chǎn)權(quán)變遷的分析框架[12-13]。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的背景下，“兩權(quán)分離”的制度安排面臨著經(jīng)營權(quán)固化帶來的經(jīng)濟效率低下問題，村集體陷入被動治理的困境之中[14]，全國絕大多數(shù)農(nóng)村實際上形成了“共有-個人”的產(chǎn)權(quán)秩序[15]。“三權(quán)分置”改革是對“兩權(quán)分離”背景下鄉(xiāng)村治理困境的積極回應[16]，是組織起來的農(nóng)民集體共同發(fā)展村莊的過程，有助于村莊治理能力提升[17]。部分學者則關(guān)注“三權(quán)分置”改革的政治風險，認為產(chǎn)權(quán)導向下的“三權(quán)分置”改革可能會引發(fā)糧食安全、侵害農(nóng)民土地權(quán)益等問題[18]。當前的農(nóng)地“三權(quán)分置”呈現(xiàn)出所有權(quán)實踐實體化、承包權(quán)實踐股份化和經(jīng)營權(quán)實踐市場化的特征，導致農(nóng)戶承包權(quán)主體實踐地位弱化[19]?；诖?，有學者提出土地制度設(shè)計的關(guān)鍵在于恢復集體的統(tǒng)籌權(quán)，重新賦予集體算平衡賬的權(quán)利[20]?！叭龣?quán)分置”改革要堅持所有權(quán)對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)攝作用，以“整合土地經(jīng)營權(quán)”的方式賦權(quán)村社集體，發(fā)揮集體土地所有制兼顧農(nóng)民問題與農(nóng)業(yè)問題的制度功能[21]。

如上所述，產(chǎn)權(quán)研究路徑主張明晰集體產(chǎn)權(quán)的主體到具體個人以提高激勵效應，促進土地資源的市場化流動，但忽視了集體產(chǎn)權(quán)的核心為“集體”。治權(quán)視野下的研究則關(guān)注到集體土地制度的集體面向和治理面向，為理解和優(yōu)化土地制度設(shè)計提供了方向，但局限于以靜態(tài)的視角理解“集體”的意義，忽視了集體土地制度“實踐”內(nèi)涵。集體土地制度并非靜態(tài)的制度設(shè)置，其集體屬性在制度實踐過程中反復得到釋放和確認。集體土地制度是土地得以調(diào)整的制度基礎(chǔ)，而土地調(diào)整過程則是集體土地制度被激活的實踐載體。集體土地制度的實踐過程并非簡單的制度展演，而是集體土地制度框架和地方性社會文化知識共同作用下的人與人、人與集體之間的利益關(guān)系調(diào)整。這一利益關(guān)系調(diào)整以具體地塊為載體，但并非僅是瞬時、具體的土地權(quán)屬調(diào)整，而是對土地財產(chǎn)關(guān)系之上的長期、復雜的地方社會利益和關(guān)系的重新梳理。

土地不僅是村莊社會生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，更在村莊社會政治中占據(jù)核心地位，成為具有深刻政治內(nèi)涵的要素。學界對于土地政治性的研究主要聚焦于兩個維度：一是土地政治性的基礎(chǔ)和來源。有學者認為，集體的實踐性是土地價值實現(xiàn)與土地秩序調(diào)控的內(nèi)在要求[22]。在土地集體所有制框架下，對于土地物理空間和價值權(quán)屬的調(diào)整必須經(jīng)過集體決策過程，這構(gòu)成了土地政治性的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。同時，由村級組織動員和落實的土地調(diào)整過程[23]，直接體現(xiàn)了土地政治性，村級組織成為土地政治性得以實現(xiàn)的組織基礎(chǔ)。二是土地政治性的實踐過程及其成效。土地政治性是土地政治過程的內(nèi)核，集體政治整合通過集體土地制度實踐而得以實現(xiàn)[24]。土地不僅具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素屬性，而且具有財富再分配功能與社會保障功能[15]。土地政治性的激活賦予了集體作為主動權(quán)利主體的地位[25]，圍繞土地利益的分配和調(diào)整，不僅釋放了村莊政治活力，也使基層組織能夠有效實現(xiàn)對村莊社會控制、治理有序等目標[26-27]。

土地政治性既是集體土地制度的先賦性制度特性，也能夠在實踐中得到延展和再生產(chǎn)，并與村莊政治相互關(guān)聯(lián)。不過，已有關(guān)于土地政治性的研究主要集中于土地政治理想類型的構(gòu)建方面，缺乏對土地政治性具體實踐的考察，尤其是“三權(quán)分置”改革中土地政治性激活村莊政治的內(nèi)在邏輯解釋?！叭龣?quán)分置”改革是回應自下而上制度需求的制度供給，但制度的供需匹配需要經(jīng)由制度的實踐與修正才能實現(xiàn)?！叭龣?quán)分置”改革的制度實踐即通過土地政治性將附著于土地上的利益和關(guān)系進行重新梳理和整合，以激活和重塑村莊治理的過程。基于2021年在湖南省S村的調(diào)研，本文試圖分析農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的實踐路徑，以及土地政治性激活的內(nèi)在邏輯，由此思考中國土地制度的發(fā)展方向。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的現(xiàn)實困境

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不完整阻礙了土地市場的形成與發(fā)展[28]。農(nóng)地“三權(quán)分置”是指在堅持集體所有制基礎(chǔ)上，將能夠進行市場交易、具有使用價值和交換價值的土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，建立所有權(quán)、承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地權(quán)利體系[6]。這種新型權(quán)利體系兼顧了農(nóng)地的社會保障功能和財產(chǎn)功能，為建立財產(chǎn)型的農(nóng)地權(quán)利制度、發(fā)揮農(nóng)地的融資功能提供了制度基礎(chǔ)[29]。然而，從“三權(quán)分置”改革的實踐來看，這一新型權(quán)利體系面臨著兩難困境，即承包農(nóng)戶與實際經(jīng)營者之間的利益平衡問題。一方面，強化承包權(quán)可能導致經(jīng)營權(quán)的整合遭遇障礙，從而影響土地實際經(jīng)營者的利益，進而影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展；另一方面，過度市場化的土地經(jīng)營權(quán)可能導致農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)受到擠壓，平均地權(quán)的社會保障功能受損，出現(xiàn)“新失地農(nóng)民”，影響社會穩(wěn)定。

