二三線城市：國際航線“造夢”終止？

每周三、周六早上8點(diǎn)多，溫州龍灣國際機(jī)場都格外熱鬧。從進(jìn)入機(jī)場大門就有人開始排隊(duì)，隊(duì)伍最長的那條通常就是飛往西班牙馬德里的航班。

東航自從2023年11月22日開通了溫州到馬德里的往返直飛航班后，便常年保持著至少75％的客座率。溫州機(jī)場方面提供的資料顯示，乘客以商務(wù)、探親為主，旅游客源占比較低。

劉俐對溫州—馬德里這條航線最深的印象就是“上座率高”。定居西班牙的劉俐每年假期都會帶女兒回上海老家，除了直飛上海，回國又多了一個“更劃算”的選擇，從馬德里直飛溫州再轉(zhuǎn)機(jī)上海，如果趕上淡季，還能搶到最有性價比的回西班牙的公務(wù)艙，往返只要萬元出頭。

然而，這樣一條穩(wěn)定運(yùn)營的洲際航線卻在今年10月底突然停航，一時引發(fā)外界諸多猜測。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，停航既包括補(bǔ)貼即將停止的影響，也有市場需求整體低迷的因素。但對于這條客座率表現(xiàn)優(yōu)異的航線，網(wǎng)友猜測是補(bǔ)貼暫停的緣故，票價太低，航司賺不到錢，停航后以便將寬體機(jī)運(yùn)力投放到效益更好的航線。

針對眾多說法，溫州機(jī)場方面回復(fù)《中國新聞周刊》：主要由于11月是民航傳統(tǒng)淡季，疊加運(yùn)力趨緊等多方面的因素，暫時停航。目前該航班計劃于11月30日恢復(fù)，計劃班期為每周一班，自2025年元旦起，再恢復(fù)至原來的每周兩班。

盡管溫州機(jī)場并未直接回應(yīng)停航是否與補(bǔ)貼有關(guān)，但外界猜測并非空穴來風(fēng)。今年7月底，中國民航局正式發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國際航空樞紐建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確規(guī)定，連接除國際樞紐機(jī)場以外其他機(jī)場的國際航線，地方政府不得安排航線補(bǔ)貼。

溫州—馬德里航線暫時停航引發(fā)的關(guān)注，正是長久以來對二線城市能否穩(wěn)定運(yùn)營國際航線的不安情緒的釋放。

國內(nèi)二三線城市國際航線的繁榮離不開地方補(bǔ)貼，而一旦撤走補(bǔ)貼這條“拐棍”，二線洲際航線的繁榮還能持續(xù)多久？有多少國際航線能夠抗住市場考驗(yàn)？

“誰先停，誰先死”

刷到民航局正式發(fā)布《指導(dǎo)意見》的新聞時，負(fù)責(zé)多家機(jī)場國際航線市場的江渝反復(fù)確認(rèn)名單，他管理的兩家客流量超過千萬的國際機(jī)場所在城市不在其中。

“早就聽到風(fēng)聲，但沒想到政策確定這么快?！比缃辶舷耄嚓P(guān)政府部門對接人員很快私信問他：如何理解《指導(dǎo)意見》？不在名單上的城市以后都不能增開國際航線了嗎？已經(jīng)開通的國際航線會停飛嗎？

每年“航班換季”前，都是江渝最忙碌的時候。他負(fù)責(zé)多家機(jī)場國際航線市場，要和主管單位、政府相關(guān)部門、國內(nèi)外航司頻繁溝通，敲定開通哪些國際航線，以及哪些航線可以拿到補(bǔ)貼。

江渝介紹，通常他要先結(jié)合當(dāng)?shù)亟煌?、文旅、商?wù)等部門的需求制定初步航線方案，如果相關(guān)航權(quán)尚未被更高級別樞紐分完，再聯(lián)系航司商量開航。初步方案經(jīng)過專門的航線領(lǐng)導(dǎo)小組討論后，才逐漸形成具體培養(yǎng)方案，這時就需要細(xì)化到一周飛幾班、每班給多少補(bǔ)貼。

