人大授權改革試點決定制度的理論澄清

內容摘要：人大授權改革試點決定制度是有效彌合法治與改革縫隙的新時代產(chǎn)物。在理論和實踐中，授權改革試點決定制度本身長期存在著性質界定不清的難題。為解決這一難題，一要對授權改革試點決定與其他易混淆的立法形式進行類型區(qū)辨，以此反面論證它不是其他的立法形式。二要對授權改革試點決定應當是哪種立法形式提出兩點正面理由，再結合反面論證的類型區(qū)辨，真正確認授權改革試點決定是且應當是一種新型的獨立的立法權行使形式。三要對授權改革試點決定的合憲性論證進行先破后立的理論澄清，進而展現(xiàn)一個自我融貫的合憲性論證邏輯。

關鍵詞：授權改革試點決定；立法權行使形式；合憲性

一、問題的提出：性質界定不清

2024年是全國人民代表大會成立70周年。70年來，人民代表大會制度為黨領導人民創(chuàng)造經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡提供了重要制度保障。人大授權改革試點決定制度是調諧法治與改革良性互動關系的一個重要而適時的產(chǎn)物。2015年修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱立法法）①新增第十三條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。”實踐中除了全國人大常委會作出過授權改革試點決定之外，國務院、國務院部委、地方人大常委會和地方政府也都作出過授權改革試點決定。立法法（2023）第十六條和第七十九條，分別完善了全國人大及其常委會的授權改革試點決定制度與新增規(guī)定國務院的授權改革試點決定制度②。

自全國人大常委會通過第一項授權改革試點決定以來，理論界對授權改革試點實踐與制度展開了廣泛而深刻的研究，筆者耙梳關于這個議題的諸多研究文獻和實證資料，發(fā)現(xiàn)當前理論界對授權改革試點決定制度的研究仍聚焦在人大授權改革試點決定，較少關注國務院的授權改革試點決定，更不用說國務院部委、地方人大常委會和地方政府的授權改革試點決定了。即使理論學者對人大授權改革試點決定制度已有較為深入的研究，但卻仍未形成對該制度之性質的重疊共識，也即理論界對授權改革試點決定制度本身的性質界定不清，多數(shù)說認為授權改革試點決定是一種法律修改形式，少數(shù)說則認為這是一種違憲行為、授權立法、試驗性立法、法律修改的“試驗模式”或獨立的立法權行使形式等。

為了明確人大授權改革試點決定制度的性質界定不清的問題，可將人大授權改革試點決定制度的有益經(jīng)驗擴展到國務院授權改革試點決定制度，甚或國務院部委、地方人大常委會和地方政府的授權改革試點決定制度之中。除“問題的提出”和“結語”之外，本文分為三個部分，第二部分是對授權改革試點決定與其他易混淆的立法形式作類型區(qū)辨，以此反面論證授權改革試點決定不是其他的形式。第三部分是對授權改革試點決定應當是其所提出兩點正面理由，再結合反面論證和正面理由對其性質予以澄清。第四部分是對授權改革試點決定的合憲性論證進行先破后立的理論澄清，以此探尋完整的合憲性邏輯。

二、類型區(qū)辨：授權改革試點決定抑或其他

理論界對授權改革試點決定的性質界定紛紜，本文將檢討幾種主要學說類型，澄清授權改革試點決定與它們的聯(lián)系與區(qū)別，揭示出授權改革試點決定自身的特性，這是為后文的性質澄清所預先進行的反面論證，也即通過類型區(qū)辨，反面論證授權改革試點決定不是法律修改、法律制定、授權立法抑或立法變通。這里的“類型”在某種程度上也借用了夏皮羅的“類型意義”，類型意義可以解決法律的身份問題（Identity Question），類型是使得法律是其所是的重要屬性[1]。將夏皮羅的“類型意義”運用在本文的“類型區(qū)辨”中，是嘗試澄清授權改革試點決定在類型上不同于其他的立法形式，進而也就在性質上區(qū)別于其他。

