從農(nóng)業(yè)中國到城市中國：國家治理現(xiàn)代化如何推進(jìn)

中國作為發(fā)展中國家，正在經(jīng)歷著人類歷史上規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程。城市化是現(xiàn)代化的必由之路，也是充分展現(xiàn)現(xiàn)代化的舞臺(tái)，推動(dòng)城市化已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略性選擇。城市化將中國從“農(nóng)業(yè)中國”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘兄袊?，城市不僅是中國經(jīng)濟(jì)政治文化生活的重要節(jié)點(diǎn)，而且在全球分工體系中日益發(fā)揮著更大的作用。這是因?yàn)樵谥貥?gòu)政治經(jīng)濟(jì)生活運(yùn)行空間的過程中，城市成為人們生產(chǎn)生活的主要場所、國家治理的主要對(duì)象和基本單位。那么，當(dāng)代中國的城市與城市化發(fā)展進(jìn)程有何特色？面對(duì)時(shí)代發(fā)展變化，當(dāng)前城市治理面臨哪些挑戰(zhàn)？面向現(xiàn)代化，未來城市工作的重心與著力點(diǎn)在哪些領(lǐng)域？針對(duì)以上問題，本刊特約記者專訪清華大學(xué)政治學(xué)系主任、長聘教授楊雪冬，就新時(shí)代的中國城市與國家治理現(xiàn)代化進(jìn)行探討。

城市與城市化：

當(dāng)代中國的鮮明特征

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：作為人類社會(huì)的核心空間，城市的發(fā)展與治理逐漸成為熱點(diǎn)話題?，F(xiàn)代城市不僅僅是人口集聚的場所，更是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、文化交流、科技創(chuàng)新的重要平臺(tái)。隨著全球化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的地理意義，逐漸成為經(jīng)濟(jì)活力和社會(huì)變革的象征。您能否介紹和分析一下當(dāng)前城市的顯著特點(diǎn)，及其對(duì)于城市治理產(chǎn)生的影響？

楊雪冬：城市已經(jīng)成為并且越來越成為人類生活的主要場域。根據(jù)聯(lián)合國的人口報(bào)告，目前全世界生活在城市里的人口已經(jīng)有54%，到2050年這一比例將增長到66%。作為人類生存和發(fā)展的重要空間，現(xiàn)代城市具有三個(gè)顯著的特點(diǎn)：

一是人口集聚性。在公元前2000年左右，一個(gè)擁有6.5萬人的城市就是世界第一大城市；而現(xiàn)如今，世界上擁有30多座人口超過1000萬的城市。隨著人口大規(guī)模集聚，伴隨而來的是資源的集聚、信息的豐富多樣以及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等多重功能的交疊互動(dòng)。人口的集聚使得城市在國家乃至全球范圍不僅發(fā)揮著更大的影響力，而且極大地改變了國家治理的空間布局。

二是文化多元性。從各地匯聚到城市生活工作的人各自帶著自身的文化特征，既有血緣而成的文化，也有地緣而成的文化，還有宗教而成的文化，各個(gè)群體相互之間或有一定文化的距離，因此文化的多元性是城市的內(nèi)在特點(diǎn)。不同區(qū)域、不同背景、不同職業(yè)乃至不同階層的人群聚集在城市空間之中，既有陌生感，也有交流融合的可能?，F(xiàn)代城市，既要接受文化的多樣性，又要在文化交流融合中生成新的共同的文化，提升認(rèn)同和信任，就需要制度設(shè)計(jì)更包容，更有利于對(duì)話、協(xié)商與合作。

三是治理復(fù)雜性。城市化總是與“城市病”聯(lián)系在一起。城市越大，就越容易產(chǎn)生各式各樣的“城市病”。 各國政府一直面臨著各種挑戰(zhàn)，包括就業(yè)、住房、公共安全和環(huán)境污染等問題，這些問題不僅引發(fā)了社會(huì)矛盾和階級(jí)沖突，甚至威脅到政權(quán)的穩(wěn)定。因此，城市化必然要求更精細(xì)化的治理、更有效的治理、更系統(tǒng)的治理，這樣才能避免矛盾極端化、沖突擴(kuò)大化，使城市不僅是發(fā)展的場域，更是美好生活的場域。今天，在全球城市化的時(shí)代，各國都面臨著城市化帶來的治理挑戰(zhàn)。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：“城市化”作為當(dāng)代中國最鮮明的發(fā)展進(jìn)程之一，其意義遠(yuǎn)不止于簡單的人口集聚或空間擴(kuò)展，而是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化變革的濃縮?！俺鞘谢辈粌H代表著發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更成為國家現(xiàn)代化進(jìn)程的核心動(dòng)力。您能否從“城市化”這一關(guān)鍵詞出發(fā)，介紹中國城市化進(jìn)程的鮮明特征？

