提高財政赤字率、增加發(fā)行超長期特別國債；提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補助標準；綜合整治“內卷式”競爭……12月11日至12日，中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行。會議總結了2024年經(jīng)濟工作，分析當前經(jīng)濟形勢，部署2025年經(jīng)濟工作。

對于2025年的工作，會議指出，要更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實施更加積極有為的宏觀政策，擴大國內需求，推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合發(fā)展，穩(wěn)住樓市股市，防范化解重點領域風險和外部沖擊，穩(wěn)定預期、激發(fā)活力，推動經(jīng)濟持續(xù)回升向好，不斷提高人民生活水平，保持社會和諧穩(wěn)定，高質量完成“十四五”規(guī)劃目標任務，為實現(xiàn)“十五五”良好開局打牢基礎。

9月下旬一攬子宏觀刺激政策出臺后、中國宏觀政策框架的調整，再次得到印證。12月9日，中共中央政治局舉行會議。按慣例，這是奠定中央經(jīng)濟工作會議基調的重要會議。會議分析研究了2025年經(jīng)濟工作，提出實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，充實完善政策工具箱，加強超常規(guī)逆周期調節(jié)，打好政策“組合拳”，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性。要大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求。中央經(jīng)濟工作會議則更詳實地提出了九項重點任務。

政策力度超預期。

中央經(jīng)濟工作會議強調，當前外部環(huán)境變化帶來的不利影響加深，我國經(jīng)濟運行仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，主要是國內需求不足，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，群眾就業(yè)增收面臨壓力，風險隱患仍然較多。

目前，經(jīng)濟學家多預計2025年的GDP（國內生產(chǎn)總值）增長目標或定在5%左右。中國社科院金融研究所副所長張明預測，2025年經(jīng)濟增速預計仍會定在5.0%左右。原因之一是確保在2035年實現(xiàn)人均GDP翻番的目標，要求隱含增長率不低于4.6%。瑞銀投資研究部亞洲經(jīng)濟研究主管汪濤預判，2025年-2026年中國政府或將加碼政策支持力度，以提振內需。預計增廣財政赤字率或在2025年擴大2個百分點，一般公共財政預算赤字率擴大至3.5%-4%（占GDP比重），特別國債發(fā)行規(guī)模上調至2萬億元，地方政府專項債新增限額上調至4.5萬億元。預計央行可能在2025年降息30個-40個基點，2026年進一步降息20個-30個基點，并加快落實房地產(chǎn)支持政策。“關稅沖擊可能會推動政府加碼對居民消費的支持，并且落實更多結構性改革。”

展望2025年中國經(jīng)濟，最大變數(shù)將是外需沖擊，尤其是特朗普上臺后關稅政策的加碼。野村發(fā)達市場首席經(jīng)濟學家大衛(wèi)·賽夫（David Seif）認為，世界將變得更加碎片化，特朗普再次當選更是加劇了這一趨勢。

中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長、IMF（國際貨幣基金組織）原副總裁朱民在中國國際經(jīng)濟交流中心舉辦的2024年-2025年中國經(jīng)濟年會上表示，“我們生活在一個地緣政治化的、波動的和不確定的世界?！碧乩势盏慕?jīng)濟政策所產(chǎn)生的負面影響不僅會波及中國和世界，也將會對美國國內經(jīng)濟產(chǎn)生沖擊。

朱民認為，這些舉措將對全球經(jīng)濟產(chǎn)生深遠的影響：首先，會導致全球貿(mào)易活動減少，對全球經(jīng)濟造成負面沖擊；其次，會對全球貿(mào)易規(guī)則體系產(chǎn)生不利影響，導致全球范圍內“保護主義”政策抬頭；第三，會使新興國家和發(fā)展中國家面臨高債務利率和融資困難，產(chǎn)生流動性緊張；第四，會對全球供應鏈造成擾動，導致制造業(yè)成本與流動不確定性上升；最后，會導致全球經(jīng)濟的進一步脆弱與分裂。

應對國際風險，中國的財政政策從“積極”改為“更加積極”；貨幣政策從“穩(wěn)健”改為“適度寬松”，這是2008年金融危機后時隔十多年再次提出。中銀國際證券首席經(jīng)濟學家徐高向《財經(jīng)》表示，更加積極有為的宏觀政策，“有為”二字尤其值得關注。2025年的宏觀政策料將更加支持經(jīng)濟增長，財政預算赤字率可能會近4%左右。