（一）為什么是（人大）授權改革試點決定

在正式進行類型區(qū)辨之前，有必要提前對本文所使用的術語進行說明。前文系根據(jù)奧卡姆剃刀定律（如無必要，勿增實體），統(tǒng)一使用“授權改革試點決定”這個術語進行闡述，但實際上理論界對此使用的術語各不相同?，F(xiàn)在要解釋為什么是“授權改革試點決定”。關于授權改革試點這個議題有許多代表性文獻，它們對授權改革試點決定本身應使用何種術語指稱并未形成統(tǒng)一共識。從這些代表性文獻的題目或主要內容可以看到，包括但不限于以下這些術語：暫時停止法律實施決定、授權立法決定、懸置立法、試驗性立法、授權地方改革試點決定、全國人大常委會授權決定、重大改革特別授權機制、授權改革試點決定等。每種術語都有一定的使用依據(jù)，但隨著理論學者對該議題的深入研究，再結合最新發(fā)表的關于該議題的幾篇核心期刊論文[2]，可以看出“授權改革試點決定”是當前研究階段最合理的術語。

“授權改革試點決定”很好地契合了立法者創(chuàng)設該制度的立法原意，體現(xiàn)了服務于“改革試點”的根本宗旨，并且能夠相對周延地涵括所有類型的授權改革試點決定。易言之，其他的術語大都有所側重，導致對所有類型的授權改革試點決定出現(xiàn)過度包含或包含不足現(xiàn)象。一方面，過度包含的現(xiàn)象。如，全國人大常委會授權決定和授權立法決定這類概念術語的內在意涵過于寬泛，可能過度包含某些重大事項決定；試驗性立法和懸置立法所指涉的對象較為寬泛，有使對象混淆之嫌。另一方面，包含不足的現(xiàn)象。如，重大改革特別授權機制似乎僅指那些“重大”的改革試點，實際上有許多顯然是普通的改革試點；授權地方改革試點囿于地方的改革試點，但還有個別改革試點涉及全國范圍（如國家監(jiān)察體制改革）；暫時停止法律實施決定顯然限縮了授權改革試點的方式，而沒有包含暫時調整法律實施。

進一步解釋什么是“人大授權改革試點決定”。立法法雖然只規(guī)定了全國人大及其常委會、國務院的授權改革試點決定制度，但實踐中，國務院部委、地方人大常委會和地方政府也都作出過授權改革試點決定。一般看來，這些授權決定之間最大的區(qū)別在于授權主體的不同及其相應的權限范圍不同。但由于當前理論界和實務界主要聚焦于人大授權改革試點決定制度，絕大多數(shù)的資料和信息也都是以這個研究為對象的。因此，本文選擇聚焦于人大授權改革試點決定制度，以期找尋最具焦點意義的制度性質及其合憲性邏輯，進而提煉出一般化的描述性理論，擴展運用于其他的授權改革試點決定制度。在此意義上可以說，人大授權改革試點決定制度是“引子”或“表皮”，本文真正要論證的是授權改革試點決定制度本身這個“里子”。

（二）授權改革試點決定與法律修改

授權改革試點決定與法律修改的關聯(lián)最為緊密，大多數(shù)專家都主張授權改革試點決定系法律修改。但是，二者之間又存在著性質上的諸多差異（見表1）。

立法修改或法律修改，就是通過改變現(xiàn)行法的某些規(guī)定，使立法達到預期目的，適應新的社會需要[3]。立法的修改是在立法準備階段和確立階段之后的一個新的階段，即立法完善階段。那么，授權改革試點決定與法律修改的聯(lián)系主要在于授權改革試點決定是在規(guī)定期限、范圍內產(chǎn)生與法律修改相似的效果，二者都“改變”了現(xiàn)行法的某些規(guī)定。授權改革試點決定可以為法律修改積累經(jīng)驗，具有進行法律修改的可能性。授權改革試點決定與法律修改的區(qū)別主要在于效力、形式和程序等方面。其一，授權改革試點決定會導致有關規(guī)定的效力及內容暫時調整或暫時停止，但并非終局性的失效。法律修改則是“除舊布新”，以新規(guī)定取代舊規(guī)定且舊規(guī)定終局性的失效。其二，授權改革試點決定的形式是暫時停止或調整適用法律的決定，法律修改的形式則是修訂、修改決定或修正案。其三，授權改革試點決定在實踐中常常經(jīng)過一次常委會會議審議（一審制）即交付表決通過，且沒有簽署主席令予以發(fā)布的實例。法律修改原則上需要經(jīng)過三次常委會會議審議（三審制）才可交付表決，且必須由主席令予以發(fā)布。

綜上所述，授權改革試點決定與法律修改雖存在內容上的重疊，但也有性質上的差異，二者不可等同。此外，立法法（2023）第十六條新增授權改革試點決定與法律修改相銜接的配套機制，也是二者在性質上不同的一份證據(jù)。