楊雪冬：不妨先看看新中國成立以來的城市化：1949年全國總?cè)丝谟?4167萬人，城鎮(zhèn)化率為10.64%。隨著經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)和發(fā)展，國家又相繼增設(shè)或撤銷了部分建制市。1952年底，中國的設(shè)市城市數(shù)量增至160個(gè)，城鎮(zhèn)人口增至7163萬人，比1949年新中國成立時(shí)增加了24.2%，城鎮(zhèn)化率增至12.46%，比1949年超出近2個(gè)百分點(diǎn)，中、西部的設(shè)市城市數(shù)量也有所增加。

中國城市發(fā)展史上具有重要意義的一年是2011年。這一年，中國城鎮(zhèn)人口超過了全國總?cè)丝诘?0%，標(biāo)志著中國進(jìn)入城市時(shí)代。從1978年到2014年，城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到7.5億人，城市數(shù)量由193個(gè)增加到653個(gè)。

改革開放以來，城市化加速推進(jìn)，不僅城市人口快速增長，而且城市類型更為多樣，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。1986年，全國共有城市353個(gè)，城市人口12263.4萬人。全國城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋壤?，?978年的12.5%，增加到17.28%，提高了38.2%，到了2000年，中國城市數(shù)量增加到663個(gè)，建制鎮(zhèn)增加到20312個(gè)，市鎮(zhèn)總?cè)丝谠黾拥?.56億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到36.1%。

中國城市發(fā)展史上具有重要意義的一年是2011年。這一年，中國城鎮(zhèn)人口超過了全國總?cè)丝诘?0%，標(biāo)志著中國進(jìn)入城市時(shí)代。從1978年到2014年，城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到7.5億人，城市數(shù)量由193個(gè)增加到653個(gè)。

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化階段。2023年末，中國大陸城鎮(zhèn)常住人口為93267萬人，城鎮(zhèn)化率為66.16%，相比1949年0.5億的城鎮(zhèn)人口，增加了8.8億人，城鎮(zhèn)化率提高了55個(gè)百分點(diǎn)。2023年在中國城區(qū)，人口超1000萬的超大城市有7個(gè)，500萬至1000萬的城市有14個(gè)。

隨著城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，一個(gè)重要的變化就是，城市不再是孤立的存在，而是通過交通、經(jīng)濟(jì)、信息等多種因素的推動(dòng)，逐漸形成了緊密的城市群和城市帶，其中，長三角城市群、京津冀城市群、珠三角城市群、成渝城市群、長江中游城市群、關(guān)中城市群、中原城市群等19個(gè)城市群的形成和發(fā)展，正在成為支撐中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要平臺(tái)，特別是長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝城市群以12%的土地、45.7%的人口創(chuàng)造了56.5%的GDP，這些城市群已經(jīng)成為國家重要的區(qū)域增長極。

在中國的城市化進(jìn)程中，發(fā)展出區(qū)別于西方發(fā)達(dá)國家城市化進(jìn)程的本土特征：

一是中國的城市化核心內(nèi)容重在解決城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略意義，“我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮(zhèn)化，目的就是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合”。只有城市現(xiàn)代化而沒有農(nóng)村現(xiàn)代化的國家現(xiàn)代化，最終將陷入“中等收入陷阱”。正如2013年中央城市工作會(huì)議指出：“城鎮(zhèn)化目標(biāo)正確、方向?qū)︻^，走出一條新路，將有利于釋放內(nèi)需巨大潛力，有利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于促進(jìn)社會(huì)公平和共同富裕，而且世界經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境也將從中受益?！?/p>