華泰資產(chǎn)首席經(jīng)濟學家王軍向《財經(jīng)》指出，今年中央經(jīng)濟工作會議更加重視提振消費，把擴大內需放在九大任務之首；更加重視穩(wěn)住樓市股市，傳遞出既不希望樓市和股市再度慣性下滑，同時也不希望資產(chǎn)價格過快上漲、不能出現(xiàn)短期泡沫的清晰信號，而希望投資者保持必要的耐心和信心，通過樓市股市兩大資產(chǎn)市場的持續(xù)改善，來帶動消費和投資的反彈。

2025年財政政策是重頭戲

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度經(jīng)濟增速分別為5.3%、4.7%、4.6%，逐季放緩。中銀國際研究有限公司原董事長曹遠征在近日演講中指出，今年中國經(jīng)濟出現(xiàn)了GDP名義增長低于實際增長的情況，這在中國改革開放40多年的歷史中并不常見，僅發(fā)生過三次，首次出現(xiàn)在1998年亞洲金融危機期間，第二次出現(xiàn)在2008年全球金融危機時期。

王軍分析，目前國內有效需求不足在價格上突出表現(xiàn)為，始終無法擺脫上游工業(yè)品價格負增長和GDP平減指數(shù)連續(xù)為負的狀況，在地方債務負擔沉重的背景下，加劇了國內需求的不足，嚴重影響經(jīng)濟復蘇。

對此，中央經(jīng)濟工作會議提出，要實施更加積極的財政政策。舉措包括：提高財政赤字率；加大財政支出強度；增加發(fā)行超長期特別國債，持續(xù)支持“兩重”項目和“兩新”政策實施；增加地方政府專項債券發(fā)行使用，擴大投向領域和用作項目資本金范圍。

粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒向《財經(jīng)》表示，更加積極的財政政策，體現(xiàn)在赤字率提高、專項債和超長期特別國債規(guī)模提高。2024年赤字規(guī)模4.06萬億元、專項債3.9萬億元、超長期特別國債1萬億元、增發(fā)國債1萬億元（2023年發(fā)行但主要使用在2024年），合計9.96萬億元。這相當于GDP的7.6%。預計2025年的新增赤字和債務規(guī)模大于2024年的9.96萬億元，大概率超過10萬億元，廣義赤字率接近10%。

大多數(shù)市場機構預測明年的預算赤字率會設定在4%左右，高于一般年份3%的水平。在12月13日舉行的《財經(jīng)》年會2025：預測與戰(zhàn)略暨2024全球財富管理論壇上，汪濤判斷，明年的赤字率可能接近4%，但財政擴張比起2008年-2009年的刺激相對溫和。

王軍向《財經(jīng)》分析，明年中國財政政策的擴張空間仍然較大。第一，中央政府繼續(xù)加杠桿，并較大幅度提高赤字率。預計2025年赤字率大概率不會超過4%，可能就在4%。第二，預計中央政府可能再發(fā)行2萬億-3萬億元特別國債，地方專項債的額度將從今年的3.9萬億元提高到4.5萬億元，即政府債券融資凈增量或比今年增加2萬億-3萬億元。

中泰國際首席經(jīng)濟學家李迅雷向《財經(jīng)》表示，綜合測算，2025年中國廣義財政赤字（含化債）的規(guī)模大概會在12萬億元左右（2024年為9萬億元），廣義財政赤字率或從7%提高到9%左右。而實際上，以財政擴張，創(chuàng)造更多經(jīng)濟需求，正是各國對沖經(jīng)濟下行的關鍵選項。

中金證券的一份研報指出，2008年國際金融危機爆發(fā)后，美國貨幣擴張似乎接近極限，財政政策作為逆周期調節(jié)工具的重要性再次凸顯。危機中的財政擴張比以往更為有效。

尤其是在外需不確定性增加的大背景下，中央經(jīng)濟工作會議提出，大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求。此前，2008年金融危機時期，中國亦曾推出“4萬億”計劃以擴大內需。申萬宏源研報回顧，“4萬億”支出中，超七成資金用于支持基建等投資。