（三）授權改革試點決定與法律制定

專家學者在授權改革試點決定屬于立法權層面形成了重疊共識，上文對授權改革試點決定與法律修改做區(qū)辨，這里需要對同屬于立法權的法律制定也做區(qū)辨。

法律制定或立法，有廣義和狹義之分，這里涉及的是狹義的法律制定，即國家最高權力機關制定、修改、補充、廢止基本法律和基本法律以外的法律的活動[4]。因此，在狹義的法律制定概念下，準確來講這里所涉及的是最狹義的法律制定，即法律的制定程序所包括的新創(chuàng)設法律的活動（提出法律案、審議法律案、表決通過法律案、公布法律）。授權改革試點決定與法律制定的差異遠大于相似，二者的聯(lián)系在于它們都屬于立法權范疇。但二者的區(qū)別則在于效力、程序和權源等方面。其一，授權改革試點決定會導致有關規(guī)定的效力及內容暫時調整或暫時停止，但并非終局性的失效。法律一經(jīng)制定，則在全國范圍內長期有效。其二，二者在程序上的區(qū)別除與上文法律修改的程序區(qū)別相似以外，還體現(xiàn)在授權改革試點決定無專門法律草案，一般只有初步的授權改革試點方案與關于授權決定的草案。其三，授權改革試點決定的權源來自立法法，法律制定的權源則來自憲法。

綜上所述，授權改革試點決定與法律制定僅存在表面上的相似，在性質上是完全不同的（見表2）。

（四）授權改革試點決定與授權立法

授權改革試點決定的性質界定，除了熱度較高的“法律修改說”之外，“授權立法說”的熱度緊隨其后。典型的就是將授權改革試點決定視作授權立法的新常態(tài)，也即“由全國人大委任立法發(fā)展為全國人大常委會委任事項”[5]。

授權立法，又稱委任立法或者委托立法，它是指有權立法的國家機關通過一定的形式，將屬于自己立法權限范圍內的立法事項授予其他有關國家機關進行立法，被授權機關在授權范圍內進行立法的活動。其通常有法條授權立法和專門授權立法這兩大類別[6]。前者是指享有立法權的國家機關在自己制定的規(guī)范性文件中，授權其他國家機關制定執(zhí)行性的規(guī)范性文件，如地方政府的實施細則，后者是指享有立法權的國家機關通過專門的決定，授權其他國家機關對本屬于自己的有關立法事項先行立法，如授權國務院立法。

因此，授權改革試點決定與法條授權立法基本不存在混淆之處，而易發(fā)生混淆的是專門授權立法。區(qū)分二者的關鍵就是掌握以下這點：專門授權立法的被授權主體具有相對獨立的立法權，而授權改革試點決定中的被授權主體并沒有這樣的立法權。概言之，授權立法是將立法權“授予”出去，而授權改革試點決定則并未將立法權“授予”出去1。但是，授權改革試點決定何以成為“授權”改革試點決定？雖然在授權改革試點決定中，被授權主體并無相對獨立的立法權，但它們所起草的授權決定草案涉及超越自身權限范圍內的事項2，這需要被授權主體主動申請授權主體的“授權”使之合法正當化，盡管這是“一次”授權，但授權內容是持續(xù)性或暫時性的，因而成為授權改革試點決定。

無論是全國人大委任立法，抑或全國人大常委會委任立法，二者本質上都是授權立法。那么，授權改革試點決定與授權立法（特指專門授權立法）之間事實上仍然存在著許多性質上的差異，如授權前提、適用法條、被授權主體、授權內容、授權期限、授權范圍等均有不同（見表3）。

（五）授權改革試點決定與立法變通

授權改革試點決定似乎具有立法變通的型式，

因為授權改革試點決定最顯著的特征就是對現(xiàn)行法律的部分規(guī)定進行“變通”，具體表現(xiàn)為暫時停止或暫時調整適用有關法律的部分規(guī)定。