（一）利益鎖定的土地承包權(quán)對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約

土地資源的分配不均是社會不平等的根源之一，農(nóng)民均等占有土地并禁止買賣，可以避免農(nóng)村社會的“無產(chǎn)化”和兩極分化[30]。土地承包權(quán)帶有明顯的身份屬性，只有本集體成員才能享有承包集體所有土地的資格權(quán)[31]，因而能夠保證相對公平。穩(wěn)定的土地承包權(quán)具有社會保障功能，城鎮(zhèn)化失敗的農(nóng)民可以退守農(nóng)村并以地養(yǎng)老[32]。不少地區(qū)的經(jīng)驗表明，地方政府和資本推動的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化導致了農(nóng)業(yè)的資本主義化和農(nóng)民的無產(chǎn)化[33]，土地承包權(quán)的削弱可能導致農(nóng)地的強制流轉(zhuǎn)和農(nóng)民利益受損[34]。因此，加強對土地承包權(quán)的保護，有利于土地流轉(zhuǎn)的有序開展與農(nóng)民權(quán)益的保護[35]?！叭龣?quán)分置”強調(diào)穩(wěn)定原有的土地承包關(guān)系，通過穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包權(quán)預期激發(fā)其參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，并以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的整合，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。但從實踐來看，對地權(quán)穩(wěn)定性的追求弱化了土地制度的彈性，導致土地的使用價值被低效鎖定[33]，對土地經(jīng)營權(quán)的整合、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展產(chǎn)生了制約，可能導致我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化陷入“東亞陷阱”[36]。

在土地承包權(quán)長久不變的政策框架下，早期注重公平的分配方式塑造了土地的細碎化格局，“生不增、死不減”的政策將集體調(diào)整土地的權(quán)利取消，進一步固化了高度分散的地權(quán)格局。與此同時，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)民家庭在經(jīng)濟上出現(xiàn)分化，其對于土地的利益訴求也發(fā)生分化。在農(nóng)戶個體利益訴求被置于核心位置的情況下，農(nóng)民群體內(nèi)部會圍繞土地利用方式和價值實現(xiàn)方式產(chǎn)生博弈。具體來說，在村農(nóng)民注重土地的使用價值，追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利化；部分進城農(nóng)民由于無法兼顧務工和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，但往往流轉(zhuǎn)給親朋好友，且隨時可能將土地經(jīng)營權(quán)收回；已實現(xiàn)城市化的農(nóng)民則更加注重土地的文化性價值和財產(chǎn)性價值，因而土地拋荒問題屢見不鮮。在此情況下，不僅種地農(nóng)民難以實現(xiàn)其土地預期，農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營也受到約束。

對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而言，成塊連片的土地與良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是必備條件。但是高度固定的地權(quán)格局與分化的農(nóng)民利益訴求帶來了兩個問題：一是土地經(jīng)營權(quán)的整合受限。規(guī)模經(jīng)營需要將分散在農(nóng)戶手中的土地經(jīng)營權(quán)進行整合，且最好建立在成塊連片的土地上，但受農(nóng)戶土地預期分化的影響，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)往往沒有進行統(tǒng)一的地塊調(diào)整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從土地規(guī)模上得以擴大，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率并沒有提升[37]。二是土地實際經(jīng)營者的經(jīng)營自主權(quán)受限。農(nóng)業(yè)經(jīng)營需要科學規(guī)劃農(nóng)地利用方式以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，但受農(nóng)民對固定地塊利益訴求和合約短期化的影響，政府和經(jīng)營主體在基礎(chǔ)設(shè)施方面缺乏投資意愿。因此，過度強化土地承包權(quán)，保護承包農(nóng)戶的權(quán)益可能會強化土地細碎化問題，消解集體土地所有制的集體能力，導致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不具備規(guī)?；?jīng)營的條件，制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標實現(xiàn)。

（二）過度市場化的土地經(jīng)營權(quán)對農(nóng)戶權(quán)益的擠壓

“三權(quán)分置”的制度設(shè)計與土地權(quán)利的市場化高度相關(guān)。其中，經(jīng)營權(quán)的放活是關(guān)鍵，能夠解決兩權(quán)分離下的“有田無人種”和“有人無田種”的矛盾，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。對于土地的實際耕作者而言，土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性不僅提升了其經(jīng)營的意愿，而且增加了其投資預期[38]，這為土地生產(chǎn)效率的提升提供了可能。但是隨著農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的市場化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模在擴大，土地經(jīng)營權(quán)的獲得門檻也在提高。土地經(jīng)營權(quán)市場化帶來了土地租金的上漲，部分地區(qū)已經(jīng)存在農(nóng)村土地過度資本化的現(xiàn)象[39]，導致缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟資本和技術(shù)資本的小農(nóng)戶難以承擔大規(guī)模經(jīng)營的投入和風險。尤其是部分地區(qū)的地方政府片面追求土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度，出現(xiàn)農(nóng)民土地被強制流轉(zhuǎn)、土地尋租等現(xiàn)象[40]，最終導致?lián)碛修r(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶被排斥出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外。農(nóng)民缺乏話語權(quán)的土地流轉(zhuǎn)導致土地的生產(chǎn)功能擠壓了就業(yè)、社會保障等功能[41]，過度強調(diào)集體土地的利用效率，弱化集體土地的均分功能，可能導致我國社會發(fā)展陷入“拉美陷阱”[36]。

為了保障土地實際耕作者的利益和穩(wěn)定經(jīng)營，土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓往往以長期限、高違約代價為基礎(chǔ)進行合同簽訂，這對農(nóng)戶的權(quán)益構(gòu)成了雙重擠壓。第一重擠壓是對土地流轉(zhuǎn)收益的擠壓。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)戶的承包權(quán)轉(zhuǎn)化為流轉(zhuǎn)收益，這種流轉(zhuǎn)收益相對較低且存在不穩(wěn)定的風險。通過在不同地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的地方政府出于政績自利積極推動大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，并以壓降農(nóng)民租金和提供租金補貼等方式吸引資本入場，而在這些地區(qū)，農(nóng)民與資本之間的惡性沖突以及獲得政策補貼后的資本跑路、政府兜底則成為普遍現(xiàn)象，直接影響了流轉(zhuǎn)收益的穩(wěn)定性。第二重擠壓是對土地經(jīng)營權(quán)的擠壓。大部分農(nóng)民雖然以農(nóng)民工的身份進城務工，但難以真正實現(xiàn)就業(yè)城鎮(zhèn)化，其因經(jīng)濟形勢下滑或年齡增長等隨時可能回到農(nóng)村，需要為其保留農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機會和空間。但長期轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，事實上喪失了土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，微薄的土地流轉(zhuǎn)收益也無法支撐其生活，而保護土地經(jīng)營權(quán)的土地流轉(zhuǎn)合同讓其無法重新獲得土地經(jīng)營權(quán)利，在合同期內(nèi)其生存狀況與失地農(nóng)民差別不大。同時喪失城市就業(yè)機會和農(nóng)業(yè)經(jīng)營機會的農(nóng)民，不僅無法融入城市，也回不到農(nóng)村。