當年的“4萬億”計劃對消費端的直接刺激實則較少。彼時，廉租住房、棚戶區(qū)改造等保障性住房投資約為4000億元、占比10%；醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等社會事業(yè)發(fā)展投資約為1500億元、占比4%。

而今站在2024年末，不少經(jīng)濟學家擔心基礎設施項目趨于飽和，投資效率不高，財政投向基建的乘數(shù)效應大幅減弱，建議將更多財政開支投向保障社會民生。

促消費如何提高居民收入？

許多中國經(jīng)濟學家呼吁解放思想，打破多年以來的政策慣性，將財政政策的重心從基建投資調整到居民消費。此次，消費的價值在中央經(jīng)濟工作會議的表述中得到了回應。會議指出，要大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求。關于消費的表述放在了投資之前。

在《財經(jīng)》年會2025：預測與戰(zhàn)略暨2024全球財富管理論壇上，清華大學經(jīng)管學院院長白重恩分析，中國的制造業(yè)出口貿(mào)易順差占GDP的9%，這么大的體量，全世界就會不接受，這是客觀的事實。亦難以依靠加大制造業(yè)的投資來彌補房地產(chǎn)投資的下滑，這會加劇更嚴重的供需不平衡。唯一的出路就是促消費。

白重恩指出，過去政策執(zhí)行受到一些傳統(tǒng)觀念的影響，認為促進投資最不濟，項目放在那兒不用，也不會造成什么損害，但這種說法不一定對。比如修路，即使沒有車跑，過了兩個冬天可能也需要維護。更重要的是，如果制造業(yè)投資過多，供給嚴重超過需求，就會導致制造業(yè)產(chǎn)品的價格大幅下降，使得企業(yè)從盈利變成虧損，這樣的額外投資其實摧毀了價值。

“投資跟消費都屬于內需，但投資不是最終需求，投資結果是擴大供給。既然已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩等問題，就應該通過擴大消費來恢復市場供需之間的平衡?！崩钛咐渍f。

據(jù)悉，此次中央經(jīng)濟工作會議要求，2025年要實施提振消費專項行動，推動中低收入群體增收減負，提升消費能力、意愿和層級。適當提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補助標準。加力擴圍實施“兩新”政策，創(chuàng)新多元化消費場景，擴大服務消費，促進文化旅游業(yè)發(fā)展。積極發(fā)展首發(fā)經(jīng)濟、冰雪經(jīng)濟、銀發(fā)經(jīng)濟。

會議還對民生問題做出了部署，要求實施重點領域、重點行業(yè)、城鄉(xiāng)基層和中小微企業(yè)就業(yè)支持計劃，促進重點群體就業(yè)。發(fā)展社區(qū)支持的居家養(yǎng)老，擴大普惠養(yǎng)老服務，等等。

摩根士丹利中國首席經(jīng)濟學家邢自強在《財經(jīng)》年會2025：預測與戰(zhàn)略暨2024全球財富管理論壇上指出，中央政策已經(jīng)打破了部分思維定式。但具體怎么做，今年已經(jīng)出臺了家電、汽車等消費的刺激政策，明年是否可能涉及更廣義的消費刺激，例如對日用品消費進行刺激。而且，更為重要的是社會保障體系的充實完善以及在針對房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)方面，中央政府可以發(fā)揮更強的作用。

汪濤測算，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金平均每月只有200多元，如果翻倍，中央財政每年需要補貼4000億元左右，規(guī)模雖不是很大，但能惠及1.7億領錢的人口和5億多的參保人口，事半功倍，既能從短期穩(wěn)定居民的信心，又能從長期建立完善的社會保障體系。

白重恩認為，未來居民消費的增長大部分來自服務業(yè)。制造業(yè)要做優(yōu)做強，不需要再強調繼續(xù)做大，同時要強調服務業(yè)做優(yōu)做強做大。隨著人們生活水平提高，對健康、教育、文化、補充養(yǎng)老的需求越來越高。有一些居民消費跟公共財政有很大關系，比如九年義務教育能否延長為12年，能不能鼓勵補充醫(yī)療保險的發(fā)展，甚至是政府主導的補充醫(yī)療保險。

中央經(jīng)濟工作會議還提出，持續(xù)用力推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力。