二是中國的城市化是政府主導(dǎo)型的城市化。城市化確立為國家戰(zhàn)略之后，各級(jí)政府將城市化作為本地發(fā)展的重要內(nèi)容和動(dòng)力。因此，無論是城鎮(zhèn)的增設(shè)調(diào)整、土地審批、功能變更、規(guī)劃建設(shè)等方面，還是基礎(chǔ)設(shè)施新建、改造與拆遷等方面，在過去幾十年都是各級(jí)政府所主導(dǎo)的，特別是20世紀(jì)90年代以來，各級(jí)政府積極采取多種方式，放大市場化和工業(yè)化的效應(yīng)，提高土地價(jià)值，加速本地城市化進(jìn)程。學(xué)者們將政府主導(dǎo)的城市化推動(dòng)模式總結(jié)為七種類型：開發(fā)區(qū)建設(shè)、新區(qū)和新城開發(fā)、城市擴(kuò)展、舊城改造、中央商務(wù)區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化和村莊產(chǎn)業(yè)化。

三是中國城市化堅(jiān)持的原則是以人民為中心。人民城市人民建、人民城市為人民。習(xí)近平總書記2021年在西藏考察時(shí)指出：“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意、生活方便不方便，是重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)?！背鞘谢粌H要有高樓大廈和四通八達(dá)的交通，更要有方便可及的生活設(shè)施，有看不見但可靠安全的“良心工程”，有看得見山水、留得住鄉(xiāng)愁的環(huán)境。城市工作不僅要注意發(fā)揮城市的經(jīng)濟(jì)功能，更要重視城市的文明傳承、文化創(chuàng)新功能。

城市治理的挑戰(zhàn)與城市治理的空間意識(shí)

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：隨著城市規(guī)模的擴(kuò)展和人口的快速流動(dòng)，城市治理的難度和復(fù)雜性也在不斷增加。在中國快速城市化的歷程中，城市治理面臨的挑戰(zhàn)發(fā)生了怎樣的演變？

楊雪冬：作為人口和各類資源集聚的空間，城市擁有分工優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢，同時(shí)也是風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)的空間場域，由于人口的集聚，風(fēng)險(xiǎn)更容易快速擴(kuò)散蔓延。從這個(gè)意義上說，城市是最具有風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)特征的場域。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為，社會(huì)自主性的提升，造成了決策的多樣性，而各種各樣的決策在實(shí)現(xiàn)確定性的同時(shí)，也在創(chuàng)造新的不確定性。在城市中，自主決策主體眾多，人口和資源高度聚集，任何一項(xiàng)公共決策產(chǎn)生的不確定性，都可能造成風(fēng)險(xiǎn)放大的后果。比如，在新冠疫情期間，大城市、邊境城市等地區(qū)的防控壓力、難度更大，流動(dòng)人口、靈活就業(yè)群體、老年人、慢性病群體更為脆弱。而不同城市的治理資源儲(chǔ)備、治理資源動(dòng)員和配置，尤其是應(yīng)對(duì)機(jī)制的運(yùn)行，直接決定了它們的治理表現(xiàn)。

城市治理面臨的挑戰(zhàn)是多維度的，應(yīng)該樹立整體觀，來把握這些挑戰(zhàn)的類型和來源。從空間出發(fā)，有助于更全面地把握城市治理的多維度、多主體和多重關(guān)系，也能更清晰地找到城市治理中不斷衍生的不同維度的空間。從這個(gè)意義上說，城市治理的核心任務(wù)就是協(xié)調(diào)各種空間的關(guān)系，各主體之間的關(guān)系?；诖?，可以歸納出當(dāng)代中國的城市治理面臨著以下主要挑戰(zhàn)：