國內(nèi)二三線城市國際航線依賴政府補(bǔ)貼的爭議由來已久。由于一線城市航空資源緊張，而地方又愿意花真金白銀招商引資、打造“國際化”城市形象，遠(yuǎn)程國際航線一度在二三線城市加速落地。在三年培育期后，部分航線實(shí)現(xiàn)了自我造血，但也不乏盲目砸錢的航線，補(bǔ)貼一停，就飛不下去了。

市場需求從來不是二線城市開通國際航線的必要條件。湖南機(jī)場官方賬號下，至今還有乘客詢問：長沙直飛東京的航班何時恢復(fù)？公開資料顯示，南航湖南分公司曾于2015年10月首次開通長沙至東京的直航航班，三年培育期預(yù)估共拿到約1200萬元財政補(bǔ)貼。但補(bǔ)貼期滿后，該航線并未實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營，目前停航已久。

“國際航線的開通，最終主動權(quán)掌握在航司手中，但政府補(bǔ)貼是非常重要的參考因素?！币晃辉诘胤胶娇展矩?fù)責(zé)市場的部門高管坦言，如果地方補(bǔ)貼能夠覆蓋新增航線的邊際成本，航司就會傾向開航，如果補(bǔ)貼能達(dá)到盈虧平衡點(diǎn)，“肯定高高興興開新航線，能飛就能賺”。

政府補(bǔ)貼的本意是幫助航司度過開航培育期，在其逐步具備“造血”功能后撤出，以降低航司新開航線風(fēng)險。中國民航管理干部學(xué)院教授鄒建軍告訴《中國新聞周刊》，航線補(bǔ)貼政策最早應(yīng)是起源于對“支線航空”的支持，在2004年機(jī)場屬地化改革完成之后，各地方政府根據(jù)需要嘗試運(yùn)用補(bǔ)貼政策，包括國內(nèi)與國際航線的增開與增量等。在2017年《全國民用運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃》制定之后，地方補(bǔ)貼國際航線進(jìn)入高峰期。

疫情后，近兩年為鼓勵恢復(fù)國際航線，各地再次掀起補(bǔ)貼熱潮。據(jù)不完全統(tǒng)計，2023年1月以來，廈門、三亞、大連、瓊海、福州等多地政府發(fā)布了境外客運(yùn)航線財政補(bǔ)貼文件，對新開國際空白航點(diǎn)，每班補(bǔ)貼從幾萬元到上百萬元不等，通常設(shè)定三年市場培育期。

廈門市2023年1月20日發(fā)布的《促進(jìn)國際航空客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》顯示，開通從廈門出入境直達(dá)洲際空白航點(diǎn)的客運(yùn)定期航線，按照單航程遠(yuǎn)近每班補(bǔ)貼82萬元—106萬元不等，年度補(bǔ)貼上限高達(dá)1.1億元。

“具體到每條航線上的補(bǔ)貼都要精打細(xì)算，這兩年審批愈發(fā)嚴(yán)格。”江渝也理解，地方財政壓力越來越大，而補(bǔ)貼航線也有風(fēng)險，航司“沒錢就走”的情況時有發(fā)生，業(yè)內(nèi)很早就開始呼吁“地方停止用錢砸國際航線”。

“各地都被補(bǔ)貼‘卷’得苦不堪言，終于等到民航局出手?！苯逖a(bǔ)充道，但目前沒有實(shí)施細(xì)則，現(xiàn)實(shí)是各省都在觀望，“都不敢先停掉”。換句話說，“誰先停，誰先死，拱手將所剩不多的國際航線讓給其他還有補(bǔ)貼的省市”。

更關(guān)鍵的是，如果因?yàn)橥：綔p少國際客貨流而影響地方經(jīng)濟(jì)，這個責(zé)任誰來背？

國際貨運(yùn)航線面臨著比客運(yùn)更激烈的競爭。按照《指導(dǎo)意見》，要引導(dǎo)航權(quán)和時刻向?qū)I(yè)貨運(yùn)樞紐和空港型國家物流樞紐傾斜。這些樞紐分布在鄂州、鄭州、合肥和天津，以及其他外貿(mào)活躍度高的城市。