立法法（2023）第一百零一條對立法變通作了專門規(guī)定，即自治法規(guī)和經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的立法變通。二者的共同點就是都要在遵循憲法、法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，因地制宜地對已有規(guī)定（主要是上位法）作出變通。前者又稱“自治型變通”，后者又稱“改革型變通”[7]。新近的浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)也似乎具有立法變通的型式，縱使有所爭議，但毋庸置疑的是二者都具有“變通”的特征，且都可以屬于改革型變通。因此，理論上可以將立法變通的概念外延擴張至自治法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)之中3。但是，為了更加清晰地區(qū)辨授權改革試點決定與立法變通，本文將立法變通限縮在傳統(tǒng)的自治法規(guī)與經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)之中，而將浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)作為立法變通的特別情形不予比較。在這個意義上，授權改革試點決定與立法變通在法條、限制和權力等方面存在性質上的差異。其一，授權改革試點決定的適用法條為立法法（2023）第十六條和第七十九條，立法變通的適用法條為立法法（2023）第一百零一條；其二，授權改革試點決定基本不受制于法律保留條款，立法變通則根本上必須受制于法律保留條款；其三，授權改革試點決定系新型的獨立的立法權行使形式，立法變通本質上是地方立法權。

綜上所述，授權改革試點決定與立法變通也只具有表面的相似，但在性質上卻存在根本的不同，因而不可將二者等同（見表4）。

經(jīng)過上述這些細致的類型區(qū)辨，可以得知，授權改革試點決定在性質上不同于法律修改、法律制定、授權立法和立法變通，它的權力在形式上來源于立法法，功能是對特定事項在規(guī)定期限和范圍內暫時調整或暫時停止法律的部分規(guī)定，運行是需要被授權主體主動申請授權主體的“授權”使之合法正當化，因而這似乎是一種新型的獨立的立法權行使形式。

三、性質澄清：新型的獨立的立法權行使形式

不破不立，要想對授權改革試點決定制度進行深刻的理論探究，務必要先理解并澄清專家學者對該制度的既有研究。自全國人大常委會于2012年作出的第一項授權改革試點決定開始，至今理論界的探討形成了由“理論思考的博弈”到“實踐對策的供給”的轉向，申言之，也就是從“能不能”到“怎么做”，從“正當性研究”到“控權研究”的議題轉向。只有在全面細致地耙梳和分析已有文獻的基礎上，才能澄清授權改革試點決定制度的性質及其必然相關的合憲性邏輯。在性質層面，本文采取“先破后立”的論證方式，先對授權改革試點決定進行類型區(qū)辨，澄清它不是什么，再通過澄清何以授權改革試點決定之兩點理由，正式確認“新型的獨立的立法權行使形式”才是適格的性質界定。在此意義上，本文的第二和第三部分是緊密聯(lián)系、相輔相成的，二者共同形成對授權改革試點決定的真正性質澄清。

（一）理論回溯：從既有研究中發(fā)現(xiàn)規(guī)律與突破桎梏

在理論思考方面，傅蔚岡和蔣紅珍認為人大授權改革試點決定的授權主體和被授權主體均不具有合法性，且授權決定本身也不具有正當性[8]。范進學認為在法理上，全國人大常委會可以以“決定”的形式修改全國人大通過的法律，屬于附條件的法律修改，但實際上全國人大常委會無權作出這種授權改革試點決定[9]。劉松山認為人大授權改革試點決定是特殊的法律修改，符合憲法第六十七條第（三）項的規(guī)定[10]。丁偉認為人大授權改革試點決定符合憲法第八十九條賦予國務院的職權，以此反推授權決定具有憲法依據(jù)[11]。劉志剛認為人大授權改革試點決定缺乏憲法文本和法律文本上的直接依據(jù)，也不足以將其視作法律修改[12]。錢寧峰將授權改革試點決定稱為“立法后中止實施”，屬于授權立法的新常態(tài)[13]。黎娟引入“試驗性立法”指稱授權改革試點決定，并主張立法法（2015）新增的第十三條正式確立了該制度事實[14]。彭浩澄清了授權改革試點決定不同于授權立法和變通規(guī)定，也不同于傳統(tǒng)的法律修改，而是法律修改的“試驗模式”[15]。曹舒澄清授權改革試點決定屬于獨立的立法權行使形式1，他還澄清授權改革試點決定的合憲性不在于憲法第八十九條關于國務院職權的規(guī)定，唯一可能的憲法依據(jù)是憲法第六十七條第（二十二）項全國人大對人大常委會的授權條款2。

