中國(guó)與東盟國(guó)家南海危機(jī)管控探析

〔提" "要〕 中國(guó)與東盟部分國(guó)家在南海存在領(lǐng)土和海洋爭(zhēng)端，妥善管控分歧和爭(zhēng)議是維護(hù)南海區(qū)域和平穩(wěn)定的重要前提。中國(guó)與東盟國(guó)家在處理危機(jī)事態(tài)的過程中逐步建立了一些雙、多邊危機(jī)管控機(jī)制，對(duì)穩(wěn)定南海局勢(shì)發(fā)揮了一定作用。但由于中國(guó)與東盟當(dāng)事國(guó)的根本性矛盾難以消除，這些機(jī)制在危機(jī)中的實(shí)際作用受到諸多因素制約。近年來，中美戰(zhàn)略博弈的加劇及由此帶來的南海形勢(shì)變化，給中國(guó)與東盟國(guó)家南海危機(jī)管控帶來更多挑戰(zhàn)。中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)從過往危機(jī)管控實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)南海危機(jī)管控，包括繼續(xù)用好現(xiàn)有機(jī)制、完善危機(jī)管控體系、堅(jiān)持落實(shí)《南海各方行為宣言》和推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程、從低敏感領(lǐng)域入手加強(qiáng)南海周邊國(guó)家之間的務(wù)實(shí)合作、推進(jìn)中國(guó)與東盟軍事建立信任措施等。

〔關(guān) 鍵 詞〕南海問題、危機(jī)管控、中國(guó)—東盟關(guān)系

〔作者簡(jiǎn)介〕劉琳，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）國(guó)際戰(zhàn)略研究院研究員

〔中圖分類號(hào)〕D822.333， D823

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2025）1期0047-25

中國(guó)與東盟部分國(guó)家在南海存在的領(lǐng)土和海洋爭(zhēng)端一直是影響中國(guó)與這些國(guó)家雙邊關(guān)系的主要因素。在爭(zhēng)端短期內(nèi)難以解決的情況下，妥善管控分歧、防止?fàn)幎耸Э卦斐晌C(jī)甚至升級(jí)為沖突，是維護(hù)南海區(qū)域和平穩(wěn)定的重要前提。2023年以來，中國(guó)與菲律賓圍繞仁愛礁、黃巖島、鐵線礁、仙賓礁等島礁及其附近海域的摩擦，再次凸顯南海危機(jī)管控的重要性和緊迫性。

在處理南海危機(jī)的過程中，中國(guó)與東盟當(dāng)事國(guó)形成了一些雙邊危機(jī)管控的經(jīng)驗(yàn)和機(jī)制，但也面臨新的挑戰(zhàn)，對(duì)其進(jìn)行梳理、總結(jié)、分析，或可為今后的南海危機(jī)管理提供借鑒。此外，盡管東盟作為一個(gè)組織不是南海問題當(dāng)事方，但由于東盟五個(gè)成員國(guó)與中國(guó)存在南海爭(zhēng)端，而且東盟在維護(hù)南海和平穩(wěn)定方面也發(fā)揮著重要作用，因此中國(guó)與南海當(dāng)事國(guó)在中國(guó)—東盟關(guān)系框架下的南海危機(jī)管控實(shí)踐和機(jī)制也是本文要探討的內(nèi)容。

一、危機(jī)管控相關(guān)概念及其在南海的運(yùn)用

迄今為止對(duì)中國(guó)與東盟國(guó)家南海危機(jī)管控的研究為數(shù)不多，且大多僅聚焦某一個(gè)方面，或是在對(duì)南海形勢(shì)整體分析中略有提及，缺乏專門性系統(tǒng)性研究?，F(xiàn)有研究主要涉及三個(gè)領(lǐng)域：（1）中國(guó)與東盟國(guó)家在南海的具體危機(jī)案例；（2）對(duì)《南海各方行為宣言》和“南海行為準(zhǔn)則”的研究；（3）南海建立信任措施和功能性合作。