綜上所述，不論是單一強化承包權(quán)還是經(jīng)營權(quán)，都無法真正釋放土地的市場活力，反而會導致土地市場的失序。在此意義上，土地產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上的市場并非完全市場，而是剝奪農(nóng)民利益的市場。必須認識到，土地不僅具有資源要素屬性，還有社會保障屬性和制度屬性，國家、農(nóng)民、資本等多個主體在土地這一載體上進行互動，土地市場秩序的構(gòu)建必須兼顧多元主體的利益。換言之，片面強調(diào)土地某一權(quán)利屬性的土地市場化忽視了土地制度條件和社會條件，可能會出現(xiàn)市場化不足和過度市場化的情況，最終導致“三權(quán)分置”改革實踐與理想目標背離。

三、土地激活政治：S村“三權(quán)分置”改革的經(jīng)驗

在產(chǎn)權(quán)理論的解釋框架中，集體所有權(quán)具有產(chǎn)權(quán)“主體缺失”和“權(quán)能殘缺”等問題[42]，主張通過自上而下的土地制度改革，以產(chǎn)權(quán)明晰化適應鄉(xiāng)村社會發(fā)展的需求。但歷史經(jīng)驗表明，私有產(chǎn)權(quán)下的土地政治通常以產(chǎn)權(quán)占有、競爭和分化為表征，并最終演化為階級分化和農(nóng)民革命[43]。從實踐來看，以產(chǎn)權(quán)明晰化為目標推動“三權(quán)分置”改革，就會面臨承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)平衡的困境，難以實現(xiàn)在保障農(nóng)民權(quán)益基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。實際上，集體土地制度的調(diào)整不僅是經(jīng)濟意義上的產(chǎn)權(quán)問題，同時也是村莊治理實踐中的政治問題。集體土地制度的調(diào)整不僅是適應鄉(xiāng)村社會變遷的自上而下的制度變遷，也是鄉(xiāng)村治理的重要場域。土地是政治的起點，在集體土地所有制下，鄉(xiāng)村治理圍繞土地秩序和土地利益展開，在農(nóng)民集體的實踐過程中土地激活了村莊政治[22]。

S村位于湖南省中部，下轄20個村民小組，戶籍人口4321人，耕地面積4205畝，是雙季稻種植區(qū)。2014年以前，S村被認定為當?shù)氐能浫鯗o散村，村級集體經(jīng)濟發(fā)展能力薄弱。2014年前后，村莊精英結(jié)合國家政策和村莊發(fā)展實際需求，自主探索了以土地合作社為依托的“三權(quán)分置”改革，實現(xiàn)了土地的適度規(guī)模經(jīng)營，在此過程中，充分激活了村莊治理，重構(gòu)了村莊治理秩序。S村“三權(quán)分置”改革的成功之處就在于將土地產(chǎn)權(quán)問題轉(zhuǎn)化為村莊政治問題，即圍繞土地實現(xiàn)了村莊的集體動員、集體規(guī)則生成和利益關(guān)聯(lián)重塑，因而發(fā)揮了“三權(quán)分置”改革在經(jīng)濟、社會和治理方面的綜合效益。

（一）精英整合與村莊社會動員

村治主體的積極參與是村莊治理有效的重要前提，而村治主體主要由村莊精英和村民兩部分構(gòu)成。村莊精英包括村干部、經(jīng)濟能人和鄉(xiāng)賢等，這部分群體是動員村民的重要力量，而村民則是村莊治理的重要主體和對象，其支持和參與是影響村莊治理效果的關(guān)鍵。

S村的“三權(quán)分置”改革是村莊精英在充分整合國家政策支持和村莊發(fā)展實踐需求的基礎(chǔ)上而啟動的。2014年以前，S村農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)戶基本只種植單季稻，土地拋荒達到90多畝。由于村集體組織能力弱，國家的高標準農(nóng)田項目只能通過村集體出資安撫農(nóng)民才能承接，直接導致村集體負債200多萬元，S村因此被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認定為軟弱渙散村。為改善村莊發(fā)展情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功動員經(jīng)濟能人陳書記回村建設(shè)家鄉(xiāng)。陳書記回村后，開始著手推動土地合作經(jīng)營。土地合作經(jīng)營是對村莊土地秩序的重建，涉及村民的核心利益，首先就需要村干部和鄉(xiāng)賢統(tǒng)一認識和行動。為了獲得村莊精英的支持，陳書記采取了兩項措施：一是動員經(jīng)濟能人回村，共同建設(shè)家鄉(xiāng)。經(jīng)濟能人一方面被吸納進村干部隊伍成為村莊治理的主要支持力量，另一方面也在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中成為領(lǐng)頭羊。比如肖主任原本和丈夫在廣東開店，回村后，肖主任負責紅白理事會、巾幗風采隊等群團組織，其丈夫則參與農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展。又如尹會計之前在外從事綠化工地工作，跟隨陳書記回村后加入農(nóng)業(yè)合作社，并自主承包土地發(fā)展水果產(chǎn)業(yè)。二是成立土地合作社議事會整合村莊內(nèi)生精英。為確保土地流轉(zhuǎn)順利推行，S村成立了土地流轉(zhuǎn)指揮部，指揮部共8名成員，均由各村民小組推薦產(chǎn)生，主要是村莊內(nèi)有社會權(quán)威的老教師、老干部等鄉(xiāng)賢。通過吸納一批具有社會權(quán)威的村莊精英，村干部對村民的動員難度降低了許多。在土地流轉(zhuǎn)完成后，S村以土地流轉(zhuǎn)指揮部為基礎(chǔ)成立了土地合作社議事會，由議事會負責土地經(jīng)營的租金收繳和分紅發(fā)放等具體事宜。

“每年的7、8月份就催他們交租金，不早一點搞的話，弄不完，超過11月30日還沒有發(fā)下去，村民就會不滿意，這個事情不找村里，都是合作社負責。”

村民對合作社成員既有天然的信任關(guān)系，又有實踐生產(chǎn)中建立的信任關(guān)系，同時村集體發(fā)揮指導作用，不直接參與土地合作社的具體事宜，以中立角色為村民提供保障。