在實踐對策方面，江國華和郭文濤將授權改革試點決定界定為“有關法律問題的決定”，通過實證分析歸納出部分授權主體不適格、授權依據(jù)不充分、授權事項擴大化、授權決定合法性審查闕如、被授權機關的監(jiān)督機制缺位等問題[16]。王振民和王逸冉指出授權改革試點決定的授權期限應符合明確性原則，授權期限的表達形式、實質內容、實踐操作都要具有明確性[17]。郭文濤指出授權改革試點決定在作出程序上要遵循效能原則，在表達形式上要遵循明確原則，在實體內容上要遵循比例原則[18]。譚清值認為授權改革試點決定要經(jīng)過授權明確性原則、比例原則逐層深入地遴選，進而選定最佳的改革試點授權方案[19]。陳多旺指出授權改革試點權力的正當運作需滿足程序內在價值的要求，亦即多元參與、多方合意、協(xié)商對等、主導中立、理性自治等價值[20]。周宇駿關注授權改革試點決定的立法條件成熟與否尚無明確統(tǒng)一的標準，并從授權試點的規(guī)范設計、本質屬性和過往實踐等方面總結出立法條件成熟的標準應體現(xiàn)為一種合目的性判斷邏輯[21]。秦小建澄清了授權改革試點決定應首先遵循法律保留原則，授權明確性原則和比例原則應置于法律保留原則之下[22]。

從縱向跨時維度來看，授權改革試點決定的代表性文獻，發(fā)生了實踐導向的轉型，從橫向綜合的維度來看，這些代表性文獻主要集中于研究授權個案、授權合法性、授權性質、授權原則以及授權配套機制等。本文將檢討這些授權改革試點決定的不同性質界定（實踐對策的文獻背后也預設著某種性質界定），通過先破后立的論證工作，正式確認授權改革試點決定是一種新型的獨立的立法權行使形式。此外，這里的理論回溯工作，在后文進行合憲性澄清工作之時，將會被證明是有借鑒和學習意義的。

（二）授權改革試點決定的真實性質

除了上文的反面論證，也即逐一澄清授權改革試點決定不是法律修改、法律制定、授權立法或立法變通，這里還有兩點理由正面支持授權改革試點決定系新型的獨立的立法權行使形式。

第一，法教義學理由。從立法法（2023）的篇章體例來看，立法法將“授權改革試點決定”條款（第十六條和第七十九條）特別放置于第二章第一節(jié)“法律—立法權限”的最后一條，以及第三章“行政法規(guī)”的最后一條。這樣放置法條的一個目的是將授權改革試點決定與傳統(tǒng)的立法形式（法律立法或行政法規(guī)立法）并列獨立規(guī)定，以表明國家最高權力機關對授權改革試點決定屬于新型的獨立的立法權行使形式的承認（recognition）。這里的“承認”實際上是借用了哈特的承認規(guī)則理論，也即承認規(guī)則確定了在這個法律體系中哪些授權性規(guī)則和義務性規(guī)則是有效的，它解決了規(guī)范性的不確定性問題[23]。此外，退一步來講，如果授權改革試點決定不是新型的獨立的立法權行使形式，秉著法律的簡明性要求，立法法也沒有必要額外設置單獨條款規(guī)定該制度。

第二，法實用主義理由。隨著我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，傳統(tǒng)的法治體系已經(jīng)滯后于高速發(fā)展的經(jīng)濟社會，立法權的內部配置與改革的迫切需求之間產(chǎn)生沖突，幅員遼闊大國的法治化治理亟需程序簡易、高效權威、可條塊化適用的法律產(chǎn)物，中國式現(xiàn)代化必然引發(fā)中國式法治現(xiàn)代化，而授權改革試點決定制度就是這個應運而生的產(chǎn)物。授權改革試點決定制度是習近平總書記“重大改革于法有據(jù)”理念的實踐成果，是深刻體現(xiàn)立法與改革良性互動辯證關系的新生產(chǎn)物。對于這種新時代的產(chǎn)物，不宜將之歸類為固有變法模式，而應當作為一項“新型的獨立的立法權行使形式”來對待，亦即立法形式包括制定、修改、廢止、解釋、編纂、決定。

綜上所述，一方面，授權改革試點決定在類型上不同于法律修改、法律制定、授權立法或立法變通，所以它是一種新型的且具有自身獨特性的立法類型或形式；另一方面，授權改革試點決定基于法教義學和法實用主義的雙重正面理由，所以它應當是一種新型的獨立的立法類型或形式。一言以蔽之，授權改革試點決定是且應當是“新型的獨立的立法權行使形式”，屬于有關法律問題的決定，系中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。