第一，城市作為地理空間具有有限性、稀缺性，其開發(fā)治理很容易受到獲利邏輯的主導(dǎo)，從而簡單地將城市視為經(jīng)濟(jì)增長極，忽視城市的治理功能。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市空間作為稀有資源，開發(fā)獲益性不斷凸顯，市場力量和社會(huì)力量也成了城市開發(fā)和治理的重要參與者。城市空間是有限的，而資本是稀缺的，二者結(jié)合在一起，城市空間就成為實(shí)現(xiàn)利潤最大化的重要場域，資本和國家合力開發(fā)土地，利潤促進(jìn)了資本和公共權(quán)威二者之間建立并形成合作的互利關(guān)系，資本甚至一定程度上主導(dǎo)了公共權(quán)威的選擇與判斷，典型的表現(xiàn)就是“經(jīng)營城市”成為許多城市治理的主要原則和目標(biāo)。但是，對(duì)于城市治理來說，利潤最大化不應(yīng)當(dāng)是首要原則，城市治理優(yōu)先考慮的應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定和良好的秩序。尤其需要看到，在獲利性具有壓倒性優(yōu)勢的情況下，由于快速的空間重構(gòu)，將可能導(dǎo)致穩(wěn)定和良好的秩序無法得到有效的滿足。有關(guān)土地征收頻繁引發(fā)的各類沖突和群體事件便充分說明了這點(diǎn)。

第二，城市治理對(duì)象具有高度的流動(dòng)性，這與治理首要主體所采取的屬地化責(zé)任原則不協(xié)調(diào)、不對(duì)應(yīng)的問題日益明顯。流動(dòng)性是城市的特征之一，既有各類經(jīng)濟(jì)資源的流動(dòng)，更有人口、信息等的流動(dòng)。這些要素的大范圍快速流動(dòng)，跨越了城市的邊界、國家的邊界，面對(duì)這些變化，邊界明確、“各管一段”的屬地化管理顯得簡單而笨拙，以致出現(xiàn)了脫節(jié)、遺漏、推諉、逃避等諸多治理問題，治理碎片化更為突出。

第三，城市化是公共空間的重建與私人空間擴(kuò)展同步進(jìn)行的過程，二者之間也存在著內(nèi)在的矛盾。當(dāng)公共權(quán)威是城市的單一建設(shè)主體時(shí)，每個(gè)治理單位同時(shí)也是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公共空間，公共權(quán)力在其中更容易進(jìn)行調(diào)控和滲透，同時(shí)也為屬于各個(gè)公共空間的行為者劃定了自主行為和認(rèn)同的邊界。但是，隨著住房市場化和單位體制的削弱，特別是隨著公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的快速成型，極大地拓展私人空間，這種拓展不僅在物質(zhì)上而且在觀念上都得到了體現(xiàn)，這種拓展也是私人權(quán)利強(qiáng)化的過程。在這些變化中，圍繞物質(zhì)空間所有權(quán)，虛擬空間的管控產(chǎn)生了各種形式的矛盾和沖突，公共權(quán)威在公私邊界劃分、私人空間管制、新公共空間建構(gòu)等方面面臨新的挑戰(zhàn)和要求。

利潤最大化不應(yīng)當(dāng)是首要原則，城市治理優(yōu)先考慮的應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定和良好的秩序。尤其需要看到，在獲利性具有壓倒性優(yōu)勢的情況下，由于快速的空間重構(gòu)，將可能導(dǎo)致穩(wěn)定和良好的秩序無法得到有效的滿足。有關(guān)土地征收頻繁引發(fā)的各類沖突和群體事件便充分說明了這點(diǎn)。

第四，虛擬空間成為城市治理的新領(lǐng)域。隨著互聯(lián)網(wǎng)在生產(chǎn)生活中的廣泛使用，人們的交往方式被深刻改變，新的組織方式也因此催生。一方面，在虛擬空間中，人們的觀點(diǎn)、情感、價(jià)值觀和思想的交流更加便捷；另一方面，更重要的是，虛擬空間的多元化不斷催生出無數(shù)相互獨(dú)立的議題和身份空間，不僅將現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)關(guān)系映射到虛擬世界，也加劇了社會(huì)關(guān)系的極化。同時(shí)，虛擬空間正在產(chǎn)生和傳播其獨(dú)特的概念、術(shù)語和敘事方式，基于這些方式而展開的集體行動(dòng)呈現(xiàn)出匿名化、擴(kuò)散性和娛樂化的趨勢。這些變化和趨勢對(duì)傳統(tǒng)的宏大政治敘事、儀式化政治行為以及物質(zhì)化治理手段，構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