由于中國(guó)與南海當(dāng)事國(guó)之間存在領(lǐng)土問題和海洋權(quán)益爭(zhēng)端等根本利益沖突，容易形成結(jié)構(gòu)性危機(jī)，因此在中國(guó)與南海當(dāng)事國(guó)之間構(gòu)建危機(jī)管控的機(jī)制或框架，對(duì)于維護(hù)南海和平穩(wěn)定是非常必要的。冷戰(zhàn)期間，由于缺乏有效的危機(jī)管控，中越在南海發(fā)生兩次小規(guī)模沖突。冷戰(zhàn)結(jié)束后，爭(zhēng)議繼續(xù)存在，摩擦和危機(jī)也不時(shí)出現(xiàn)，但是各國(guó)均意識(shí)到重要的是妥善解決和有效管控。

在這個(gè)過程中，危機(jī)管理理論及與之相關(guān)的概念，如建立信任措施、預(yù)防性外交以及海上務(wù)實(shí)合作等，被運(yùn)用于南海的危機(jī)管控實(shí)踐中，雖然不能完全消除危機(jī)，但很大程度避免了南海再次發(fā)生沖突。

從危機(jī)管理理論來看，危機(jī)是一種特殊類型的沖突。危機(jī)管理因此有別于一般的沖突解決。成功的危機(jī)管理往往不是尋求解決利益沖突，而是控制局勢(shì)、緩和矛盾、降低危機(jī)升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，特別是避免爆發(fā)軍事沖突。在危機(jī)管理中，最大的挑戰(zhàn)是既要增進(jìn)和維護(hù)自身的關(guān)鍵利益，又要避免引起不必要的危機(jī)升級(jí)和軍事沖突。這常常使決策者在操作上面臨兩難選擇：一方面要表明維護(hù)自身利益的堅(jiān)定決心，另一方面又要避免使對(duì)方感到已經(jīng)毫無妥協(xié)余地；一方面需要發(fā)出尋求緩和的信號(hào)，另一方面又要避免使對(duì)方誤判為示弱與屈服。為此，決策者通常采取各種危機(jī)談判策略，與對(duì)方既博弈又合作，力求在維護(hù)核心利益的同時(shí)，避免出現(xiàn)最差場(chǎng)景，使危機(jī)逐步緩和與化解。這些都適用于南海的事態(tài)。

在南海問題上，中國(guó)與南海當(dāng)事國(guó)圍繞主權(quán)和海洋權(quán)益的利益沖突在可預(yù)見的未來難以根本解決，因此，相關(guān)各方都更多強(qiáng)調(diào)危機(jī)管控，而不是沖突解決。例如，中國(guó)與東盟國(guó)家簽署的《南海各方行為宣言》以及正在磋商的“南海行為準(zhǔn)則”，都明確了其作為危機(jī)管控而非沖突解決機(jī)制的定位。正如新加坡學(xué)者拉爾夫·埃默斯所指出的，東盟在南海追求的是中立政策，并力圖通過達(dá)成行為準(zhǔn)則來構(gòu)建危機(jī)管理機(jī)制。馬蒙·莫仲達(dá)認(rèn)為，危機(jī)處理語境下的“東盟模式”意指不干涉內(nèi)政、和平解決爭(zhēng)端、注重對(duì)話與磋商，東盟力圖向南海各爭(zhēng)端方傳播這些規(guī)范。