四、合憲性澄清：自我融貫的論證邏輯

性質與合憲性是一體兩面的關系，二者相互勾連，合憲性指向性質，性質又能證成合憲性。合憲性邏輯的理論澄清也是采取先破后立的方式，亦即先對授權改革試點決定的合憲性依據(jù)諸猜測進行破題，然后對其真正的合憲性依據(jù)進行邏輯展開予以立論。在合憲性層面，本文將澄清憲法第八十九條第十八項不是全國人大常委會作出授權改革試點決定的憲法依據(jù)，憲法第六十七條第二、三項也不是全國人大常委會作出授權改革試點決定的憲法依據(jù)，而憲法第六十七條第二十二項才是授權改革試點決定之適格的憲法依據(jù)，但其發(fā)揮作用也是有條件的。這里的合憲性澄清很大程度上是對前人有益理論的借鑒與超越。

筆者通過對全國人大常委會公報、國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中相關資料的統(tǒng)計，截至2024年7月1日，自全國人大常委會于2012年通過的第一項授權改革試點決定以來，全國人大常委會共通過授權改革試點決定36項。然而，無論是授權改革試點決定本身抑或其草案說明，幾乎都沒有明確提及授權依據(jù)，而是采用“第XX屆全國人民代表大會常務委員會第XX次會議決定”的形式進行授權決定。唯一一次明確提及授權依據(jù)的是2012年《對〈關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規(guī)定的行政審批的決定（草案）〉的說明》中載有，“這種授權的依據(jù)是憲法第八十九條關于國務院職權的規(guī)定：‘全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權’”[24]。立法法（2023）第十六條賦予了全國人大及其常委會進行授權改革試點決定的合法性依據(jù)，但不能就此想當然地認定也已獲得合憲性依據(jù)，這依然需要進一步的研究與解釋，從而保證整個法體系的融貫。

對授權改革試點決定之合憲性依據(jù)的第一種解釋，源自憲法第八十九條第十八項關于國務院職權規(guī)定的兜底條款。丁偉從這個角度出發(fā)，主張這一兜底條款是不確定、開放性的，國務院因此有權要求全國人大常委會作出授權決定，以反推全國人大常委會的授權決定具有合憲性依據(jù)[25]。這個論斷似乎有道理，但經(jīng)不住仔細推敲。首先，國務院有權根據(jù)這一兜底條款就“主動要求”全國人大常委會作出授權決定嗎？這是反直覺的，縱使國務院有獲得默示授權的可能，但也不宜主動要求全國人大常委會授權。退一步來講，即使全國人大常委會作出了授權決定，也不能就此認定其具有合憲性依據(jù)，這種“反推”論證似乎存在邏輯漏洞。其次，假設國務院有權要求全國人大常委會授權，那么此時需要進一步考慮這里的“其他職權”是否包括暫時調整或暫時停止適用法律的部分規(guī)定，進而也就需要判斷全國人大常委會是否具有該職權。憲法第六十七條并未明確賦予全國人大常委會授權改革試點決定的職權，那么也就不能如此斷然地認定“其他職權”包括授權改革試點決定權。綜上所述，既然“反推論證”似乎存在反直覺的邏輯漏洞，全國人大常委會的兜底職權也不是無疑地包括授權改革試點決定權，那么也就不能合乎憲法邏輯地推導出授權改革試點決定的合憲性依據(jù)。

對授權改革試點決定之合憲性依據(jù)的第二種解釋，源自憲法第六十七條第二、三項關于全國人大常委會制定和修改基本法以外的法律、部分補充和修改法律的規(guī)定。這種解釋路徑導向的是將授權改革試點決定視作法律修改，如劉松山文[26]。上文對授權改革試點決定作區(qū)辨時，已經(jīng)明確指出授權改革試點決定與法律修改在性質上的諸多差異，因而不能將二者等同。這也就意味著憲法第六十七條第二、三項不是一個適格的合憲性依據(jù)，因為該條款是關于全國人大常委會之法律修改職權的，但事實上授權改革試點決定并不等于法律修改，這將導致憲法依據(jù)與調整對象之間不符合的境況，借用刑法理論中的一個概念進行比喻——這是“對象錯誤”。

以上兩種解釋都是站不穩(wěn)腳的，但也提供了很大的啟發(fā)。下面是對授權改革試點決定之合憲性依據(jù)的第三種解釋，這是一個新的嘗試?；氐綉椃ㄎ谋旧?，憲法第六十七條第二十二項規(guī)定“全國人民代表大會授予的其他職權”這一兜底職權條款，或許是一個突破口。檢驗該條款是否為適格的憲法依據(jù)，需滿足兩個步驟：一是全國人大自身具有授權改革試點決定的職權；二是全國人大可以將該職權通過兜底條款的方式（明示或默示）授予全國人大常委會。

