隨著中國城市化進程的加速，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正在逐步成為推動區(qū)域經濟社會發(fā)展的重要舉措。2023年，南通GDP達到11900億元，經濟發(fā)展質量和社會進步水平同步邁上新臺階，南通的新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興也得到了積極推進。然而，在戰(zhàn)略實施過程中，規(guī)劃不一、人口不旺、土地不足、技術不新等問題相繼暴露，嚴重制約了統(tǒng)籌發(fā)展的速度和高度，需要進一步探討解決的對策和辦法。

南通城鄉(xiāng)融合發(fā)展迎來歷史機遇

南通統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，既是時也勢也，也是機也運也，不僅有利于提高城市的綜合競爭力和發(fā)展品質，也有利于提升當?shù)剞r村的生產生活水平，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和南通的全面進步。

（一）新發(fā)展格局帶動城鄉(xiāng)關系調整

國家有國家的格局，城市也應該有城市的格局。要統(tǒng)籌把握市內外、省內外和國內外的格局變化和轉換，準確定位城市在大、中、小格局中的角色擔當。對于南通而言，南通是第一批沿海開放城市之一，外向型經濟發(fā)展策略早已成型，經濟發(fā)展對外依存度較高。新時期，國際市場的形式變化成為新發(fā)展階段的重大不穩(wěn)定因素。

如此大背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是應對發(fā)展格局內外轉換的客觀需要。一方面，南通應積極融入長三角城市群、上海大都市圈等跨行政區(qū)域組織抱團發(fā)展，準確定位自身在群、圈、環(huán)、鏈上的位置，明確城鄉(xiāng)產業(yè)導入、開拓產業(yè)空間，精準產業(yè)協(xié)同，積極推進城鄉(xiāng)市場一體化，為國際國內市場轉換，突出以國內市場為主體預備更多回旋余地。另一方面，促進投資和消費，以政府投資撬動民間投資，把投資重點引向實體經濟和民生熱點，同步開發(fā)城鄉(xiāng)建設，尤其在城市公共投入超前和過剩背景下，重點關注農村公共基礎設施和公共服務的提質擴面。同時，挖掘城鄉(xiāng)消費市場，以具體舉措扶持工業(yè)品的下行和農產品的上行。保護發(fā)展農業(yè)新興業(yè)態(tài)，重點支持開發(fā)農村就地消費的農旅結合項目，拉動農村的本地投資和消費。

（二）高質量發(fā)展內含城鄉(xiāng)融合發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”，鄉(xiāng)村振興的落腳點也是人。統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興不僅是平衡城鄉(xiāng)高質量發(fā)展的需要，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的需要，這是城鄉(xiāng)老百姓的共同心愿。

根據(jù)經濟社會發(fā)展階段理論和非均衡發(fā)展理論，城市相較于鄉(xiāng)村的優(yōu)先發(fā)展既是規(guī)律使然，也是歷史現(xiàn)實。尤其像南通這樣的沿海開放城市，優(yōu)質資源向城市集中是必然趨勢，城市的優(yōu)先發(fā)展也是必然結果。但時至今日，我們要看到高質量發(fā)展包括城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)從非平衡發(fā)展走向平衡發(fā)展的時間節(jié)點已經到來。

南通近年來城鄉(xiāng)發(fā)展面上的差距正在逐步縮小，城鄉(xiāng)人均收入比穩(wěn)步下降。2023年，南通城鄉(xiāng)收入比為1.67∶1，低于全國和全省。但在部分民生領域及邊遠縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)二元結構的特征仍然突出，部分指標城鄉(xiāng)差距非但沒有縮小，還有擴大的趨勢。

城市高質量發(fā)展和鄉(xiāng)村高質量發(fā)展看似兩個問題，實則一個問題的兩個方面。一直被詬病的“城市像歐洲、農村像非洲”既不符合以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展理念，也不符合新時期高質量發(fā)展的真正內涵。唯有以系統(tǒng)論觀點對待城鄉(xiāng)關系，進而推進城鄉(xiāng)協(xié)調、平衡發(fā)展才是必由之路。

（三）城鎮(zhèn)化率突破逆城鎮(zhèn)化拐點

南通的城鎮(zhèn)化率十余年來平穩(wěn)增長，每年增加1.5到2個百分點，高于同期全國0.5個百分點左右。2021年，南通的城鎮(zhèn)化率突破70%的拐點，達到71.2%。2023年，城鎮(zhèn)化率增速下降，達到72.57%，同比增長0.78個百分點，低于同期江蘇省75.04%的城鎮(zhèn)化率。

