分析問題是調(diào)查研究最重要的步驟，也是撰寫調(diào)研報(bào)告的難點(diǎn)之一，必須全面、系統(tǒng)、深入地分析問題“為什么”產(chǎn)生，科學(xué)診斷，透視問題的本源。分析問題一個(gè)很重要的方法就是“剝筍法”，即像剝竹筍一樣，由表及里，剝?nèi)ブ刂乇砻娆F(xiàn)象，脫掉層層疑云迷霧，逐漸顯露出事情的原因、真相和本質(zhì)。在調(diào)查研究中，要善用“剝筍法”，可以從四個(gè)層面進(jìn)行“剝筍脫殼”。

厘清認(rèn)知因素與操作因素

問題的表現(xiàn)形態(tài)千差萬(wàn)別，類型多種多樣，但問題的首要成因一般是認(rèn)知因素和操作因素。認(rèn)知因素是一切問題產(chǎn)生的根源性因素，操作因素是一切問題產(chǎn)生的基礎(chǔ)性因素。這兩種因素共同作用，決定和影響著問題的產(chǎn)生。

比如，當(dāng)前一些地區(qū)和單位看似在執(zhí)行中央“過緊日子”的規(guī)定，結(jié)果省小錢、花大錢，不僅增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，還影響了工作開展。剖析產(chǎn)生這種“怪現(xiàn)象”的成因，就要厘清認(rèn)知因素和操作因素，從虛實(shí)結(jié)合出發(fā)，運(yùn)用兩種方法：

一是以虛帶實(shí)。深度挖掘認(rèn)知根源，分析認(rèn)知與問題之間的支配關(guān)系，體現(xiàn)深刻性。前例中，之所以出現(xiàn)“目的為省錢，結(jié)果多花錢”的現(xiàn)象，源于機(jī)關(guān)干部存在狹隘思維，只要跟規(guī)定有出入，就層層審批，哪怕多耗時(shí)間、降低效率也在所不惜，認(rèn)為照章辦事、程序合規(guī)最為保險(xiǎn)。這就弄清了一些地區(qū)和單位落實(shí)“過緊日子”的規(guī)定，目的在“真免責(zé)”，而不在于“真省錢”，造成“無效省錢”。

二是以實(shí)證虛。實(shí)際觀察操作因素，分析操作與問題之間的影響關(guān)系，提高說服力。前例中，之所以出現(xiàn)“目的為省錢，結(jié)果多花錢”的現(xiàn)象，源于政策執(zhí)行機(jī)械僵化。如，一般而言坐飛機(jī)比坐火車貴，但若加上一晚住宿，抑或是出現(xiàn)特價(jià)機(jī)票，反而坐飛機(jī)的性價(jià)比高。這就用實(shí)例證明，僵化執(zhí)行“過緊日子”的規(guī)定，帶來南轅北轍的后果。

厘清淺層因素與深層因素

問題的本質(zhì)常常掩蓋在問題的表象之下。這就要求我們從目之所及、耳之所聞的淺層因素出發(fā)，剔除事物非本質(zhì)的、繁雜表象的干擾，逐步觸及引起問題的深層因素，發(fā)現(xiàn)問題的本質(zhì)特征和鮮明個(gè)性。厘清淺層因素與深層因素，可從因果關(guān)系類型切入，運(yùn)用兩種方法：

一是垂直深入法。針對(duì)單因單果型問題，即一個(gè)原因所引發(fā)的一個(gè)問題，就應(yīng)當(dāng)立足基點(diǎn)、垂直深入來分析成因。比如，撰寫老舊小區(qū)“停車難”問題的調(diào)研報(bào)告，涉及某市一老舊小區(qū)有1600余戶居民、約700個(gè)停車位，天天上演“搶車位大戰(zhàn)”，導(dǎo)致居民“有家難回”“有門難出”。

表面看，這是停車位供不應(yīng)求引發(fā)的問題；深一層看，空車位、“僵尸車”占位大量存在，停車位資源配置不合理，加劇了供求矛盾；更深一層看，小區(qū)停車“封閉式管理”方式存在弊端，小區(qū)內(nèi)“固定車位制”、區(qū)域間“車位割據(jù)”，導(dǎo)致“有車無位”“有位無車”并存才是問題的核心所在。

二是多點(diǎn)透視法。針對(duì)多因一果型問題，即多個(gè)原因所引發(fā)的一個(gè)問題，就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用多點(diǎn)透視法，選擇多點(diǎn)、定向?qū)徱晛矸治龀梢颉?/p>

比如，撰寫城市規(guī)劃問題的調(diào)研報(bào)告，涉及某鎮(zhèn)河道藍(lán)線專項(xiàng)規(guī)劃河道面積1.93公頃，規(guī)劃的河道位置在3個(gè)廠區(qū)地面上“穿腸而過”。產(chǎn)生這種離譜的規(guī)劃，原因是多方面的：目標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)，市級(jí)水務(wù)部門要求下屬某縣“十四五”期間新增河湖水面149公頃，明顯超越了該縣開河挖湖潛力；編制低質(zhì)量，規(guī)劃編制人員對(duì)上不溝通，對(duì)下不調(diào)研，閉門造車，紙上談兵；程序欠完備，河道藍(lán)線規(guī)劃征求意見走過場(chǎng)，連規(guī)劃對(duì)象都蒙在鼓里。這就弄清了，是多種因素的綜合作用，使得“奇葩規(guī)劃”分娩出來。