在南海危機(jī)管控中，中國(guó)與東盟國(guó)家還強(qiáng)調(diào)危機(jī)的預(yù)防，重視預(yù)防性外交的作用。中國(guó)認(rèn)為某些危機(jī)一旦發(fā)生將難以控制，引發(fā)軍事沖突的概率極大；一些危機(jī)雖然可以得到控制，但會(huì)給雙方造成難以彌補(bǔ)的巨大損失。因此，應(yīng)將危機(jī)防范作為危機(jī)管理的重要組成部分，明確體現(xiàn)在危機(jī)管理的定義之中。這種觀點(diǎn)與東盟國(guó)家的主流看法是一致的。東盟也高度重視危機(jī)的預(yù)防，這體現(xiàn)在對(duì)建立信任措施和預(yù)防性外交的強(qiáng)調(diào)上。東盟地區(qū)論壇明確的三階段進(jìn)程就是促進(jìn)建立信任措施、發(fā)展預(yù)防性外交和探索沖突解決方案，可見東盟將建立信任措施和預(yù)防性外交作為沖突解決的前提，是為沖突或危機(jī)的解決創(chuàng)造條件。東盟地區(qū)論壇對(duì)預(yù)防性外交的定義包括幫助防止國(guó)家間產(chǎn)生可能對(duì)地區(qū)和平與穩(wěn)定造成潛在威脅的爭(zhēng)端和沖突；幫助防止?fàn)幎撕蜎_突升級(jí)為武力對(duì)抗；幫助將爭(zhēng)端和沖突對(duì)地區(qū)的影響減少到最低限度。此外，還提出預(yù)防性外交的八項(xiàng)關(guān)鍵原則：預(yù)防性外交依靠外交、和平的方式，包括外交、磋商、調(diào)查、調(diào)解及和解；預(yù)防性外交是一種非強(qiáng)制性行為；預(yù)防性外交在危機(jī)或爭(zhēng)端的初始階段運(yùn)用最有效；預(yù)防性外交需要信任和信心；預(yù)防性外交在磋商和協(xié)商一致的基礎(chǔ)上進(jìn)行；預(yù)防性外交是自愿的；預(yù)防性外交適用于國(guó)家間的沖突；應(yīng)符合公認(rèn)的國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本原則。

除預(yù)防性外交外，有學(xué)者指出，長(zhǎng)期以來，東盟在南海議題上付出的努力還包括第二軌道外交。印尼和馬來西亞歷來支持第二軌道外交，尤其是印尼積極扮演調(diào)停者角色。在20世紀(jì)90年代，印尼主持“管理南海潛在沖突研討會(huì)”這一二軌論壇，在達(dá)到?jīng)_突預(yù)防、沖突管理和沖突解決的目標(biāo)中扮演了中心角色。研討會(huì)設(shè)立了海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護(hù)、海上航行等技術(shù)工作組，試圖通過對(duì)話與溝通推動(dòng)有關(guān)方面的相互理解，在技術(shù)層面開展具體的合作項(xiàng)目，以便讓每一方都愿意參與其中并有所作為。但是，近年來該研討會(huì)由于缺乏資金投入難以為繼，已逐漸不為南海周邊國(guó)家所倚重。

二、中國(guó)與南海當(dāng)事國(guó)雙邊危機(jī)管控實(shí)踐和機(jī)制

中國(guó)與南海當(dāng)事國(guó)在處理和解決南海危機(jī)的實(shí)踐中，探索建立了一些雙邊危機(jī)管控機(jī)制，對(duì)穩(wěn)定南海局勢(shì)起到了一定作用。但由于中國(guó)與南海當(dāng)事國(guó)的根本性分歧難以消除，而且不同的南海當(dāng)事國(guó)因南海政策、與中國(guó)關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)性等因素，對(duì)待危機(jī)管控的方式和態(tài)度有所不同，這些危機(jī)管控渠道在實(shí)踐中的作用發(fā)揮受到一定制約。

（一）中國(guó)與菲律賓的危機(jī)管控實(shí)踐和機(jī)制

1. 中菲南海危機(jī)管控實(shí)踐、特點(diǎn)及啟示

中國(guó)和菲律賓自冷戰(zhàn)結(jié)束后在南海較大的危機(jī)有五次。第一次是1995年的美濟(jì)礁事件。當(dāng)年3月底，由于不滿中國(guó)在美濟(jì)礁建設(shè)漁民避風(fēng)設(shè)施，菲律賓出動(dòng)海軍，把中國(guó)在五方礁、仙娥礁、信義礁、半月礁、仁愛礁等南沙島礁上設(shè)立的測(cè)量標(biāo)志炸毀，甚至派出海軍巡邏艇，突襲4艘中國(guó)漁船，拘留船上漁民。5月13日，菲律賓軍方將爭(zhēng)端升級(jí)，派船機(jī)試圖強(qiáng)闖美濟(jì)礁，與中國(guó)漁政船進(jìn)行8個(gè)多小時(shí)的對(duì)峙。最終中國(guó)堅(jiān)持修建完相關(guān)設(shè)施。

第二次是1999年5月9日，菲律賓海軍以其“馬德雷山”號(hào)坦克登陸艦船底漏水?dāng)R淺需要修理為由，在仁愛礁實(shí)施“坐灘”。中方進(jìn)行反復(fù)嚴(yán)正的外交交涉，但菲并未撤走該艦，一直以定期輪換方式派人員駐守“坐灘”軍艦，直至今日。