南通城鎮(zhèn)化率出現(xiàn)的兩個新變化值得關注。其一，超過70%意味著什么？70%是諾瑟姆曲線的第二個拐點。一般認為，發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率在70%以上，城鎮(zhèn)化率達到70%以后，增速會下降，逆城鎮(zhèn)化出現(xiàn)。也就是說，當城市發(fā)展趨于飽和之后，發(fā)展資源會向郊區(qū)和農村反向滲透，以城帶鄉(xiāng)、以工促農進入全面加速期，鄉(xiāng)村振興迎來寶貴機遇。這個論斷已經被國內外多數(shù)發(fā)達地區(qū)的發(fā)展歷程所證實。因此，南通推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是符合社會發(fā)展一般規(guī)律的，應該抓住機遇。其二，城鎮(zhèn)化率低于全省平均水平意味著什么？南通城鎮(zhèn)化的質量還不高，和蘇南城市相比，城市開發(fā)強度還偏低，創(chuàng)新資源吸引能力還不夠，與南通對地區(qū)城市首位度的預期還有差距。根據(jù)第七次全國人口普查資料顯示，十年間，南通常住人口增加了44.3萬人，增長了6.08%。2021年，常住人口首次超過戶籍人口，人口凈流入16.61萬人。人口從長期凈流出變?yōu)閮袅魅胧且粋€進步，但是流入的人口規(guī)模和人口結構仍有較大提升空間，南通周邊一線城市的人口虹吸效應依然明顯，人才缺失對南通實現(xiàn)城鄉(xiāng)高質量發(fā)展的制約不容忽視。

南通城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)

統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，關鍵在“統(tǒng)籌”二字。城鄉(xiāng)一體化也好、城鄉(xiāng)融合也好，第一推手必須是具備統(tǒng)籌職能的有形之手——政府。盡管近年來南通市委、市政府在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面有規(guī)劃布局、有政策辦法，也取得了不錯的實效，但在推進力度和創(chuàng)新思路上仍然存在供給側改革的空間，尤其針對某些問題和瓶頸，必須在充分調研的基礎上對癥施策。

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃缺少頂層設計

規(guī)劃決定了發(fā)展的高度和發(fā)展的路徑，規(guī)劃先行才能做到心中有數(shù)。城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的及早制定和出臺具有重要的現(xiàn)實意義。它是城鄉(xiāng)關系發(fā)展的總體指南，只有盡早把大框架和大方向定下，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興才有直接的實施依據(jù)。

截至目前，南通仍然沒有完全意義上的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，之前實施的是2016年國務院批復的《南通城市總體規(guī)劃（2011-2020）》，目前正在實施的是《南通城市總體規(guī)劃》（2017-2035）。顯然，南通城鄉(xiāng)發(fā)展的頂層設計是分裂的。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念和統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興實踐背景下，這種局面必須扭轉過來。城鄉(xiāng)規(guī)劃應該自上而下進行頂層設計，原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃應該彼此打通，相互銜接、相互匹配，不能再有硬生生的觀念界限、環(huán)境界限和政策界限，不能簡單認為等城市發(fā)展好了給農村一點、拉農村一把。農村要擺脫被施舍的形象，要實現(xiàn)自我需要下的自我發(fā)展，首先就應在總體規(guī)劃里平衡城鄉(xiāng)之間的關系，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興在統(tǒng)籌發(fā)展的路徑上應該并聯(lián)而非串聯(lián)。

（二）土地資源成為同步發(fā)展隔閡

農村土地為集體所有，只有被國家征收進入土地一級市場變更為國有性質后，才能進入二級市場開發(fā)建設和交易。問題在于，農民得到的征地補償款和土地出讓金價差懸殊，城鄉(xiāng)土地同地不同權、同地不同價現(xiàn)象突出。政府征地的主要原因是經濟發(fā)展導致城市擴張，被征地塊因為新的級差價值而走高，對于這部分增值的收益，應合理平衡各利益方關系，不能由一方獨享。

同時，三條紅線的劃定和土地政策的收緊也使得城市和鄉(xiāng)村同時失去一些發(fā)展機遇?；鶎悠毡榉从匙顬閺娏业膯栴}，就是基于國土空間政策的瓶頸問題。通州調研時發(fā)現(xiàn)，通州區(qū)金沙街道城東村緊鄰城市區(qū)域，是2023年度市級鄉(xiāng)村振興示范村培育對象，原計劃投資建設的農產品冷庫項目意向地塊位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，因無法制定耕地平衡進出方案導致項目擱置，后被迫調整為發(fā)展?jié)摿徒洕找娑济黠@較弱的連棟大棚項目。連重點培育對象都面臨這樣的窘境，其他地區(qū)可想而知。