精英整合的目的是為統(tǒng)一力量實現(xiàn)對村民的動員。在完成精英整合后，村集體采取了三種策略對村民進行動員。一是入戶走訪，深入了解村民利益訴求。2014年3月，S村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召開了土地流轉(zhuǎn)啟動會，會后，村干部、土地流轉(zhuǎn)指揮部成員以及小組長便開始挨家挨戶上門走訪做工作。3月至5月期間，村兩委干部走訪了600多戶農(nóng)戶，收集的各類意見寫滿了村干部的工作日志本。二是召開群眾會議，以小組為單位進行意見整合。村干部在走訪群眾后，于2014年5月初步擬訂《S村土地合作經(jīng)營辦法與細則》，并以小組為單位開會進行討論和意見收集。S村的小組是以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)形成的，小組內(nèi)部成員之間基于土地在生產(chǎn)和生活方面都產(chǎn)生了密切的聯(lián)系，長久以來形成了開戶主會的慣例，也形成了少數(shù)服從多數(shù)的傳統(tǒng)。以米沙組為例，小組內(nèi)的規(guī)則是任何決議只要超過90%的人同意，其他人則無條件服從。這一傳統(tǒng)在新的集體行動形成過程中至關(guān)重要，不僅能夠推動集體討論，還能夠形成集體共識，最終促成集體行動。三是廣泛宣傳。一方面，村內(nèi)的廣播和宣傳車在村內(nèi)循環(huán)講解土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)事宜，最大程度進行政策宣講；另一方面，村干部組織小組長、黨員代表等外出到益陽、瀏陽等地學習先進經(jīng)驗，實地了解土地流轉(zhuǎn)的效果，回村后向村民進行宣傳。

可見，S村的土地“三權(quán)分置”改革是在充分考慮到農(nóng)民訴求的基礎(chǔ)上進行的。通過入戶走訪、群眾會議等讓村民的利益訴求得到充分表達，避免了村莊精英對群眾利益的侵蝕。與此同時，以小組為單位的意見整合，沿襲了少數(shù)服從多數(shù)的傳統(tǒng)，為集體行動達成提供了社會性保障。在此基礎(chǔ)上，村民既充分了解了“三權(quán)分置”的政策含義和實踐效益，又以社會約束力避免了少數(shù)群體的破壞性行為，由此土地合作經(jīng)營得以順利進行。

（二）矛盾清理與集體規(guī)則生成

土地是村莊日常生活和政治生活的核心，圍繞土地利益分配，村莊內(nèi)部會產(chǎn)生各種類型的矛盾。尤其是在土地產(chǎn)權(quán)秩序變遷的過程中，前一產(chǎn)權(quán)秩序下形成或潛藏的矛盾就會成為改革的障礙，不僅產(chǎn)權(quán)秩序的變遷面臨困境，村莊治理也容易陷入失序危機。S村的“三權(quán)分置”改革得以順利開展并取得成功，前提就是對村莊內(nèi)部的矛盾進行了激活并解決。在“三權(quán)分置”改革的實踐過程中，S村激活并解決了村莊原有的三類主要矛盾與問題。

一是村民對村集體不作為的不滿。2014年之前，S村20個村民小組中有19個組存在電力不足的問題，很多小組的通組路沒有完全硬化，這導致村民對村集體十分不滿，對于村干部所推動的土地流轉(zhuǎn)工作也十分抗拒，甚至在土地流轉(zhuǎn)指揮部成員下去做工作時直接說“你們下來看我的地，是不是想著怎么來收錢？”為了獲得民眾的支持，村干部不僅多次入戶了解農(nóng)民的訴求，還積極向上爭取資源解決村民的實際問題，重新獲得了村民的集體信任。在時空高度重疊的村莊社會中，集體信任是具有可遷移性和可延展性的，村集體通過某一時期和某一事件獲得的集體信任往往是村莊治理有效的起點，在后續(xù)的治理過程中，村集體只需要堅持公平公正的原則就可以持續(xù)性地獲得村民的理解和支持。

二是“人多地少”和“人少地多”的家庭之間的訴求矛盾。S村在1995年劃分責任田之后，嚴格執(zhí)行“生不增、死不減”的土地調(diào)整規(guī)則，隨著集體成員的退出和新增，土地利益分配出現(xiàn)了家庭之間的不均衡，“人多地少”的家庭希望按照現(xiàn)有人數(shù)重新分地，而“人少地多”的家庭則支持延續(xù)原有的格局。對此，村集體主要是通過保障農(nóng)民種地權(quán)益和講解改革效益來解決“人少地多”家庭的顧慮。比如68歲的張某，分田時有7口人，后來父母去世，3個姐姐出嫁，家里的2個兒子戶口也陸續(xù)遷出，但其堅持不按照“以地為主”的方案進行收益分配，更不同意土地流轉(zhuǎn)。于是，村干部多次做工作向其解釋土地合作經(jīng)營的好處：一是只要自己愿意種地依舊可以種，并可以獲得集中的地塊，省時省力且能降低生產(chǎn)投入；二是土地合作經(jīng)營不僅有基本收益，在村莊發(fā)展產(chǎn)業(yè)后還會有二次分紅收益。但如果不參加土地合作經(jīng)營，分散的土地不僅不好種植，而且在其他地塊整合后，分散的地塊即使低價流轉(zhuǎn)也沒有市場競爭力，只能撂荒。考慮到自己的年紀與土地耕種條件的改善，張某最終同意參與土地流轉(zhuǎn)。

三是土地實際面積與計稅面積差異產(chǎn)生的矛盾。這類矛盾有三個來源：首先是小組機動地處置產(chǎn)生的矛盾。以老屋組為例，分地初期由于土地要交糧，1995年小組內(nèi)部達成協(xié)議將機動地分給了超生的農(nóng)戶，然而在取消農(nóng)業(yè)稅后，這一舉措引發(fā)了其他農(nóng)戶的不滿，但村里也沒有好的辦法解決。其次是進行公共建設(shè)占地后產(chǎn)生的土地面積減少。以全家三組的一戶為例，原本有5口人的田，在2000年左右修組內(nèi)路的時候自愿將田地用來修路，避免了交稅。村里出了說明，到農(nóng)業(yè)局備案核減了責任田的數(shù)量。但在取消農(nóng)業(yè)稅，國家發(fā)放糧食直補金后，這部分農(nóng)民就產(chǎn)生了不滿，但在村里人“以前不交稅、現(xiàn)在不拿錢”的話語作用下只能作罷，而tT0bb73FXQwV3HK9McAw2w==土地“三權(quán)分置”的分紅收益又引起了這一群體的情緒。最后是小組之間土地不均產(chǎn)生的矛盾。

“1995年分地的時候，有些小組長比較厲害，就沒有按照標準畝來分，那時候田不好種，還要交糧，所以有些小組一畝就是800個平方，現(xiàn)在一看就產(chǎn)生了小組之間的差距?！?/p>