江渝對比發(fā)現(xiàn)，在地方經(jīng)濟(jì)總體穩(wěn)定的情況下，通過三年左右的市場培育，人群出行習(xí)慣會逐漸固定，用戶黏性較高。但貨運(yùn)比較靈活，“誰給的補(bǔ)貼多就去誰那”，江渝所在城市要發(fā)展對外經(jīng)濟(jì)，對貨運(yùn)保障有要求，但不及一些地方舉全省之力發(fā)展貨運(yùn)樞紐，被吸走了大批貨流，“流失率我們都沒敢統(tǒng)計，補(bǔ)貼更不敢停”。

“《指導(dǎo)意見》如果沒有補(bǔ)充明確的實(shí)施細(xì)則，很可能對新申請航線的補(bǔ)貼行為失去明顯的約束力?！编u建軍提醒，尤其是對現(xiàn)有已經(jīng)分配的航權(quán)和已開航航線，《指導(dǎo)意見》暫時還不能達(dá)到叫停補(bǔ)貼政策的目標(biāo)，但對于未來新申請航線，是否會出臺與限制補(bǔ)貼相關(guān)的管理細(xì)則，值得觀察。例如，明確不能補(bǔ)貼、持續(xù)跟蹤審查，并規(guī)定可隨時收回補(bǔ)貼。

“最干脆的辦法就是直接通知停補(bǔ)時間。”江渝補(bǔ)充說。

部分面子工程，“花錢運(yùn)座椅”

二三線城市瘋狂開設(shè)國際航線的舉措，早在2016年前后已經(jīng)開始難以為繼。

當(dāng)年夏天，外媒提前透露了漢莎航空將于冬春航季到來前，停飛經(jīng)營了四年多的法蘭克?！蜿柡骄€。據(jù)鄒建軍回憶，這是自2013年中國二三線城市開辟國際航線熱情高漲以來出現(xiàn)的首個負(fù)面新聞。就在同一年，捷星航空停飛了從武漢出發(fā)前往澳大利亞黃金海岸的直飛航班，英國航空也宣布停飛成都和倫敦的往返國際航線。

外界普遍認(rèn)為，這是因?yàn)槿暄a(bǔ)貼期結(jié)束后，客源依舊不夠理想，航司出于成本考慮被迫停運(yùn)。2017年，美聯(lián)航取消了從西安前往舊金山的直航，原因是客座率持續(xù)走低，這條航線當(dāng)時剛運(yùn)營不到兩年。

業(yè)內(nèi)專家學(xué)者頻頻呼吁“開國際航線要冷靜、科學(xué)、規(guī)范”，但現(xiàn)實(shí)中，各地方政府對航班航線開發(fā)投入?yún)s只增不減。

據(jù)首都機(jī)場集團(tuán)公司員工陳歡2021年在民航新型智庫發(fā)布的《政府削減航班補(bǔ)貼趨勢下提高補(bǔ)貼資金配置效能的思考》一文分析，以國內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財力基礎(chǔ)較薄弱的江西省為例，2015年江西省內(nèi)各機(jī)場航班補(bǔ)貼收入4億多，而到了2019年，全省已接近18億元，翻了4倍。發(fā)達(dá)地區(qū)對開通國際航線更是充滿熱情，例如，2018年深圳市新開9條洲際航線，2019年繼續(xù)新開3條洲際航線。

鄒建軍此前分析，中國國際航線快速增長與金融危機(jī)以后國內(nèi)高漲的出境游市場密切相關(guān)。而航司將目光鎖定二三線城市，不僅因?yàn)橐痪€城市航線資源緊張，也是受地方政府“招商熱情”感染。當(dāng)時各級政府都提出“國際化”的策略，紛紛將視野放在了打造國際航空樞紐，開拓國際航線市場方面。

據(jù)媒體報道，民航局一份內(nèi)部統(tǒng)計資料顯示，僅在2012年，就有18個?。ㄊ校?3家外國航空公司營運(yùn)的107條國際航線給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額超過6億元。地方政府不惜重金補(bǔ)貼航企落戶的依據(jù)是，“一條國際航線為地方經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的GDP相當(dāng)于3—4條國內(nèi)航線”。

“地方拿出真金白銀補(bǔ)貼國際航線，客觀上也提升了中國民航的國際競爭力?！焙娇辗治鰩熈种墙芊治?。據(jù)亞太航空研究中心（CAPA）數(shù)據(jù)，僅2014—2018年這五年，中國航空公司開通的洲際航線數(shù)量達(dá)到78條，同比翻了兩倍多，且二三線城市機(jī)場的國際航線開辟數(shù)量遠(yuǎn)高于一線城市。