（三）人口發(fā)展紅利面臨大幅減少

2023年，南通60歲以上人口占比達32.75%，65歲以上人口占比達24.6%，65歲以上老年撫養(yǎng)比達37.98%。幾項指標都超過了深度老齡化社會的國際標準。同時，南通連續(xù)21年戶籍人口負增長，人口自然增長率常年下降。盡管二孩三孩政策陸續(xù)出臺，但住房支出和教育支出預期居高不下，嚴重影響了適齡人口的生育意愿，生育形勢依然嚴峻。

低齡人口慢增長、老齡人口快增長、勞動適齡人口緩慢減少的人口年齡結構，使得南通人口紅利面臨大幅減少，這將對統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興帶來直接影響。表現(xiàn)在以下幾個方面：一是導致社會活力下降。因為財富創(chuàng)造和社會建設的主體力量不足，資本、技術、勞動力等生產要素的聚集能力也會隨之減弱。二是導致城市擴張不利。人口增長和城市擴張是相互促進的。城市化進程的放緩，房地產市場的供求倒掛、投資性消費意愿的下降，本質上就是高質量人口比重下降和消費能力下降問題。三是導致產業(yè)轉型趨緩。產業(yè)結構的轉型升級離不開高端人才引進。深度老齡化社會決定了適老化的城鄉(xiāng)建設格局，不足以吸引高端人才，尤其是青年人才留通發(fā)展。[1]

（四）數(shù)字鴻溝拉大城鄉(xiāng)發(fā)展差距

根據(jù)相關調查，數(shù)字鴻溝主要體現(xiàn)在城市居民的互聯(lián)網(wǎng)普及率高于農村居民，農村地區(qū)的網(wǎng)絡基礎設施相對落后。同時，南通各地區(qū)農民手機、電腦上網(wǎng)情況也存在問題。比如，在南通的城市里，兒童在智能手機和其他電子設備中成長，網(wǎng)絡教育、線上娛樂、電子支付等已成為日常生活的一部分。而在農村地區(qū)，尤其是邊遠農村，信息化的基礎設施還沒有實現(xiàn)全覆蓋。不僅如此，數(shù)字鴻溝還體現(xiàn)在人們對數(shù)字技術的掌握和應用上。因為缺乏普及農戶的使用場景和相關教育培訓，城鄉(xiāng)之間對數(shù)字技術使用的能力差距進一步拉大。因此，城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝不僅影響了農村居民的生活方式，也制約了農村地區(qū)的發(fā)展，既關乎經濟發(fā)展方式的轉變，也關乎社會公平和代際公平。

關于南通城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝的產生，原因主要有三個方面：一是城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡，導致網(wǎng)絡等數(shù)字基礎設施和平臺建設投入不足。二是城鄉(xiāng)教育水平差異，導致農村居民的數(shù)字素養(yǎng)相對較低。三是信息獲取渠道不暢，農村居民缺乏獲取信息的途徑。

南通城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對策

新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興并非零和游戲，而是可以相互促進、共同發(fā)展的。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，一定要注重政策的可銜接、可協(xié)調和可持續(xù)，兼顧彼此的發(fā)展速度和質量，尋求動態(tài)平衡，實現(xiàn)一體發(fā)展。相關對策包括以下幾個方面：

（一）推動城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的制定和出臺

2014年國務院出臺《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（2014-2020），其中專篇內容講述“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。同年，江蘇省制定和出臺《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014-2020年）》?；趯π滦统擎?zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化關系的認識，江蘇直接把“城鄉(xiāng)一體化”寫進了規(guī)劃名稱，可以說很好地理解了中央的意圖。2014年11月28日，無錫制定出臺《無錫新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014-2020年）》。2015年6月10日，蘇州制定出臺《無錫新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃》；2016年9月13日，常州制定出臺《常州新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2016-2020年）》。由此可見，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的出臺時間與當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平是呈正相關的。