在推行“三權(quán)分置”改革時，實際土地面積高的村民就會產(chǎn)生異議，認為自己的土地比較多，分到的錢就應該多一些。對于這一類矛盾，村集體主要通過溯源檔案文件和開會制定新規(guī)則的方式解決，最終形成了按照計稅面積“確權(quán)”、實際面積“確地”、分地份額“確股”的方案，即土地實際面積只影響土地合作社的在冊登記，以保證合作經(jīng)營結(jié)束之后能夠復原，而收益分配則按照1995年分地時的人數(shù)來計算地的分數(shù)。

經(jīng)由對村莊矛盾的激活和解決，S村圍繞土地利用方式和分紅方式達成了共識。2014年8月，經(jīng)村民大會表決通過，S村決定在對全村進行“確權(quán)確股確地”登記后，實行“‘有田有人’300元/畝/年，‘有人無田’和‘有田無人’150元/畝/年，其余收益按照土地承包權(quán)入股比例進行‘二次分紅’”的分配方案。由此，村莊通過對土地秩序之上矛盾的激活與解決，不僅重塑了村集體的社會權(quán)威，還形成了新的集體記憶和集體規(guī)則。

（三）土地價值激活與利益關(guān)聯(lián)重塑

土地利益的重新分配并非簡單地形成分利格局，而是在土地利益增量的基礎(chǔ)上重新塑造村莊內(nèi)部的利益關(guān)聯(lián)。S村的“三權(quán)分置”改革不僅激活了土地的市場價值，更為關(guān)鍵的是利用土地的市場化重塑了村莊內(nèi)部的利益關(guān)聯(lián)。

通過土地的“三權(quán)分置”改革，S村實現(xiàn)了村莊土地的整合，在此基礎(chǔ)上完成了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改造，并為村莊設(shè)計了全新的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。2014年以前，S村的土地流轉(zhuǎn)費用最高為100元，大部分村民都選擇免費流轉(zhuǎn)給親戚種植，即使是免費，有些地塊由于位置和地形的限制也被拋荒。而在土地合作經(jīng)營后，成塊連片的土地格局和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改造提高了當?shù)氐牡刈鈨r格，種植糧食作物為300元每畝，種植經(jīng)濟作物或者發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖則最高600元每畝。地租價格的上升和產(chǎn)業(yè)主體的進駐為村集體進行內(nèi)部利益關(guān)聯(lián)的重塑提供了資源與條件。一方面，產(chǎn)業(yè)主體進入越多，村莊可以用于二次分紅的金額越多。S村在設(shè)計土地收益分配方案時，考慮到村莊的田畝數(shù)與人口數(shù)基本一致，不發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)而全部種植糧食作物，土地流轉(zhuǎn)的收入僅可維持土地合作社的正常運轉(zhuǎn)，但無法進行二次分紅，而在產(chǎn)業(yè)主體進入之后，其高于300元的租金部分就可以用于全村二次分紅。截至2021年，S村已引入了21家產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體，每年的二次分紅達到100元以上。另一方面，村集體通過將國家項目資金入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，村集體每年可以獲得投入資金5%～7%的浮動收益，這部分資金一部分用于村民分紅，另一部分屬于村集體的集體經(jīng)濟收入，可以用于村莊公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2021年，S村的集體經(jīng)濟收入已經(jīng)超過100萬元，可觀的經(jīng)濟收入進一步密切了村集體與村民之間的關(guān)系，強化了村集體與村民之間的利益關(guān)聯(lián)，也增強了村集體的治理能力。

土地的市場化面臨的一大問題在于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)民種地權(quán)利和利益的侵占。在兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)格局下，新型經(jīng)營主體要么難以進入村莊，要么在經(jīng)營過程中容易遭遇本地農(nóng)民的不合作，也容易發(fā)生因經(jīng)營失敗而拖欠地租等問題。而S村的土地合作經(jīng)營通過收益分配與二次分紅，在新型經(jīng)營主體的經(jīng)濟收益與村民收益之間形成了直接關(guān)聯(lián)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的狀況直接影響到農(nóng)民的收入。在此基礎(chǔ)上，村莊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有了穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)，村民的權(quán)利和利益也有了保障。

綜上所述，S村的“三權(quán)分置”改革通過土地激活了村莊政治，以精英整合促進集體動員達成、以矛盾激活和解決實現(xiàn)集體規(guī)則生成、以土地價值的市場化為依托重塑了村莊利益關(guān)聯(lián)，最終圍繞著土地秩序的更新完成了對農(nóng)民的整合，取得了理想的實踐效果。

四、激活土地政治的內(nèi)在邏輯

“三權(quán)分置”是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的基本方向，制度實踐中土地利益相關(guān)者的激勵相容問題是影響制度效能的關(guān)鍵因素[44]。因此，“三權(quán)分置”改革在集體土地制度的實踐中平衡各個利益主體的關(guān)系，需要鼓勵各地因地制宜制定土地產(chǎn)權(quán)與利益配置規(guī)則，實現(xiàn)利益主體之間的有序利益分配。S村的經(jīng)驗表明，土地產(chǎn)權(quán)秩序的調(diào)整并非一個簡單的經(jīng)濟問題，而是涉及到經(jīng)濟、社會、政治的問題綜合體，其中政治問題是核心。當土地產(chǎn)權(quán)秩序變革激活村莊政治時，圍繞土地利益而出現(xiàn)的其他問題都在村莊政治過程中得以解決。土地市場秩序和土地利益分配秩序是土地產(chǎn)權(quán)秩序變革的兩個核心問題，土地市場秩序直接關(guān)系到土地產(chǎn)權(quán)的正義性，而土地利益分配秩序直接影響土地產(chǎn)權(quán)的公平性。只有構(gòu)建合理的土地市場秩序和土地利益分配秩序，才能真正有效激活村莊政治。S村的“三權(quán)分置”改革以再造集體權(quán)利構(gòu)建了合理的土地市場秩序，以再造集體利益關(guān)聯(lián)構(gòu)建了合理的土地利益分配秩序，從而完成了土地政治的激活。

（一）再造集體權(quán)利與土地市場秩序的合理構(gòu)建

隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)民與土地的關(guān)系逐漸松散化且發(fā)生分化。部分農(nóng)民成為離土農(nóng)民，大多數(shù)農(nóng)民則以半工半耕的生計模式實現(xiàn)家庭發(fā)展目標，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到地塊分散化和農(nóng)民訴求多樣化的影響?！叭龣?quán)分置”改革試圖通過放活土地經(jīng)營權(quán)，釋放土地的市場活力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營[45]。但是，細碎化的土地作為一種特殊商品，其自然流動反而會加劇市場失靈[46]。換言之，土地經(jīng)營權(quán)的市場化不一定帶來土地市場價值的提升和土地市場的有序。一方面，農(nóng)民對于土地利益訴求的分化，尤其是離土農(nóng)民對于土地的財產(chǎn)性價值追求會阻礙土地的自由流動，無法實現(xiàn)地塊的整合；另一方面，政府干預下的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)可能導致土地市場的過度資本化，農(nóng)民的種地權(quán)利被擠壓。