第三次是2012年的黃巖島對(duì)峙事件。當(dāng)年4月10日，12艘中國(guó)漁船在黃巖島潟湖內(nèi)例行作業(yè)，突然出現(xiàn)的菲律賓軍艦對(duì)漁民進(jìn)行堵截和干擾。中國(guó)政府不得不采取反制行動(dòng)，一方面進(jìn)行緊急外交交涉，另一方面派出海監(jiān)和漁政船盡快抵達(dá)黃巖島現(xiàn)場(chǎng)，雙方進(jìn)行了激烈交鋒。4月15日起至5月中旬，中方就黃巖島事態(tài)向菲律賓駐華使館提出多輪交涉，敦促菲方不再采取使事態(tài)升級(jí)的行動(dòng)。同時(shí)，中方不斷增派艦船到黃巖島附近海域。6月3日，菲方船只全部撤出黃巖島潟湖。

第四次是2023年2月以來中菲圍繞仁愛礁、黃巖島等島礁的摩擦。此輪摩擦不僅持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，而且菲方挑釁性明顯增強(qiáng)。菲多次試圖向仁愛礁“坐灘”軍艦違規(guī)運(yùn)送建筑材料，中方正當(dāng)維權(quán)，對(duì)菲補(bǔ)給船進(jìn)行攔截，菲方?jīng)_撞中方執(zhí)法船只，造成數(shù)次輕微刮蹭事故。菲方還實(shí)施所謂“強(qiáng)勢(shì)透明”戰(zhàn)略，通過各種媒體曝光相關(guān)事態(tài)，歪曲事實(shí)，試圖掌控國(guó)際輿論話語主動(dòng)。美國(guó)不斷重申對(duì)菲律賓的安全承諾，并提供空中和海上現(xiàn)場(chǎng)支持，助長(zhǎng)了菲律賓的冒險(xiǎn)性。2024年7月，中菲就仁愛礁運(yùn)補(bǔ)人道主義生活物資問題達(dá)成臨時(shí)性安排，危機(jī)告一段落。但中菲根本性矛盾并未解決，對(duì)有關(guān)臨時(shí)安排細(xì)節(jié)仍存有分歧，不排除后續(xù)還會(huì)產(chǎn)生摩擦。

第五次是自2024年4月以來中菲圍繞仙賓礁的斗爭(zhēng)。當(dāng)年4月17日，菲海警9701號(hào)船在仙賓礁潟湖內(nèi)非法和破壞性錨泊，此后一直滯留。為阻止菲在仙賓礁實(shí)現(xiàn)新的“坐灘”企圖，中方對(duì)菲展開堅(jiān)決斗爭(zhēng)，最終迫使該船從仙賓礁撤走。

回顧這幾次危機(jī)，中方基本都實(shí)現(xiàn)了維護(hù)自身權(quán)益的目標(biāo)?？傮w看，在中菲危機(jī)處理中，有兩個(gè)方面的突出特點(diǎn)和啟示：

一是盡管菲律賓多次挑起危機(jī)，但中方整體上占據(jù)主動(dòng)。從危機(jī)管理來看，這與中菲在國(guó)家力量和軍事能力方面的非對(duì)稱性有關(guān)，這種非對(duì)稱性決定了雙方在處理手段和政策選擇方面的差異。正如邁克爾·布雷徹和喬納森·威爾肯菲爾德所指出的：“在擁有正向力量差距（目標(biāo)國(guó)家比危機(jī)挑起方強(qiáng)大）的危機(jī)中，目標(biāo)國(guó)家無需運(yùn)用暴力手段來實(shí)現(xiàn)其危機(jī)目標(biāo)。”中國(guó)可以采取多種手段來處理與菲律賓的危機(jī)，例如在黃巖島對(duì)峙事件中，除派出更多艦船到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施威懾外，還在檢疫、旅游等方面采取了一系列舉措；相比之下，菲律賓的政策選擇受到很大限制。