現(xiàn)在檢驗第一步。憲法第六十二條規(guī)定了全國人大的職權清單，唯一可能安置授權改革試點決定職權的就是其中的兜底條款，即“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。根據(jù)職權法定原則和體系解釋方法，最高國家權力機關的兜底職權必須由憲法法律所規(guī)定，而且該職權（授權改革試點決定權）也必須能夠通過體系解釋被安置在憲法法律條文之中。進一步對全國人大兜底職權的論證方法有三：一是“其他列舉職權”，該職權以憲法法律規(guī)定為確認權源；二是“附帶職權”，該職權以列舉職權為解釋權源；三是“固有職權”，該職權以憲法秩序為論證權源[27]。授權改革試點決定權屬于全國人大的“其他列舉職權”，理由是除了憲法授予全國人大其他職權外，法律也有授予全國人大憲法列舉職權之外的其他權力，而授權改革試點決定權已由立法法予以明文規(guī)定。故此，結合憲法第六十二條第十六項、立法法（2023）第十六條的規(guī)定，可以論證出全國人大具有授權改革試點決定權的合憲性依據(jù)。

現(xiàn)在檢驗第二步。只是論證了全國人大具有授權改革試點決定權還不夠，還需要進一步論證全國人大是否能將該權力授予全國人大常委會，這樣才能保證全國人大常委會作出授權改革試點決定的合憲性。憲法是國家的根本母法，規(guī)定著原則性與抽象性的國家和社會生活中最根本、最重要的問題，因而憲法的實施需要具體化為法律法規(guī)。憲法性法律又是最貼近憲法本身的，可以說憲法性法律是憲法核心內容的具體展開，立法法就是最為典型的代表?！笆跈喔母镌圏c決定”條款由第十二屆全國人民代表大會確立，并經(jīng)第十四屆全國人民代表大會完善，這直接體現(xiàn)全國人大的意志，表明全國人大同意授予全國人大常委會“授權改革試點決定權”[28]。概言之，立法法（2023）第十六條由全國人大修改通過，這是全國人大通過立法的形式對憲法第六十二條第十六項和第六十七條第二十二項條款的解釋，是對憲法關于全國人大及其常委會立法職權的具體化與發(fā)展，也是全國人大將授權改革試點決定權默示授予全國人大常委會的證據(jù)。故此，這為全國人大常委會之授權改革試點決定權提供了合憲性依據(jù)。

綜上所述，憲法第六十七條第二十二項是全國人大常委會之授權改革試點決定權的一個適格的合憲性依據(jù)，但其要與憲法第六十二條第十六項和立法法（2023）第十六條配合使用才能實現(xiàn)融貫的合憲性解釋。整體的合憲性論證邏輯是這樣的：首先，憲法第六十二條第十六項和立法法（2023）第十六條結合使用，其功能或目的有兩個，亦即論證全國人大具有授權改革試點決定權以及全國人大將該職權業(yè)已授予全國人大常委會。其次，憲法第六十七條第二十二項即成為全國人大常委會之授權改革試點決定權的合憲性依據(jù)。最后，全國人大常委會再通過立法法（2023）第十六條具體行使授權改革試點決定權。以下是合憲性論證邏輯圖（見圖1）。

五、結語：一項未竟的事業(yè)

人大授權改革試點決定制度是立法與改革良性互動關系的新時代產(chǎn)物，充分體現(xiàn)了立法引導、推動、規(guī)范和保障改革的內在要求，有效彌合了法治與改革的固有縫隙。這是一種新型的獨立的立法權行使形式，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，與其他幾種立法形式共同構成“立改廢釋纂與決定并舉”的立法“組合拳”，為新征程上全面依法治國和全面深化改革提供更為堅實的制度保障。