依照這個時間表，南通作為蘇中三市的“領頭羊”，“十四五”期間制定出臺城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃勢在必行。2021年11月29日，南通制定出臺《南通“十四五”新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，盡管規(guī)劃中提到了“城鄉(xiāng)融合”“縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距”，但仍以原則和目標的形式出現(xiàn)，缺少更加具體的推進舉措。希望新一輪規(guī)劃從名稱到內容跟省里和蘇南城市已出臺的規(guī)劃一致起來，真正為統(tǒng)籌推進南通新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供實踐指導，同時做好新老規(guī)劃之間的銜接，做到多規(guī)合一。

（二）同步推進城市更新和鄉(xiāng)村建設行動

文明是城鄉(xiāng)的共同文明，當前推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的抓手就是要同步推進城市更新和鄉(xiāng)村建設行動。

一是推進城市更新行動。南通的城市發(fā)展已進入城市更新的重要時期，由過去大規(guī)模的增量建設，向存量提質改造和增量結構調整并重轉變。通過實施城市更新行動，及時回應群眾關切，補齊基礎設施和公共服務設施短板，推動城市結構調整優(yōu)化，提升城市品質，讓人民群眾在城市中生活得更方便、更舒心。[2]城市更新不是簡單的舊城改造，而是要站在全新起點上的“有機更新”，以系統(tǒng)設計方法整合城市各類建筑和構筑物，充分地讓城市空間“再生”，讓流動的城市人口成為更新中被激活的元素，既強調人文融合，又強調健康有序，實現(xiàn)城市有機體的可持續(xù)發(fā)展。

二是推進鄉(xiāng)村建設行動。南通實施鄉(xiāng)村建設行動，一方面要健全以城帶鄉(xiāng)，以工促農的支持體系，充分發(fā)揮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化對鎮(zhèn)村的帶動作用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎公共設施和公共服務建設。另一方面，要以政府的轉移性支付為主，充分發(fā)揮農村現(xiàn)代化穩(wěn)定器和蓄水池的功能。國家資源自上而下轉移至農村，既可以守住農民生產生活底線，又可以維持農村生產生活秩序。[3]在鄉(xiāng)村建設中，既要見物也要見人，既要抓物質文明也要抓精神文明，推動縣鄉(xiāng)村由表及里、形神兼?zhèn)涞娜嫣嵘?/p>

（三）吸引通籍人才和青年人才發(fā)展創(chuàng)業(yè)

在“一樞紐五城市”這張藍圖的各類構成上，人才是南通奮力打造全省高質量發(fā)展重要增長極最關鍵的要素、最重要的動能。

一是呼喚通籍人才返鄉(xiāng)。作為教育之鄉(xiāng)，南通每年向外輸出的優(yōu)秀學子超2.5萬人，他們廣泛分布于工農商學兵各行各業(yè)。因此，大力吸引在外通籍人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是南通市人口導入工作領域中一個重要方面，也是優(yōu)化人口結構為高質量發(fā)展提供人力資源支撐的一條重要捷徑。政府應搭臺吸引南通籍高層次人才返鄉(xiāng)工作，反哺家鄉(xiāng)，可以從以下方面著手：首先，強化氛圍營造，弘揚張謇造福鄉(xiāng)梓情懷。在國際國內一線城市機場、高鐵站口展現(xiàn)南通元素，激發(fā)在外游子的思鄉(xiāng)之情；舉辦各類鄉(xiāng)賢大會活動，不斷刷新鄉(xiāng)賢的存在感。其次，強化有效供給，提高政策特色化水平。出臺南通市關于支持在外通籍人才回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)實施意見，完善人才留通配套支持政策；設立政策服務器，開展精細化服務。最后，強化載體培育，提升家鄉(xiāng)承載力高度。加快布局和壯大產業(yè)鏈，引育高技術、大體量且具有較高附加值的龍頭企業(yè)，以鏈主企業(yè)的帶動效應吸引更多“鄉(xiāng)賢”回歸創(chuàng)業(yè)。[4]

二是吸引青年人才留通。如何吸引青年人才來通發(fā)展？重中之重是尊重青年的主體地位。首先，大力宣傳青年優(yōu)先發(fā)展理念。推動關心支持青年發(fā)展就是增強城市發(fā)展活力、積蓄城市發(fā)展后勁的觀念得到廣泛認同，營造政府支持、市場關注、社會參與的良好氛圍。[5]其次，努力滿足青年群體個性需求。完善青年群體所需的“吃喝玩樂娛”相關設施，根據(jù)青年人才群體對于公共服務場所的個性化需求，有計劃地招引、建設、運營一批青春產業(yè)和創(chuàng)意工坊。最后，健全完善青年人才信息咨詢服務?？梢酝ㄟ^開發(fā)主題網(wǎng)頁、APP等為青年擇學擇居擇業(yè)以及享受青年政策福利提供信息參考。探索設立青年人才服務窗口，全面高效整合各類關系青年人才學習、生活、就業(yè)創(chuàng)業(yè)的一系列政策。