羅志恒建議，未來房地產(chǎn)政策還可加以完善優(yōu)化：一是當前全國僅剩北京、上海、深圳等少數(shù)城市仍在執(zhí)行限購政策，有必要進一步放松。例如，放開郊區(qū)限購、大戶型限購、商住限購，降低非本地戶籍購房社保年限，增加多孩家庭購房指標等；二是建議增發(fā)國債，探索中央層面成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，預計2萬億-3萬億元，專項用于保交房、收儲等工作。

邢自強指出，中國房地產(chǎn)庫存有2000萬套，但中大型城市、30多個省會級城市的庫存只有300萬套。如果中央政府或中央銀行出手收購沒有消化的庫存，改造成保障性住房，讓中低收入群體和農(nóng)民工居住，將一舉兩得，既構建社會保障的體系，也減少了庫存的堰塞湖。但這涉及打破道德風險問題，以什么價格去收、從哪個開發(fā)商手上收，肯定還需要辯論。

應對特朗普政策沖擊

對于2025年中國經(jīng)濟，特朗普的關稅政策沖擊會有多大，是牽動人心的重要議題。

海關總署最新數(shù)據(jù)顯示，今年前11個月，中國貨物貿(mào)易進出口總值39.79萬億元，同比增長4.9%。其中，出口23.04萬億元，同比增長6.7%。汪濤指出，2018年后美國加征關稅，中國出口美國的市場份額下降明顯。2020年新冠疫情，其他國家面臨著供應鏈中斷，中國率先恢復生產(chǎn)，在全球的市場份額大幅提升。最近略有回落，但是基本保持了平穩(wěn)。

汪濤指出，中國已經(jīng)是全球最大的出口國，制造業(yè)產(chǎn)品的出口占全球的三分之一左右，但同時意味著對國外貿(mào)易保護主義上升的風險更為敏感。除了美國特朗普威脅要再次大幅加征關稅，歐盟要對中國的新能源車加征關稅，其他一些發(fā)展中國家也正躍躍欲試要加征關稅。

汪濤判斷，特朗普關稅政策可能分期分批實施，假設第一批在2025年三季度開始、大部分舉措在2026年推出，整體對中國經(jīng)濟的負面影響會超過1.5個百分點。

汪濤介紹，瑞銀的調查顯示，企業(yè)家表示特朗普當選，他們將開拓其他的市場，降低出口的價格，繼續(xù)轉移產(chǎn)業(yè)鏈。調查顯示，中國出口導向型的制造業(yè)企業(yè)，三分之二甚至70%以上的企業(yè)有一部分產(chǎn)能已經(jīng)在國外，目前資本開支百分之四五十左右已經(jīng)在中國以外的地方。而降低成本、減少資本投入甚至關閉工廠等等應對措施，預計對內需會有負面的影響。

不過，邢自強指出，盡管初期關稅政策可能四面出擊，但關稅的最終“版本”可能會有所取舍，全球產(chǎn)業(yè)鏈確實將面臨挑戰(zhàn)和下行壓力，但并非需要推倒重來。特朗普2.0時代的美國經(jīng)濟呈現(xiàn)“兩高一后”的特點——高通脹、高財政赤字，經(jīng)濟和市場已經(jīng)處于這一輪周期的尾部。如果特朗普提高關稅，美國企業(yè)進口的物料成本上升，美國通脹就會水漲船高。

王軍表示，目前市場一致預期，短期（最快明年下半年前后）美國新政府正式上臺后將不可避免地會對中國出口產(chǎn)生較大的負面沖擊。但是，在通脹壓力和幕僚博弈等影響下，對華開征關稅的具體兌現(xiàn)幅度、覆蓋范圍、實施節(jié)奏以及是否會有貿(mào)易談判或中方的反制等細節(jié)仍不明確，無論是60%還是10%，都還很不確定，其負面沖擊可能還需要進行動態(tài)評估。

王軍介紹，據(jù)各家機構初步估計，美國對華加征關稅對中國出口的負面影響程度為-5%至-8%左右，對經(jīng)濟增長的負面影響程度為-0.7%至-2.5%左右。也正是在這一背景下，中國將采取“實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策”雙擴張的政策搭配來予以應對。