第五，公共權(quán)威的延伸受到空間的縱向化和私人化的限制和約束。樓宇居住方式帶來了空間的縱向發(fā)展和自我封閉化，限制了公共權(quán)威的進(jìn)入。城市最大化地利用空間，必然會(huì)導(dǎo)致空間的縱向發(fā)展，在縱向空間里，個(gè)體與群體的交流互動(dòng)變得單一化、定時(shí)化，并總體上呈現(xiàn)趨向減少的態(tài)勢。尤其在單位與住處距離不斷加大的情況下，個(gè)人的生活空間嚴(yán)重脫離公共空間，個(gè)人活動(dòng)與公共權(quán)威運(yùn)行出現(xiàn)時(shí)間錯(cuò)位。此外，由于人口的流動(dòng)性，城市縱向空間中的個(gè)體和組織外來化特征明顯，使得他們與該區(qū)域治理的公共權(quán)威之間產(chǎn)生和形成固有的隔閡和疏離感，城市治理中“孤島”效應(yīng)由此而產(chǎn)生。

第六，城市群、城市帶的發(fā)展，城市規(guī)模的擴(kuò)大，正在構(gòu)成對(duì)公共權(quán)威治理能力，尤其是跨轄區(qū)治理能力新的挑戰(zhàn)，這個(gè)挑戰(zhàn)的最大特點(diǎn)就是擴(kuò)大了治理空間尺度與轄區(qū)化的治理資源配置之間的矛盾。盡管當(dāng)前交通設(shè)施、通信技術(shù)的發(fā)展有助于公共權(quán)威影響力的拓展，但是限于治理資源配置轄區(qū)化，加上治理人員的數(shù)量和能力有限，基層權(quán)威難以有效應(yīng)對(duì)更廣泛空間范圍內(nèi)日益復(fù)雜的關(guān)系和具體問題。更具挑戰(zhàn)性的是，治理空間單位尺度的擴(kuò)大，尤其是跨城人員流動(dòng)和居住，導(dǎo)致對(duì)各類公共物品的提供提出了更高的質(zhì)量要求。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：既然城市空間的變化對(duì)城市治理提出了新要求，那您認(rèn)為在當(dāng)前背景下，在城市化的過程中，應(yīng)該從哪些方面改進(jìn)城市治理，減少治理的短板和“死角”？

楊雪冬： 基于前面的分析，城市化是空間的變革，城市治理要有空間意識(shí)，要從空間的視角來認(rèn)識(shí)城市運(yùn)行，開展城市工作，彌補(bǔ)城市治理的短板和“死角”。

首先，高度重視構(gòu)建和維護(hù)公共空間。公共空間是城市良性運(yùn)行的基礎(chǔ)，是培養(yǎng)城市精神和城市認(rèn)同的重要場域。公共空間是多種交往關(guān)系的交會(huì)點(diǎn)，既包括物質(zhì)載體，如公共廣場、圖書館和運(yùn)動(dòng)場等，也包括社會(huì)形式，如聚會(huì)、社交活動(dòng)和交流平臺(tái)等。同時(shí)，公共空間為個(gè)體交往的拓展和可持續(xù)性提供了基礎(chǔ)。在這些空間中，個(gè)體與“他人”的對(duì)立逐漸被淡化，甚至消解，人們之間建立起了相互信任的關(guān)系，共同構(gòu)成了一個(gè)相互依存的“陌生人”群體。國外學(xué)者貝克稱之為“責(zé)任的全球空間”。正如馬克思所說：“只有在共同體中，個(gè)人才能獲得全面發(fā)展其才能的手段，也就是說，只有在共同體中才可能有個(gè)人自由。”而當(dāng)有風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)將每個(gè)人卷入其中時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)就成為公共的，就更需要公共空間作為應(yīng)對(duì)之道。

其次，要高度重視管控和維護(hù)流動(dòng)空間。流動(dòng)已經(jīng)成為時(shí)代特征，是城市保持繁榮和活力的重要方式。近幾年出現(xiàn)的各種“網(wǎng)紅城市”，充分說明了城市獲得關(guān)注吸引人員流動(dòng)的重要性。同時(shí)，各地的戶籍制度改革、購房制度改革中制定各種旨在吸引人才的政策，也都說明了如何保持流動(dòng)性的重要性。還要看到，流動(dòng)不僅帶來了各種資源要素的配置，產(chǎn)生了全新的生產(chǎn)組合、生活方式和文化產(chǎn)品，而且也為風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散提供了動(dòng)力和載體。因此，在城市治理過程中，一定要重視流動(dòng)性的“雙刃劍”效應(yīng)。