（四）促進數(shù)字經濟和實體經濟深度融合

城鄉(xiāng)之間雖然存在“數(shù)字鴻溝”，但這個“鴻溝”只是城鄉(xiāng)差距的表現(xiàn)，不是城鄉(xiāng)差距產生的原因。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中全面布局數(shù)字經濟，促進數(shù)字經濟和實體經濟深度融合，只會使得城鄉(xiāng)差距盡快縮小而非拉大。把握數(shù)字經濟發(fā)展大勢，搶抓機遇、開拓思路，通過縱深發(fā)展數(shù)字經濟助推南通城鄉(xiāng)高質量發(fā)展將大有可為。[6]

一是加強數(shù)字經濟發(fā)展頂層設計。依托南通市數(shù)字經濟工作領導小組，統(tǒng)籌全市數(shù)字經濟發(fā)展，加強對數(shù)字經濟發(fā)展重大事項的規(guī)劃指導、統(tǒng)籌協(xié)調。指導督促各縣（市、區(qū)）參照市級推進機制，建立完善符合本地區(qū)實際的數(shù)字經濟發(fā)展工作機制，科學編制和組織實施推動數(shù)字經濟高質量發(fā)展的政策文件，確保數(shù)字經濟各項主要任務和重要措施落地實施。

二是濃厚數(shù)字經濟發(fā)展社會氛圍。高水平辦好新一代信息技術博覽會等重大活動，積極爭取舉辦數(shù)字經濟高端會議論壇，促進數(shù)字經濟主體高層次交流合作。開展數(shù)字經濟應用場景和數(shù)字化優(yōu)秀解決方案遴選。提升全民數(shù)字素養(yǎng)和技能，面向弱勢群體、特殊人群加強智能化服務和設備使用的科普教育。

三是推進數(shù)字經濟基礎設施建設。推動能源、交通運輸、水利、物流、郵政等傳統(tǒng)基礎設施數(shù)字化、網(wǎng)絡化升級。圍繞空鐵、江海聯(lián)運兩大樞紐建設，推進泛在感知設施、先進傳輸網(wǎng)絡、北斗時空信息服務城鄉(xiāng)全覆蓋。有序推進基礎設施改造升級，實現(xiàn)市政基礎設施運行數(shù)據(jù)的全面感知和自動采集。

四是加強城鄉(xiāng)產業(yè)數(shù)字化轉型。一方面，實施制造業(yè)智能化改造和數(shù)字化轉型三年行動計劃，培育一批智能化改造和數(shù)字化轉型標桿示范企業(yè)，建設一批智能制造示范園區(qū)。另一方面，推進數(shù)字化農業(yè)建設。加強現(xiàn)代農業(yè)基礎設施建設。依托省“蘇農云”、農業(yè)物聯(lián)網(wǎng)管理服務平臺等，完善農業(yè)農村大數(shù)據(jù)體系，提高數(shù)據(jù)資源共享和分析應用能力。

參考文獻

[1]劉嬌：《助推南通數(shù)字經濟與實體經濟融合發(fā)展——2023全球服務外包大會（南通）峰會成功舉辦》，載《中國外資》，2023（11）：54-55頁。

[2]葉愛山、鄧洋陽、龔利：《南通青年發(fā)展型城市建設水平的比較研究》，載《江蘇科技信息》，2023（19）：73-76頁。

[3]章惠雯：《數(shù)字經濟發(fā)展境遇下對南通市青年創(chuàng)業(yè)和就業(yè)新模式研究》，載《企業(yè)科技與發(fā)展》，2022（8）：151-153頁。

[4]何敏：《南通市美麗鄉(xiāng)村建設實踐與思考》，載《江蘇工程職業(yè)技術學院學報》，2022（1）：36-39頁。

[5]葉天宇：《“通籍英才歸雁計劃“，促人才智力雙回歸》，載《人力資源》，2022（22）：104-105頁。

[6]朱旭東：《不制造“拆二代“，南通的”城市更新“為什么能》，載《決策探索（上）》，2021（6）：64-67頁。

作者簡介

馬 亮 中共南通市委黨校經濟學教研室副教授，張謇企業(yè)家學院特聘教授，研究方向為“三農”經濟、區(qū)域經濟