S村的“三權(quán)分置”改革通過對村集體的雙重賦權(quán)構(gòu)建了全新的土地市場秩序。具體而言，“三權(quán)分置”改革賦予了農(nóng)民集體土地處分權(quán)與土地發(fā)包權(quán)，從土地市場價值提升與土地市場規(guī)則制定兩個方面構(gòu)建了土地市場秩序。首先，以土地合作社為單位進行土地流轉(zhuǎn)后，村集體事實上獲得了土地的處分權(quán)，即可以對土地利用方式進行整體規(guī)劃，提升土地的市場價值與吸引力。一方面，S村在土地流轉(zhuǎn)后，即利用國家項目資源完成了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的提質(zhì)改造，將全村土地分為多個5～10畝和50～100畝的生產(chǎn)片區(qū)，符合規(guī)?；a(chǎn)的要求。另一方面，S村利用國家項目資金為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供定制化的固定資產(chǎn)投資服務，資金額度為建設(shè)總量的35%，并作為村集體的股份進行分紅，合約一旦停止固定資產(chǎn)歸村集體所有。至2021年，S村已經(jīng)完成了2000多畝農(nóng)田的高標準改造，引進了一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，其中5家經(jīng)營主體獲得了村集體的入股。其次，土地經(jīng)營權(quán)整合后，村集體重新獲得了土地經(jīng)營權(quán)的發(fā)包權(quán)限，可以設(shè)置相應的發(fā)包規(guī)則保障集體與農(nóng)民的利益。S村制定三條基本原則：一是承包主體方面，本村村民優(yōu)先承包土地，此外經(jīng)營主體必須是本縣人，須經(jīng)由村集體和合作社對經(jīng)營資質(zhì)進行考察后方可確認是否具有承包資格。二是產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者簽約期限為5年，必須提前繳納下一年的租金，并且一次性付清200元每畝的土地保證金；三是租金的梯度化設(shè)置，為了支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者第一年每畝租金為300元，之后每年上漲20元，并根據(jù)實際情況調(diào)整。以上三條原則從社會關(guān)系約束、經(jīng)濟風險保障和制度設(shè)置三個方面降低了新型經(jīng)營主體直接退出經(jīng)營所帶來的風險。除此之外，村干部還會經(jīng)常和新型經(jīng)營主體進行座談，了解產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況以及未來規(guī)劃，按照適度規(guī)模經(jīng)營原則和村莊的發(fā)展規(guī)劃進行產(chǎn)業(yè)布局。一直以來，S村堅持保持2000畝的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模與2000畝的水稻種植規(guī)模，并將蔬菜作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點，形成了蔬菜園區(qū)和水產(chǎn)養(yǎng)殖兩大園區(qū)。

在對村集體進行雙重賦權(quán)之后，S村構(gòu)建了合理的土地市場秩序，既提升了土地的市場價值，又控制了土地市場化的風險；既保障了農(nóng)民種地權(quán)利，又降低了農(nóng)民種地的成本。一方面，經(jīng)由村集體對土地經(jīng)營權(quán)的整合，提升了土地的市場吸引力，同時，經(jīng)由村集體主導的主體篩選、合約限制以及日常監(jiān)督，降低了土地市場化的風險，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與村莊治理的高嵌入性。另一方面，構(gòu)建保護性的土地經(jīng)營權(quán)發(fā)包原則，農(nóng)民的種地權(quán)益得到了保障，相較于無組織的土地流轉(zhuǎn)中合約的不穩(wěn)定性和土地分散性，既保障了本村農(nóng)民優(yōu)先獲得穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)，又實現(xiàn)了土地的連片耕作。

（二）再造集體利益關(guān)聯(lián)與土地利益分配秩序的重構(gòu)

土地的利益分配秩序關(guān)系到村莊各主體的切身利益，是激活村莊政治的關(guān)鍵。但是在“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)格局和土地確權(quán)的作用下，大多數(shù)村莊的土地利益分配秩序出現(xiàn)了固化的趨勢，各主體間的利益關(guān)聯(lián)也呈現(xiàn)松散化。土地利益分配秩序的穩(wěn)定并不意味著土地矛盾的消失，隨著土地利用主體和方式的變化，以及政策的變遷，農(nóng)村土地之上積累的一系列矛盾和問題，以日常化、彌散化的狀態(tài)反映到村莊社會之中。由于集體缺乏土地調(diào)整權(quán)力，這部分矛盾往往溢出村莊，在法治化的過程中，又演變?yōu)榈貦?quán)問題[47]。在此背景下，土地價值的提升只會帶來更激烈的個體間利益博弈與爭奪，難以激活村莊政治。

S村的經(jīng)驗表明，“三權(quán)分置”改革通過對農(nóng)民集體利益關(guān)聯(lián)的再造，有效協(xié)調(diào)了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)關(guān)系，從而重構(gòu)了土地利益分配秩序，為土地政治的激活提供了空間載體。換言之，“三權(quán)分置”改革重新清理了農(nóng)民與土地的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上完成了農(nóng)民與集體關(guān)系的再造，重構(gòu)利益分配秩序。首先，農(nóng)民土地利益與具體地塊的松綁。在私有化的產(chǎn)權(quán)邏輯下，土地的處分權(quán)和收益權(quán)都屬于個體，個體的利益與具體的地塊高度綁定，土地利用方式的一致性難以達成?！叭龣?quán)分置”改革實現(xiàn)了土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離，也實現(xiàn)了兩者的利益共容。S村以土地合作社入股分紅的方式，將農(nóng)民的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為土地收益權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)、土地收益權(quán)與具體地塊的分離，與此同時，以土地合作社為中介，村集體獲得了土地經(jīng)營權(quán)，強化了集體的所有權(quán)權(quán)能。