再次，要更加重視保護(hù)邊緣性空間。邊緣性空間往往是被主流忽視或者漠視的空間，包括城市中的邊緣性弱勢群體、城鄉(xiāng)交界地帶以及城市內(nèi)部轄區(qū)邊界地帶。城市的多樣性，很大程度體現(xiàn)為群體的分化。一些群體由于沒有得到主流的足夠重視，往往也是脆弱的群體，城鄉(xiāng)交界地帶則往往不能充分享受到城市的公共品，城市轄區(qū)邊界地帶常常處于“三不管”的狀態(tài)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后，這些邊緣性空間往往成為風(fēng)險(xiǎn)共同體中最脆弱的部分，可能首先遭受風(fēng)險(xiǎn)沖擊，或者在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后難以恢復(fù)。為了提高整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)共同體的應(yīng)對(duì)能力，需要特別關(guān)注這些脆弱的邊緣空間。否則，這些脆弱環(huán)節(jié)一旦被風(fēng)險(xiǎn)擊破，連鎖反應(yīng)就會(huì)產(chǎn)生，引發(fā)系統(tǒng)性整體災(zāi)難。

邁向現(xiàn)代化：城市工作的

重心與未來發(fā)展

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：隨著中國迅速邁向現(xiàn)代化，城市工作的重要性與復(fù)雜性不斷提升。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城市發(fā)展，已成為提升居民生活水平、增強(qiáng)社會(huì)活力、推動(dòng)國家現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵。那么，當(dāng)前城市工作的原則、重點(diǎn)和未來發(fā)展方向是什么？

楊雪冬：首先，要清楚認(rèn)識(shí)到，城市工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各方面內(nèi)容，參與主體不僅有政黨、政府、市民，還有企業(yè)、社會(huì)組織等。其次，要認(rèn)識(shí)到城市工作包含城市發(fā)展與城市治理的雙重內(nèi)容，二者是城市工作的一體兩面。在城市化過程中，城市作為資源集聚地、經(jīng)濟(jì)增長極、創(chuàng)新孵化器，這方面的作用十分重要，要發(fā)揮好。同時(shí)，要提高城市治理水平，構(gòu)建起共建共享的城市工作新局面，為此，著力提升城市治理專業(yè)化、方式方法智能化、服務(wù)供給精細(xì)化。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的，“一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫。既要善于運(yùn)用現(xiàn)代科技手段實(shí)現(xiàn)智能化，又要通過繡花般的細(xì)心、耐心、巧心提高精細(xì)化水平，繡出城市的品質(zhì)品牌?！痹俅危獔?jiān)持黨對(duì)城市工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保城市工作的系統(tǒng)性和整體性。城市工作涵蓋規(guī)劃、建設(shè)、管理等環(huán)節(jié)，參與主體涉及政府、社會(huì)、市民，要形成合力，就必須堅(jiān)持和貫徹黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。最后，要立足長遠(yuǎn)，堅(jiān)持長期。城市化是一個(gè)有“里”有“面”的長期過程，既有展現(xiàn)城市形象的“面子”要素，諸如寬敞道路、摩天樓宇、綠色空間等，也有城市治理的“里子”要素，諸如看不見的地下設(shè)施、隱藏在樓宇之中的細(xì)致管理和滲透到人們?nèi)粘Ｉ畹母鞣N服務(wù)。只有人、空間與治理三者協(xié)同運(yùn)作，才能最大限度地降低城市化過程中的風(fēng)險(xiǎn)，更有效地應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市在宜居、宜業(yè)、宜治方面的功能。