厘清歷史因素與現(xiàn)實(shí)因素

歷史因素對(duì)問題的現(xiàn)狀產(chǎn)生直接影響，而任何問題又都因現(xiàn)實(shí)因素的具體作用而產(chǎn)生。

比如，某縣124個(gè)行政村，經(jīng)濟(jì)薄弱村占比達(dá)到84%，村級(jí)總負(fù)債達(dá)6億余元，不僅基層治理缺乏物質(zhì)支撐，農(nóng)民收入和福利也深受影響。剖析產(chǎn)生村級(jí)債務(wù)的成因，就要厘清歷史因素和現(xiàn)實(shí)因素，錘煉兩種眼光：

一是歷史眼光。俗話說：“冰凍三尺，非一日之寒?！敝挥袑⑹挛锖同F(xiàn)象放到歷史的長(zhǎng)河中考察，從歷史進(jìn)程中分析，才能挖出歷史根源對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的影響。

村級(jí)債務(wù)的形成有著復(fù)雜的歷史背景。上世紀(jì)八九十年代，有發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)投資失敗而產(chǎn)生的債務(wù)，有完成上級(jí)交辦的農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)而形成的債務(wù)，甚至有代貧困農(nóng)民家庭繳納各種稅費(fèi)和提留統(tǒng)籌而帶來的債務(wù)。這些歷史債務(wù)隨著時(shí)間的推移，累積沉淀下來。

二是現(xiàn)實(shí)眼光?！耙磺袣v史都是當(dāng)代史”。歷史與現(xiàn)實(shí)本來就是貫通的，既要與歷史對(duì)話，了解過去；更要與現(xiàn)實(shí)對(duì)話，把握當(dāng)下。

前例中，村級(jí)債務(wù)的形成也有著復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況。進(jìn)入新世紀(jì)，村級(jí)債務(wù)出現(xiàn)了新的增長(zhǎng)點(diǎn)，有提升基礎(chǔ)設(shè)施能級(jí)而產(chǎn)生的債務(wù)，有開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)而形成的債務(wù)，有給農(nóng)民增加福利帶來的債務(wù)。由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村級(jí)組織被迫舉債維持運(yùn)營(yíng)。通過厘清歷史因素和現(xiàn)實(shí)因素，就可以選擇一個(gè)全面而深入的視角，更好地分析和理解當(dāng)下的問題。

厘清內(nèi)部因素和外部因素

問題的產(chǎn)生源于內(nèi)部因素與外部因素的共同作用。內(nèi)部因素是事物發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和基礎(chǔ)，是主導(dǎo)因素；外部因素是事物發(fā)展的外在條件和環(huán)境，是從屬因素。

如，某縣2021年至2023年擴(kuò)建項(xiàng)目完成工業(yè)投資額64.87億元，僅占全區(qū)工業(yè)投資額的20.33%。存量企業(yè)改擴(kuò)建對(duì)全縣固定資產(chǎn)投資和工業(yè)投資的支撐力非常疲弱。

剖析存量企業(yè)改擴(kuò)建動(dòng)力不足的成因，就要厘清內(nèi)部因素和外部因素，把握兩個(gè)尺度：一是可控性強(qiáng)。內(nèi)部因素屬于主體自身在發(fā)展過程中所積累的因素，可根據(jù)自身的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)行自主控制。

因?yàn)樯霞?jí)政府部門規(guī)定，自2014年起對(duì)工業(yè)用地出讓施行全生命周期管理政策，規(guī)定存量企業(yè)申請(qǐng)改擴(kuò)建，必須重新簽訂工業(yè)用地出讓全生命周期合同，將企業(yè)投達(dá)產(chǎn)承諾納入合同，并承擔(dān)法律責(zé)任。而該縣工業(yè)發(fā)展能級(jí)總體偏低，絕大多數(shù)企業(yè)未提升能級(jí)，或采取妥協(xié)策略，放棄改擴(kuò)建，維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)；或采取分支策略，存量部分在當(dāng)?shù)鼐S持現(xiàn)狀，增量部分到異地投資。這是企業(yè)根據(jù)自身現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，面對(duì)公共政策所作出的自主性選擇。正是這種選擇，降低了存量企業(yè)改擴(kuò)建的比例。

二是可控性弱。外部因素屬于主體在發(fā)展過程中所面臨的外界環(huán)境因素，主體一般只能適應(yīng)，或通過一定渠道，提出對(duì)公共政策、管理體制等進(jìn)行調(diào)整、調(diào)節(jié)的訴求，無法進(jìn)行自主控制。

前例中，上級(jí)政府部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)的存量企業(yè)改擴(kuò)建，設(shè)置了環(huán)保安全要求、科技創(chuàng)新狀況、績(jī)效指標(biāo)水平等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。某些上級(jí)政府部門面對(duì)企業(yè)改擴(kuò)建的申請(qǐng)，簡(jiǎn)單地對(duì)照文件的條條框框，按照“本本”進(jìn)行比對(duì)衡量，符合則“進(jìn)”，不符合則“止”。有的企業(yè)長(zhǎng)期表達(dá)出改擴(kuò)建意愿，卻始終徘徊在改擴(kuò)建的大門之外。政策門檻堵住了存量企業(yè)改擴(kuò)建“登堂入室”。

通過厘清內(nèi)部因素和外部因素，就可以內(nèi)外兼顧、全面剖析，更好地認(rèn)識(shí)和面對(duì)現(xiàn)實(shí)問題。

（作者為中共上海市金山區(qū)委研究室二級(jí)調(diào)研員）