二是中方展現(xiàn)了“有理、有利、有節(jié)”的危機(jī)處理指導(dǎo)原則。這一原則是新中國(guó)外交和軍事斗爭(zhēng)的主要策略思想之一，也是中國(guó)處理國(guó)際政治中與本國(guó)有關(guān)危機(jī)的重要指導(dǎo)思想。它要求既要敢于斗爭(zhēng)，又要善于斗爭(zhēng)；站在理上，據(jù)理力爭(zhēng)，爭(zhēng)取達(dá)到有利于己的目標(biāo)；適可而止，目標(biāo)合理適當(dāng)?shù)?。在黃巖島對(duì)峙、仁愛礁事件、仙賓礁摩擦中，中方均運(yùn)用了這一原則。

中方牢牢占據(jù)道義制高點(diǎn)。在黃巖島對(duì)峙事件中，菲律賓方面抓扣中國(guó)漁民是導(dǎo)火索，且菲動(dòng)用了軍艦執(zhí)法，而中方在事發(fā)后派出海監(jiān)船制止菲方抓扣中國(guó)漁民，菲律賓自知理虧，很快就撤走了軍艦。正如一位菲律賓學(xué)者所言，從對(duì)峙一開始，中國(guó)就占據(jù)了上風(fēng)，迫使菲律賓做出退讓，不再以軍艦對(duì)抗中國(guó)民事執(zhí)法船。而且中國(guó)在事發(fā)后不斷通過媒體和外交渠道表態(tài)，揭批菲方錯(cuò)誤行徑，闡明中方立場(chǎng)。在2023年以來圍繞仁愛礁的摩擦中，中方同樣積極運(yùn)用多種渠道發(fā)聲，強(qiáng)調(diào)造成當(dāng)前海上事態(tài)的責(zé)任完全在菲方，并揭批菲律賓背信棄義，違背雙方曾達(dá)成的默契和諒解。

中方堅(jiān)持斗爭(zhēng)，并在菲方一再挑釁和升級(jí)事態(tài)的情況下，采取了堅(jiān)決的反制措施。例如，2012年在黃巖島對(duì)峙發(fā)生后，菲律賓初期采取不配合甚至主動(dòng)升級(jí)事態(tài)的態(tài)度。當(dāng)年5月3日，菲律賓宣布將黃巖島改稱為“帕納塔格礁”。菲方還派出小型公務(wù)船進(jìn)入潟湖內(nèi)，輪班駐守。這種情況持續(xù)至5月底。面對(duì)菲方挑釁，中方派出執(zhí)法小艇進(jìn)入潟湖，同時(shí)增加了潟湖外的警戒力量，形成中方小型公務(wù)船和漁船與菲律賓公務(wù)船同時(shí)存在于潟湖內(nèi)的態(tài)勢(shì)。此外，《人民日?qǐng)?bào)》《解放軍報(bào)》《環(huán)球時(shí)報(bào)》等媒體發(fā)表多篇文章，不斷釋放中方絕不會(huì)退讓的信號(hào)，以加強(qiáng)對(duì)菲律賓的威懾。這些行動(dòng)對(duì)危機(jī)最終解決發(fā)揮了重要影響。

2.中菲南海危機(jī)管控機(jī)制建設(shè)

自20世紀(jì)90年代以來，中菲在處理南海各種危機(jī)事態(tài)的過程中，逐步就管控爭(zhēng)議達(dá)成一系列共識(shí)，包括：在有關(guān)爭(zhēng)議問題上保持克制，不采取可能導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大化的行動(dòng)；堅(jiān)持通過雙邊磋商機(jī)制管控爭(zhēng)議；堅(jiān)持推動(dòng)海上務(wù)實(shí)合作和共同開發(fā)；不使有關(guān)爭(zhēng)議影響雙邊關(guān)系的健康發(fā)展和南海地區(qū)和平與穩(wěn)定。在這些共識(shí)基礎(chǔ)上，中菲就管控分歧、開展海上務(wù)實(shí)合作構(gòu)建了一些危機(jī)管控機(jī)制，對(duì)緩和南海矛盾摩擦發(fā)揮了重要作用。