其次，形成集體性規(guī)則?！叭龣?quán)分置”改革是涉及全體村民利益的重要事件，必須經(jīng)過充分的集體討論形成一致意見，才能具備公共性。S村通過小組會議、土地合作社會議、村民代表大會等多種會議形式，廣泛收集農(nóng)民的利益訴求，利用公開討論形成了能夠回應多元需求、得到整體認同的集體性規(guī)則。集體性規(guī)則的目的在于分配和保護集體性利益，既包含土地收益的分配方案，又包含土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則，并在實踐過程中不斷完善和發(fā)展。如2017年村集體第一次引進產(chǎn)業(yè)主體時，為了保障農(nóng)民的土地權(quán)利，召開村民代表大會和黨員大會進行公開討論和審議后，形成了200元每畝的土地保證金規(guī)則。集體性規(guī)則的生成過程是全體村民全程參與、協(xié)商、決策并監(jiān)督的，因而能夠最大化保障村民的集體性利益。更為關(guān)鍵的是，集體性規(guī)則的生成不僅意味著村莊圍繞土地產(chǎn)生的歷史遺留問題得到了清理，更意味著村莊后續(xù)治理有了規(guī)則支撐。

最后，再造利益關(guān)聯(lián)。通過“三權(quán)分置”改革，以村集體與土地合作社為核心，農(nóng)民、村集體、新型經(jīng)營主體之間形成了穩(wěn)定的利益關(guān)聯(lián)。一方面，村集體從新型經(jīng)營主體處獲得產(chǎn)業(yè)分紅，增強了村集體的集體經(jīng)濟收入與公共服務能力，直接強化了村集體與村民之間的利益關(guān)系，也間接構(gòu)造了村民與新型經(jīng)營主體的利益關(guān)聯(lián)。另一方面，土地合作社入股分紅的來源為新型經(jīng)營主體繳納的租金，將農(nóng)民的土地收益與新型經(jīng)營主體的收益直接相關(guān)，而合作社負責監(jiān)督租金收繳和分紅發(fā)放，也進一步強化了村民與村集體之間的利益關(guān)聯(lián)。從表面上來看，這種利益關(guān)聯(lián)是經(jīng)濟性的，但其內(nèi)在蘊含了豐富社會性價值和政治性價值。社會性價值是指村莊內(nèi)部的公共交往被全新的土地利益分配秩序重塑，土地合作經(jīng)營與產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為村莊社會的公共話題，村民之間的歷史積怨得到了解決。政治性價值是指村集體的治理能力在實踐過程中得到了強化，村集體既獲得了治理所需要的經(jīng)濟資源，又獲得了村莊社會的信任與權(quán)威性資源。

綜上所述，“三權(quán)分置”通過集體利益關(guān)聯(lián)的再造，即土地利益與具體地塊的分離、集體性規(guī)則的生成和各主體間利益關(guān)聯(lián)的再造，完成了土地利益分配秩序的重構(gòu)。在土地市場價值激活的基礎(chǔ)上，通過再造集體利益關(guān)聯(lián)滿足了農(nóng)民差異化的利益訴求，村莊的公共性規(guī)則得以形成，村莊政治被激活。

五、結(jié)論

集體土地所有制是具有中國特色的土地制度，其變革與發(fā)展并非簡單的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計問題，而是關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大實踐問題。農(nóng)地制度的設(shè)計不能僅僅關(guān)注土地的經(jīng)濟性，更要關(guān)注到土地的政治性。

我國集體土地所有制度的制度設(shè)計為集體的政治整合提供了制度空間，但這一制度空間并非直接導向土地政治性的激活和集體的政治整合，因而統(tǒng)一的制度設(shè)置帶來了區(qū)域間的差異化實踐。其中，以集體為核心的集體土地制度實踐才是關(guān)鍵。在很長一段時間內(nèi)，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的兩權(quán)分離的土地制度設(shè)計和以“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”為基本的治理框架，強調(diào)集體統(tǒng)籌和農(nóng)戶分散經(jīng)營的雙重作用，有效提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和效率。但是在城鎮(zhèn)化和市場化、土地二輪承包、稅費改革等諸多因素的影響下，集體事實上早已從集體土地所有權(quán)中退出，農(nóng)民集體僅作為形式和話語意義上的集體，集體喪失了調(diào)控土地秩序和動員個體農(nóng)民的能力，土地的政治性功能受限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化遭遇瓶頸，鄉(xiāng)村治理也面臨危機?；诖?，國家提出“三權(quán)分置”改革以適應鄉(xiāng)村社會變遷與農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。

“三權(quán)分置”改革作為我國農(nóng)地制度的重要改革，關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型路徑選擇及效果，因而對其發(fā)展方向的選擇必須慎之又慎。S村的經(jīng)驗表明，當前的農(nóng)村土地制度實踐的核心在于恢復集體的統(tǒng)籌功能，這種統(tǒng)籌功能表現(xiàn)在土地市場秩序和土地利益分配秩序兩個方面。在集體構(gòu)造的土地市場秩序和土地利益分配秩序下，農(nóng)戶的承包權(quán)益與特定的地塊脫鉤，既實現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)的整合，又保護了農(nóng)戶的承包權(quán)。土地合作經(jīng)營以入股的方式將農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為收益分配權(quán)，實現(xiàn)了承包經(jīng)營權(quán)的成員權(quán)屬性和生產(chǎn)要素屬性的分離，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)既可以分離又可以相互轉(zhuǎn)換。具體而言，在完成土地入股之后，土地承包權(quán)具有成員權(quán)屬性，經(jīng)由土地經(jīng)營收益的分配得到體現(xiàn)，土地經(jīng)營權(quán)具有生產(chǎn)要素屬性，由土地合作社進行統(tǒng)籌，農(nóng)戶可以選擇自主耕種土地保持土地承包經(jīng)營權(quán)的完整性，又可以通過出讓土地經(jīng)營權(quán)從集體處獲得流轉(zhuǎn)收益。在這一過程中，不僅土地秩序得到了理順，村莊的社會秩序和治理秩序也得到重塑。

我國的集體土地制度既解決了私有產(chǎn)權(quán)帶來的失地農(nóng)民問題，又為鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定提供了制度基礎(chǔ)，具有獨特的實踐意義和價值。然而，在制度變遷過程中，集體的功能被逐漸虛置，從而帶來了土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村治理的亂象。當前的“三權(quán)分置”改革主張通過土地產(chǎn)權(quán)秩序的調(diào)整適應農(nóng)村發(fā)展的需求，但其中充斥著對于農(nóng)民個體權(quán)利的強調(diào)，不僅無法解決農(nóng)村土地秩序失序的核心問題，甚至可能將問題擴大化。產(chǎn)權(quán)視角下的土地制度設(shè)計強調(diào)農(nóng)民的權(quán)利主體身份，其造成的直接結(jié)果是集體從土地制度實踐中退出，村莊圍繞土地產(chǎn)生的政治為農(nóng)民個體之間的利益斗爭與博弈，無法激活村莊的公共性，更無法形成公共規(guī)則，土地秩序被個體間差異化的利益訴求所干擾，村莊治理也陷入混亂。反之，如果強調(diào)集體統(tǒng)籌的重要性，集體能夠通過對土地秩序的調(diào)控，在保障農(nóng)民集體權(quán)益的基礎(chǔ)上實現(xiàn)土地價值，村莊政治被激活。因此，當前中國土地制度的發(fā)展方向在于恢復土地的政治性，在集體土地制度的基礎(chǔ)上發(fā)揮集體的統(tǒng)籌功能?；诖?，“三權(quán)分置”改革就能夠?qū)崿F(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的平衡，并在保障農(nóng)民基本權(quán)益的同時推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

[參考文獻]

[1] 韓長賦.土地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新[J].農(nóng)村工作通訊，2016，（3）.