城市治理不再僅僅以土地為基礎(chǔ)，而是以空間為基礎(chǔ)。隨著人們流動(dòng)性和自主性的增強(qiáng)，土地對(duì)行為的限制逐漸減弱。社會(huì)交往的變化催生了新的、不依賴土地的活動(dòng)空間。過去，基于土地的治理主要側(cè)重于控制人類活動(dòng)，而基于空間的治理則更加注重適應(yīng)和滿足人們的需求。因此，在城市化進(jìn)程中，治理的范圍將隨著人們活動(dòng)空間的擴(kuò)展而不斷延伸。這就要求治理要構(gòu)建適應(yīng)流動(dòng)性要求的體制機(jī)制，而不能再固守行政區(qū)劃的地理邊界。

改進(jìn)城市治理要實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

首先，要實(shí)現(xiàn)城市工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，從以開發(fā)土地經(jīng)營土地向吸引人服務(wù)人轉(zhuǎn)變。城市治理不再僅僅以土地為基礎(chǔ)，而是以空間為基礎(chǔ)。隨著人們流動(dòng)性和自主性的增強(qiáng)，土地對(duì)行為的限制逐漸減弱。社會(huì)交往的變化催生了新的、不依賴土地的活動(dòng)空間。過去，基于土地的治理主要側(cè)重于控制人類活動(dòng)，而基于空間的治理則更加注重適應(yīng)和滿足人們的需求。因此，在城市化進(jìn)程中，治理的范圍將隨著人們活動(dòng)空間的擴(kuò)展而不斷延伸。這就要求治理要構(gòu)建適應(yīng)流動(dòng)性要求的體制機(jī)制，而不能再固守行政區(qū)劃的地理邊界。

其次，要實(shí)現(xiàn)治理參與主體從單一到多元的轉(zhuǎn)變，從單純依靠政府治理城市轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)多主體參與城市共建共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。盡管城市化進(jìn)程是由政府主導(dǎo)和推動(dòng)的，但是在城市治理中，面對(duì)多樣的風(fēng)險(xiǎn)，政府不僅要和其他主體進(jìn)行合作，還要支持和培育這些主體的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各方之間權(quán)責(zé)的平衡，特別是提升社會(huì)主體的自治能力。從這個(gè)角度來看，城市治理實(shí)際上要界定政府、社會(huì)、市場與個(gè)人之間的邊界。

再次，既要重視城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，更要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮城市的宜居功能和文明傳承功能。習(xí)近平總書記指出：“城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)，努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園?！蔽幕浅鞘械撵`魂，城市是現(xiàn)代文明的窗口。延續(xù)城市文脈是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點(diǎn)，是推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步和提升國家軟實(shí)力的重要環(huán)節(jié)，使歷史和當(dāng)代相得益彰。中國式城市發(fā)展道路既要融合歷史傳承、區(qū)域文化、時(shí)代要求，又要保持城市地域環(huán)境特色、文化特色和建筑風(fēng)格等“基因”，讓城市居民看得見山水、記得住鄉(xiāng)愁，以城市精神對(duì)外樹立形象，對(duì)內(nèi)凝聚人心。

歸根到底，城市治理是一個(gè)為現(xiàn)代化國家治理打牢基礎(chǔ)的過程。作為陌生人的聚集地，城市必然伴隨著孤獨(dú)、疏離乃至反抗。城市治理的目標(biāo)就是為城市中的陌生人群體搭建交流互動(dòng)的平臺(tái)，構(gòu)建跨越血緣、地緣等要素的紐帶。這就要求城市治理能夠堅(jiān)持公平性的原則，保障每個(gè)個(gè)體的應(yīng)有權(quán)利，塑造和培育開放包容、參與互助的城市精神。只有當(dāng)個(gè)體的生活發(fā)展同城市的治理發(fā)展緊密結(jié)合之時(shí)，他們才會(huì)發(fā)自內(nèi)心地關(guān)心、支持城市的治理與建設(shè)，并將這種情感投射到生活在這個(gè)城市的其他人身上。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：您前面特別提到了“人民城市”的建設(shè)理念，那么，要實(shí)現(xiàn)這一理念應(yīng)該從哪些領(lǐng)域找到抓手呢？

楊雪冬：無論城市規(guī)模有多大，城市最基本的單元是社區(qū)，城市中的每個(gè)人都生活在社區(qū)之中，對(duì)城市的認(rèn)知和感受當(dāng)然首先是來自社區(qū)，因此，“人民城市”建設(shè)的重要抓手也就是社區(qū)。