1995年美濟(jì)礁事件后不久，中國(guó)與菲律賓簽署了關(guān)于“行為準(zhǔn)則原則”的雙邊協(xié)議，并成立了建立信任措施、漁業(yè)和海洋環(huán)境保護(hù)工作組。同年8月，中菲在馬尼拉舉行關(guān)于南海問題和其他領(lǐng)域合作的具體磋商，會(huì)后雙方發(fā)表聯(lián)合聲明，同意“有關(guān)爭(zhēng)議應(yīng)通過平等和相互尊重基礎(chǔ)上的磋商，和平友好地加以解決”，承諾“循序漸進(jìn)地進(jìn)行合作，最終談判解決雙方爭(zhēng)議”，“爭(zhēng)議應(yīng)由直接有關(guān)國(guó)家解決，不影響南海航行自由”。

1999年3月，中菲舉行關(guān)于在南海建立信任措施工作小組首次會(huì)議，雙方承諾根據(jù)廣泛接受的國(guó)際法原則包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，通過協(xié)商和平解決爭(zhēng)議；同意保持克制，不采取可能導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大化的行動(dòng)。2001年4月，中菲《第三次建立信任措施專家組會(huì)議聯(lián)合新聞聲明》指出，“雙方認(rèn)識(shí)到兩國(guó)就探討南海合作方式所建立的雙邊磋商機(jī)制是富有成效的，雙方所達(dá)成的一系列諒解與共識(shí)對(duì)維護(hù)中菲關(guān)系的健康發(fā)展和南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定發(fā)揮了建設(shè)性作用。”

2004年9月，中國(guó)海洋石油總公司和菲律賓國(guó)家石油公司簽署《南中國(guó)海部分海域聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。2005年3月，越南加入進(jìn)來，三國(guó)國(guó)家石油公司簽署《南中國(guó)海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。2007年中菲聯(lián)合聲明表示，“南海三方聯(lián)合海洋地震工作可以成為本地區(qū)合作的一個(gè)示范。雙方同意，可以探討將下一階段的三方合作提升到更高水平，以加強(qiáng)本地區(qū)建立互信的良好勢(shì)頭。”令人遺憾的是，由于菲律賓方面改變態(tài)度，中菲信任措施工作小組會(huì)議陷于停滯，中菲越三方聯(lián)合海洋地震考察工作也未能繼續(xù)。

菲律賓杜特爾特政府上臺(tái)后，中菲關(guān)系改善，兩國(guó)重新重視構(gòu)建雙邊機(jī)制管控南海局勢(shì)。其中最重要的機(jī)制就是中菲南海問題雙邊磋商機(jī)制（BCM）。在2017年1月中菲外交部磋商中，雙方正式?jīng)Q定建立該機(jī)制，作為建立信任措施和促進(jìn)海上合作與海上安全的平臺(tái)。同年5月19日，中菲舉行BCM第一次會(huì)議，就推動(dòng)下階段海上務(wù)實(shí)合作和探討建立該機(jī)制下的技術(shù)工作組等事宜進(jìn)行了討論。2018年2月13日，中菲BCM第二次會(huì)議就啟動(dòng)漁業(yè)、油氣、海洋科研與環(huán)保、政治安全等技術(shù)工作組達(dá)成一致。截至2024年7月，中菲已在BCM框架下舉行了9次會(huì)議。在歷次會(huì)議上，雙方均肯定BCM作為定期對(duì)話平臺(tái)，在促進(jìn)雙邊關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展上所發(fā)揮的重要作用，同意通過這一渠道處理分歧，防止并妥善管控海上意外事件，不斷增進(jìn)海上對(duì)話與合作。在2024年1月17日中菲BCM第八次會(huì)議上，雙方特別提到，同意進(jìn)一步完善涉海溝通機(jī)制，繼續(xù)通過友好協(xié)商妥善管控涉海矛盾分歧，處理好海上緊急事態(tài)，特別是管控好仁愛礁現(xiàn)地局勢(shì)。2024年9月11日，中菲在北京舉行BCM團(tuán)長(zhǎng)會(huì)晤，重點(diǎn)就仙賓礁問題坦誠(chéng)、深入交換了意見。

此外，2023年1月菲律賓總統(tǒng)馬科斯訪華，中菲就南海問題達(dá)成一些重要共識(shí)，也有助于管控分歧。雙方同意盡早重啟海上油氣開發(fā)磋商，決定建立中國(guó)外交部邊海司與菲律賓外交部海洋司直接溝通機(jī)制。雙方還同意盡早召開中菲海警海上合作聯(lián)合委員會(huì)第四次會(huì)議，適時(shí)舉行年度防務(wù)安全對(duì)話。