[2] 黃延信.發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的幾個問題[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2015，（7）.

[3] 曲福田，田光明.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革[J].管理世界，2011，（6）.

[4] 陳金濤，劉文君.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計與實現(xiàn)路徑探析[J].求實，2016，（1）.

[5] 高飛.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊[J].法學研究，2016，（3）.

[6] 肖衛(wèi)東，梁春梅.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵、基本要義及權(quán)利關(guān)系[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2016，（11）.

[7] 葉劍平，蔣妍，豐雷.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的調(diào)查研究——基于2005年17省調(diào)查的分析和建議[J].中國農(nóng)村觀察，2006，（4）.

[8] 潘俊.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：權(quán)利內(nèi)容與風險防范[J].中州學刊，2014，（11）.

[9] 孫憲忠.推進農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究[J].中國社會科學，2016，（7）.

[10] 湯德森，李婷.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度[J].決策與信息，2017，（7）.

[11] 吳一恒，徐礫，馬賢磊.農(nóng)地“三權(quán)分置”制度實施潛在風險與完善措施——基于產(chǎn)權(quán)配置與產(chǎn)權(quán)公共域視角[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2018，（8）.

[12] 楊磊.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革與鄉(xiāng)村治理秩序：一個農(nóng)政變遷的分析框架——基于湖北省Z村的個案擴展研究[J].公共管理學報，2020，（1）.

[13] 陳明.“集體”的生成與再造：農(nóng)村土地集體所有制的政治邏輯解析[J].學術(shù)月刊，2019，（4）.

[14] 王海娟，胡守庚.村社集體再造與中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2022，（4）.

[15] 桂華.產(chǎn)權(quán)秩序與農(nóng)村基層治理：類型與比較——農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政治分析[J].開放時代，2019，（2）.

[16] 祝天智.農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究[J].學術(shù)界，2021，（8）.

[17] 賀雪峰.如何再造村社集體[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2019，（3）.

[18] 伊慶山.“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地權(quán)利體系的重構(gòu)、制度優(yōu)勢及風險規(guī)避[J].西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版），2017，（4）.

[19] 朱冬亮.農(nóng)民與土地漸行漸遠——土地流轉(zhuǎn)與“三權(quán)分置”制度實踐[J].中國社會科學，2020，（7）.

[20] 賀雪峰.農(nóng)民組織化與再造村社集體[J].開放時代，2019，（3）.

[21] 李懷.農(nóng)地“三權(quán)分置”下鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)的理論、困境與路徑[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2022，（2）.

[22] 杜鵬.土地政治過程與鄉(xiāng)村秩序的集體生成機制[J].吉首大學學報（社會科學版），2021，（3）.

[23] 毛丹，王萍.村級組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)[J].社會學研究，2004，（6）.

[24] 杜鵬.土地與政治[D].武漢：華中科技大學，2018.

[25] 陳義媛，甘穎.土地調(diào)整的政治邏輯：對土地集體所有權(quán)的再思考[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2019，（2）.

[26] 朱冬亮.土地調(diào)整：農(nóng)村社會保障與農(nóng)村社會控制[J].中國農(nóng)村觀察，2002，（3）.

[27] 杜鵬.土地調(diào)整與村莊政治的演化邏輯[J].華南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2017，（1）.

[28] 錢忠好.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)殘缺與市場流轉(zhuǎn)困境：理論與政策分析[J].管理世界，2002，（6）.

[29] 蔡立東，姜楠.承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造[J].法學研究，2015，（3）.

[30] 黃宗智.中國的隱性農(nóng)業(yè)革命（1980—2010）——一個歷史和比較的視野[J].開放時代，2016，（2）.

[31] 朱廣新.土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的政策意蘊與法制完善[J].法學，2015，（11）.

[32] 賀雪峰.論農(nóng)村土地集體所有制的優(yōu)勢[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2017，（3）.

[33]?; 孫新華.農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的興起與突破性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型——以皖南河鎮(zhèn)為例[J].開放時代，2015，（5）.

[34] 陳錫文，韓俊.如何推進農(nóng)民土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)[J].中國改革（農(nóng)村版），2002，（3）.

[35] 陳錫文.深化農(nóng)村土地制度改革與“三權(quán)分置”[J].公民與法（綜合版），2017，（7）.

[36] 王海娟，胡守庚.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的兩難困境與出路[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2019，（5）.

[37] 張路雄.耕者有其田——中國耕地制度的現(xiàn)實與選擇[M].北京：中國政法大學出版社，2012.

[38] 趙陽.對農(nóng)地再分配制度的重新認識[J].中國農(nóng)村觀察，2004，（4）.

[39] 全世文，胡歷芳，曾寅初，等.論中國農(nóng)村土地的過度資本化[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2018，（7）.

[40] 羅玉輝.“三權(quán)分置”下中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題與對策研究[J].蘭州學刊，2019，（2）.

[41] 張紅宇.中國農(nóng)地調(diào)整與使用權(quán)流轉(zhuǎn)：幾點評論[J].管理世界，2002，（5）.

[42] 邵彥敏.“主體”的虛擬與“權(quán)利”的缺失——中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)研究[J].吉林大學社會科學學報，2007，（4）.

[43] [英]亨利·伯恩斯坦.農(nóng)政變遷的階級動力[M].汪淳玉，譯.北京：社會科學文獻出版社，2011.

[44] 高帆.中國農(nóng)地“三權(quán)分置”的形成邏輯與實施政策[J].經(jīng)濟學家，2018，（4）.

[45] 張克俊.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的實施難題與破解路徑[J].中州學刊，2016，（11）.

[46] 王海娟.地盡其利：細碎化農(nóng)地利用研究[D].武漢：華中科技大學，2016.

[47] 郭亮.地根政治：江鎮(zhèn)地權(quán)糾紛研究（1998-2010）[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[責任編輯：李利林]