改革開放以來，城市社區(qū)建設(shè)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)，各地的城市社區(qū)治理創(chuàng)新方興未艾，積累了許多有益經(jīng)驗(yàn)，我們也曾經(jīng)對(duì)社區(qū)工作做過一些調(diào)研，據(jù)此，我認(rèn)為城市治理要從改進(jìn)社區(qū)治理和工作做起：

首先，要樹立建設(shè)社會(huì)治理共同體意識(shí)。習(xí)近平總書記在2019年中央政法工作會(huì)議上首次提出“社會(huì)治理共同體”概念。黨的十九屆四中全會(huì)首次以黨的文件形式把“社會(huì)治理共同體”內(nèi)涵具體化為“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”。黨的十九屆六中全會(huì)從總結(jié)百年大黨重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的高度，充分肯定了“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”的歷史方位和實(shí)踐進(jìn)程。2022年10月16日，習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上提出，要完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能。暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，依法嚴(yán)懲群眾反映強(qiáng)烈的各類違法犯罪活動(dòng)。發(fā)展壯大群防群治力量，營造見義勇為社會(huì)氛圍，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。社會(huì)治理共同體，成為社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)和基本遵循。

其次，要認(rèn)識(shí)城市社區(qū)，不單單是治理單元，更是生活單元，情感單元、認(rèn)同單元。城市社區(qū)不僅僅是一個(gè)行政區(qū)劃的概念，也不僅僅是個(gè)人居住的場所、管理者細(xì)分的網(wǎng)格、物業(yè)公司服務(wù)的樓宇、黨組織鞏固的堡壘，還是可以談天說地、串門遛彎，甚至是缺蒜要蒜、家長里短的生活空間，是可以寄托鄉(xiāng)愁、找到相知、守望相助、結(jié)社成群的社會(huì)場域。社區(qū)治理的底層邏輯，不是官職大小、身份高低，而是共同體的平等成員，不是張?zhí)庨L、李科長、王主任，而是老張、老李、老王，二他爸爸、三的奶奶，是具有自然屬性、生活屬性的普通人。

再次，要重視社區(qū)的公共精神培育涵養(yǎng)功能。城市是人的聚焦，社區(qū)是人活動(dòng)的主要場所，是他們感知城市的首要場所。沒有居民的有效參與，社區(qū)治理就沒有活力，就缺乏持續(xù)性。通過優(yōu)化社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)，培育協(xié)作、參與和信任的社區(qū)文化。從居民普遍關(guān)心且易達(dá)成共識(shí)的議題出發(fā)，拓寬參與渠道，創(chuàng)新參與形式，讓居民在解決問題的過程中，增強(qiáng)對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感。

最后，要重視社區(qū)中脆弱群體和個(gè)人的情感需求。社會(huì)治理共同體從來不是均質(zhì)化的，總有一些群體或個(gè)人因?yàn)楦鞣N原因，需要情感注入，讓他們感受到被關(guān)注、被關(guān)懷、被幫助，是共同體的成員。比如貧困人口、獨(dú)居在家的退休人員、早出晚歸的“上班族”、承擔(dān)著共同體基本服務(wù)的群體。這些群體普遍面臨職業(yè)發(fā)展預(yù)期不穩(wěn)定、城市生活壓力大、社會(huì)保障不足等問題，對(duì)社會(huì)治理的政策敏感度較高，容易受到市場環(huán)境、經(jīng)濟(jì)政策波動(dòng)的影響。同時(shí)，一些新興職業(yè)群體和流動(dòng)人口對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)組織的參與度較低，容易產(chǎn)生孤立感和邊緣化問題，導(dǎo)致社會(huì)認(rèn)同感削弱。要通過各種方式，讓這些群體或個(gè)人參與社區(qū)事務(wù)，融入社區(qū)。尤其要培養(yǎng)本土化的社區(qū)工作者，發(fā)揮他們生在社區(qū)、長在社區(qū)的優(yōu)勢，做好職業(yè)規(guī)劃，改進(jìn)激勵(lì)措施，提高社區(qū)工作的專業(yè)化、精細(xì)化、持續(xù)化。