本文的核心意義是對授權改革試點決定制度本身進行理論澄清，這項理論澄清工作整體上采取先破后立的論證方式。首先，對授權改革試點決定進行類型區(qū)辨，以此反面論證它不是法律修改、法律制定、授權立法或立法變通，這也是性質澄清的一部分或前置程序。其次，對授權改革試點決定應當是一種新型的獨立的立法權行使形式提出兩點正面理由，再結合前面反面論證的類型區(qū)辨，二者共同構成對授權改革試點決定的真正性質澄清，也即正式確認它是且也應當是一種新型的獨立的立法權行使形式。最后，對授權改革試點決定的幾個可能的合憲性論證進行逐一反駁，進而提出一個自我融貫的合憲性論證邏輯。性質與合憲性是一體兩面的結構，二者共同組成授權改革試點決定的理論澄清內容，由此本文填補了授權改革試點決定制度的性質界定不清的缺陷，既清楚界定了制度性質，也清晰明確了其合憲性邏輯。

但是，這并不意味著授權改革試點決定制度已經(jīng)是個完美無瑕的真理制度。在理論和實踐上，授權改革試點決定制度仍存在著包括但不限于這些問題。第一，監(jiān)督機制不完善，授權改革試點決定中被授權主體的報告及其衍生的評估義務規(guī)定不明確或落實不完全。第二，立法條件成熟的判斷標準不明晰，立法與實踐均未對授權改革試點決定的立法成熟條件予以具體規(guī)定，至多有某種學理詮釋[29]。第三，國務院部委、地方人大及其常委會、地方人民政府等其他主體是否具有授權改革試點決定權有待進一步研究闡釋。因此，授權改革試點決定制度，尤其是人大授權改革試點決定制度仍然是一項未竟的事業(yè)，有待理論界和實務界的共同努力，推動這項在法治與改革之間的重大制度繼續(xù)前行。

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作者簡介：陳彥昌，江西財經(jīng)大學法治政府研究中心研究人員，法學理論專業(yè)博士研究生。

①為了表述清晰和方便，本文將2015年修正的立法法簡稱為立法法（2015），而將2023年修正的立法法簡稱為立法法（2023）。

②立法法（2023）第十六條規(guī)定，全國人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就特定事項授權在規(guī)定期限和范圍內暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定的事項，實踐證明可行的，由全國人民代表大會及其常務委員會及時修改有關法律；修改法律的條件尚不成熟的，可以延長授權的期限，或者恢復施行有關法律規(guī)定。立法法（2023）第七十九條規(guī)定，國務院可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項，在規(guī)定期限和范圍內暫時調整或者暫時停止適用行政法規(guī)的部分規(guī)定。

1舉個例子作比較：國務院的專門授權立法系國務院自身起草、審議、表決通過和公布施行的，也即具有相對獨立的立法權；而授權改革試點決定則通常由被授權主體起草、全國人大常委會審議、表決通過和公布施行的，換言之，授權改革試點決定中的被授權主體往往只負責起草法律案、申請授權決定、具體實施授權決定，而不具有實質上決定是否授權的資格，也即不具有相對獨立的立法權。

2如最高人民法院關于《關于授權最高人民法院在該院和部分地區(qū)開展四級法院審級職能定位改革試點工作的決定（草案）》的說明，明確提及“因部分試點舉措涉及調整適用《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》相關規(guī)定，需要經(jīng)過全國人大常委會授權，才能開展相應試點工作”。參見全國人大常委會公報2021年第6號，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzlhgb/.

3有學者認為浦東新區(qū)法規(guī)是變通立法，海南自貿(mào)港法規(guī)是職權立法，參見姚魏：《論浦東新區(qū)法規(guī)的性質、位階與權限》，《政治與法律》2022年第9期。亦有學者主張海南自貿(mào)港法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)都是變通性立法，參見王建學：《國家縱向治理現(xiàn)代化中的立法變通授權》，《地方立法研究》2023年第2期。本文的中心任務并非對立法變通的深入研究，因而籠統(tǒng)地將二者并稱為立法變通。

1蘇州大學王健法學院程雪陽曾于2015年3月發(fā)文主張授權改革試點決定是一種法律發(fā)展的新模式，從其文題來看，或承認授權改革試點決定是一種新型立法權。參見程雪陽：《從試點到立法的中國改革邏輯》，F(xiàn)T中文網(wǎng)，轉自https：//www.aisixiang.com/data/84931.html，2024年7月3日訪問。

2值得注意的是，曹文在腳注部分特別致謝程雪陽對其文章所提出的寶貴修改意見建議，因此，可以說曹文的“獨立的立法權行使形式”這個創(chuàng)見進一步發(fā)展了程雪陽的觀點。參見曹舒：《人大授權暫停法律實施的合憲性檢討與控制》，《蘇州大學學報（法學版）》2018年第1期。