熱鬧背后，二線城市洲際航線的實(shí)際經(jīng)營情況卻堪憂。林智杰曾統(tǒng)計，2018年中美航線平均客座率79.8％，國內(nèi)只有廣州、福州、上海、北京始發(fā)航線在平均水平之上，而廣大二線城市，除福州外，全部低于平均值，個別航線客座率甚至不到60％。當(dāng)時三大航都宣稱洲際航線不賺錢，票價和客座率更低的中小航司的處境可想而知。

“新開航線沒過幾年就難以為繼，補(bǔ)貼進(jìn)去的資金有去無回，航線成為政府的面子工程，花錢運(yùn)座椅?！鼻笆鲈诘胤胶娇展矩?fù)責(zé)市場的高管直言不諱。

前述《政府削減航班補(bǔ)貼趨勢下提高補(bǔ)貼資金配置效能的思考》一文也分析，航班補(bǔ)貼資金缺乏明確使用方向，地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)指哪開哪、航空公司飛哪就支持哪的現(xiàn)象普遍存在。伴隨補(bǔ)貼兩到三年到期，經(jīng)常出現(xiàn)“補(bǔ)貼停止、航線停航”的現(xiàn)象，許多航線經(jīng)過三年培育期后未能實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營，造成了地方政府財政資金的虛耗。

中國政法大學(xué)國際航空與空間法研究中心特聘研究員吳建端告訴《中國新聞周刊》，對國際航線的補(bǔ)貼也可能一定程度上擾亂了市場秩序，造成外航減少、暫?；虺蜂N航班。據(jù)統(tǒng)計，目前從悉尼出發(fā)飛抵國內(nèi)城市的航線就有13條，補(bǔ)貼讓票價更為“內(nèi)卷”，例如從南昌出發(fā)在廣州轉(zhuǎn)機(jī)前往悉尼，最低只要2500元。

各地多點(diǎn)開花式地開通國際航線，分散了有限的市場，更為嚴(yán)峻的是，削弱了北上廣國際樞紐的整體競爭力。民航局在《指導(dǎo)意見》中提到，中國國際航空樞紐建設(shè)依然存在戰(zhàn)略謀劃不深、樞紐競爭力不強(qiáng)、協(xié)同運(yùn)行效率不高、國際運(yùn)輸服務(wù)能力不足等問題。

“這些階段性出現(xiàn)的問題根源不在地方補(bǔ)貼上，在于行業(yè)的航權(quán)分配政策?！币晃幻窈筋I(lǐng)域資深從業(yè)者回復(fù)《中國新聞周刊》，民航局發(fā)布《指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著行業(yè)監(jiān)管思路出現(xiàn)較大調(diào)整，此前對不同城市的“階梯式政策”都是正面支持，現(xiàn)在是原則上不支持區(qū)域樞紐飛國際航線和洲際航線，從而支持北上廣，打造世界級機(jī)場群。

按《指導(dǎo)意見》規(guī)劃，增強(qiáng)北京、上海、廣州等國際航空樞紐的洲際連接能力和全球輻射能力，加快成都、深圳、重慶、昆明、西安、烏魯木齊、哈爾濱等國際航空樞紐建設(shè)，即形成“3+7+N”的國際航空樞紐體系。

“只要從行業(yè)的航權(quán)分配政策上做出規(guī)范，完全可以用好地方政府的財力來支持對外交往?！绷种墙苷f。

補(bǔ)貼如何更優(yōu)化？

《指導(dǎo)意見》正式發(fā)布已經(jīng)三個多月，“公司內(nèi)部為此專門做了系統(tǒng)解讀，結(jié)論就是，未來新增國際，尤其是洲際航線的挑戰(zhàn)只會越來越大”。在江渝看來，對“3+7+N”名單外已開通國際航線的大多數(shù)二三線城市來說，現(xiàn)在能做的就是“千方百計保住基本盤”，除了補(bǔ)貼，還要和航司攜手營銷，穩(wěn)住客貨流。