對于貨幣政策，徐高認為，2025年的政策核心是要疏通傳導路徑。當前金融市場的貨幣政策已經(jīng)足夠寬松，但從金融市場向實體經(jīng)濟的社融傳導仍然相當不暢，要通過寬松的貨幣政策，把資金疏導到實體經(jīng)濟中去，讓資金能夠真正在實體經(jīng)濟中發(fā)揮帶動需求的作用。

中國采取逆周期政策對沖經(jīng)濟下行壓力。

李迅雷預計，今后國債的發(fā)行規(guī)模還會繼續(xù)增加。當前中國央行的總資產(chǎn)中，國債占比大概為4%左右，而在美聯(lián)儲總資產(chǎn)中，國債占比達到60%，日本央行的總資產(chǎn)占比大概是70%，中國央行未來還有更大的國債購買空間。

王軍建議，面對持續(xù)多年的預期轉弱和信心不足，中國增量政策一定要實現(xiàn)超出預期的正面效應。未來若干年，都應以2%的通貨膨脹作為宏觀政策的“錨”或下限，即只要通脹率低于2%，貨幣當局就應當毫不猶豫地采取各種經(jīng)濟刺激政策和貨幣寬松政策，維持溫和通脹。

“真正走出經(jīng)濟低迷，回歸到正向循環(huán)，居民對物價和資產(chǎn)價格的預期邁入正循環(huán)，社會經(jīng)濟全面好轉以及地方政府的良性運轉，可能這是一場持久戰(zhàn)?！毙献詮娬f，2024年，我們明顯感受到了經(jīng)濟壓力對日常生活、對資產(chǎn)價格和經(jīng)濟運營的負面影響。但從今年9月下旬一攬子政策制度之后，到2026年之后，人們會看到物價水平、資產(chǎn)價格的預期以及企業(yè)盈利的改善，企業(yè)生產(chǎn)的服務和產(chǎn)品會賣得上價，回到更好的良性循環(huán)，曙光會漸進浮現(xiàn)。

隨著“積極有為”的宏觀政策精準落地，深化改革逐步落實，2025年經(jīng)濟回升向好可期。

2024年中央經(jīng)濟工作會議要點（2024年12月11日至12日中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行）

五個“必須統(tǒng)籌好”

必須統(tǒng)籌好有效市場和有為政府的關系，形成既“放得活”又“管得住”的經(jīng)濟秩序。

必須統(tǒng)籌好總供給和總需求的關系，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)。

必須統(tǒng)籌好培育新動能和更新舊動能的關系，因地制宜發(fā)展新質生產(chǎn)力。

必須統(tǒng)籌好做優(yōu)增量和盤活存量的關系，全面提高資源配置效率。

必須統(tǒng)籌好提升質量和做大總量的關系，夯實中國式現(xiàn)代化的物質基礎。

確保決策部署落到實處

要強化正向激勵，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的內生動力

切實為基層松綁減負，讓想干事、會干事的干部能干事、干成事

堅定不移懲治腐敗，保持公平公正的市場環(huán)境、風清氣正的營商環(huán)境

堅持求真務實，堅決反對熱衷于對上表現(xiàn)、不對下負責、不考慮實效的形式主義、官僚主義

統(tǒng)籌發(fā)展和安全，抓好安全生產(chǎn)，有效防范和及時應對社會安全事件

增強協(xié)同聯(lián)動，反對本位主義，形成抓落實的合力

總體要求

保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長，保持就業(yè)、物價總體穩(wěn)定，保持國際收支基本平衡，促進居民收入增長和經(jīng)濟增長同步。

堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)，守正創(chuàng)新、先立后破，系統(tǒng)集成、協(xié)同配合，充實完善政策工具箱，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性。

2025年要抓好九項重點任務

一是大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求

二是以科技創(chuàng)新引領新質生產(chǎn)力發(fā)展，建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系

三是發(fā)揮經(jīng)濟體制改革牽引作用，推動標志性改革舉措落地見效

四是擴大高水平對外開放，穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資

五是有效防范化解重點領域風險，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線

六是統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

七是加大區(qū)域戰(zhàn)略實施力度，增強區(qū)域發(fā)展活力

八是協(xié)同推進降碳減污擴綠增長，加緊經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型

九是加大保障和改善民生力度，增強人民群眾獲得感幸福感安全感