一些城市抓住了恢復(fù)國際航線的先機(jī)。杭州蕭山國際機(jī)場地勤公司值班主任吳曉燕回憶，早在幾年前的航班換季會上，就傳出過“3+7”國際樞紐建設(shè)的風(fēng)聲，杭州并不在其中，當(dāng)時已經(jīng)開始思考，如何“結(jié)合本地發(fā)展和市場需求開設(shè)獨(dú)具特色的國際航線”。

2022年10月起，浙江機(jī)場集團(tuán)先后開通了三條從溫州出發(fā)的洲際航線，分別抵達(dá)歐洲的羅馬、米蘭和馬德里，這些航點(diǎn)均為溫州籍華僑在境外最為集中的聚集地。半個月前，剛運(yùn)營不到一年的溫州—馬德里航班停飛，傳聞受到《指導(dǎo)意見》影響。

溫州機(jī)場方面提供的數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月，三條洲際航線平均客座率均超過70％，飛往羅馬的航班平均上座率更是達(dá)到80％，旅客以商務(wù)、探親為主，旅游客源占比較低?！斑@三條洲際航線基本可以實(shí)現(xiàn)自我造血，暑期和春節(jié)兩大旺季肯定是盈利的。”浙江機(jī)場集團(tuán)回復(fù)《中國新聞周刊》。

從今年8月起，吳曉燕開始聯(lián)系開通直飛烏茲別克斯坦的航線。11月17日夜里，經(jīng)過6小時飛行，由烏茲別克斯坦航空執(zhí)飛的HY503航班落地杭州。航線首開當(dāng)日往返航班的上座率已經(jīng)超過七成，這條臨時新開的國際航線目前暫未申請政府補(bǔ)貼。

相比于補(bǔ)貼，江渝更關(guān)注的則是“航權(quán)和時刻”資源。對“3+7+N”之外的城市來說，有限的航權(quán)早被排在前面的城市“分干凈”，他所在城市此前運(yùn)營多年的北美航線在疫情結(jié)束后不得不中斷，就是因?yàn)闆]有分到航權(quán)，至今沒再恢復(fù)。

江渝坦言，小城市想聯(lián)通北上廣轉(zhuǎn)機(jī)海外，苦于拿不到稀缺的時刻，飛本省省會的成本遠(yuǎn)高于火車，通過其他省會或區(qū)域國際樞紐轉(zhuǎn)機(jī)，既增加出行成本，又依賴于其他樞紐的國際航線建設(shè)水平。

前述曾在地方航空公司負(fù)責(zé)市場的高管指出，目前業(yè)內(nèi)對“7”個國際樞紐的定位仍不夠清晰。例如西南地區(qū)就有昆明、成都、重慶三大樞紐，未來很難避免“內(nèi)卷”；而個別樞紐的經(jīng)濟(jì)外向型不明顯，有的機(jī)場吞吐量和國際業(yè)務(wù)量基本在全國20名開外。

與此同時，個別以發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)為主的小城不在“3+7”行列，是否納入“N”個區(qū)域樞紐還不清晰，個別地方既有發(fā)展國際航線的市場需求，也有拿出補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但不被允許繼續(xù)補(bǔ)貼，也無法優(yōu)先分得航權(quán)或優(yōu)質(zhì)時刻。

對于政策調(diào)整可能導(dǎo)致的資源錯配情況，應(yīng)該如何優(yōu)化？一位接受采訪的民航資深從業(yè)者表示，現(xiàn)有限制政策沒有考慮目前國際航線運(yùn)營的成效，不是按照國際業(yè)務(wù)量或地方政府財力排名來衡量，而是按照國際樞紐的名單來限制，相當(dāng)于是只允許班級上的班委開小灶，不允許其他同學(xué)補(bǔ)課。“政策如何進(jìn)一步地優(yōu)化，才能夠更好地推動國內(nèi)極大國際航空樞紐建設(shè)，仍有思考空間?！?/p>

“下一步還需要更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用?！泵窈健案芍ǎW(wǎng)聯(lián)”專家組成員崔新宇說，二三線城市并非不能新開國際航線，航司如果看好未來市場，可自行投入培育，結(jié)果自負(fù)即可，關(guān)鍵是“不能再花政府的錢”。

（應(yīng)受訪者要求，文中劉俐、江渝為化名）