從中菲危機(jī)管控機(jī)制建設(shè)歷程來看，一方面中菲在南海危機(jī)管控機(jī)制構(gòu)建方面啟動(dòng)較早，如中國(guó)與東盟國(guó)家達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”的想法就源于中菲在美濟(jì)礁事件后提出的“行為準(zhǔn)則原則”。中菲之間的南海危機(jī)管控機(jī)制也比較多，不僅有綜合性的南海問題雙邊磋商機(jī)制，還有外交部、海警等職能部門間的溝通渠道。另一方面，中菲危機(jī)管控機(jī)制在實(shí)際管控南海危機(jī)中的作用仍有待加強(qiáng)。這主要是由于菲南海政策存在著明顯的不連貫，此外，中菲之間的互信易受到菲國(guó)內(nèi)政治、域外因素等影響。在危機(jī)事態(tài)下，缺乏互信有時(shí)導(dǎo)致雙方溝通不暢。例如，在2023年中菲圍繞仁愛礁發(fā)生摩擦后，菲律賓海警就暫停了中菲海警熱線聯(lián)系機(jī)制。

（二）中國(guó)與越南的危機(jī)管控實(shí)踐和機(jī)制

1.中越南海危機(jī)管控實(shí)踐、特點(diǎn)及啟示

中越曾在南海爆發(fā)兩次小規(guī)模海戰(zhàn)。20世紀(jì)90年代后，隨著中越關(guān)系實(shí)現(xiàn)正?；约半p方將精力轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生問題，中越之間沒有再爆發(fā)海上武裝沖突。但自2009年以來，隨著南海問題不斷升溫，在自身利益驅(qū)動(dòng)以及外部勢(shì)力加大介入的背景下，越南在南海行動(dòng)增多，挑釁性冒險(xiǎn)性增強(qiáng)，中越在南海的矛盾摩擦又逐漸凸顯，主要圍繞幾個(gè)方面：越南漁船在西沙海域非法捕魚；越南對(duì)中國(guó)在南海的油氣勘探開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行阻擾；越南引入國(guó)外石油公司在南海進(jìn)行油氣勘探開發(fā)等。其中，比較突出的是2014年的中建南油氣鉆探作業(yè)事件。

中建南油氣鉆探作業(yè)事件是自南沙海戰(zhàn)以來中越最嚴(yán)重的海上危機(jī)。2014年5月2日，中國(guó)企業(yè)所屬“981”鉆井平臺(tái)在西沙群島開展鉆探活動(dòng)。平臺(tái)作業(yè)海域距離西沙群島中建島和西沙群島領(lǐng)?；€均17海里，距離越南大陸海岸約133至156海里。中方作業(yè)開始后不久，越南迅速出動(dòng)包括武裝船只在內(nèi)的大批船只，強(qiáng)力干擾中方作業(yè)，沖撞在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行護(hù)航安全保衛(wèi)任務(wù)的中國(guó)政府公務(wù)船，還向該海域派出了“蛙人”等水下特工，大量布放漁網(wǎng)、漂浮物等障礙物。6月8日，中國(guó)外交部在官網(wǎng)刊登《“981”鉆井平臺(tái)作業(yè)：越南的挑釁和中國(guó)的立場(chǎng)》一文。文章指出，此次“981”平臺(tái)鉆探作業(yè)是勘探進(jìn)程的例行延續(xù)，完全在中國(guó)主權(quán)和管轄權(quán)范圍內(nèi)。越方的挑釁嚴(yán)重危及中方人員和“981”鉆井平臺(tái)的安全，嚴(yán)重違反相關(guān)國(guó)際法，破壞了該海域的航行自由與安全，有損于地區(qū)和平穩(wěn)定。越南駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)則在7月3日向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)提交一份文件，抗議中國(guó)在越南所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“大陸架”放置鉆井平臺(tái)。

雙方在對(duì)峙的同時(shí)，并未停止管控危機(jī)的外交努力。6月18日，中國(guó)國(guó)務(wù)委員楊潔篪訪問越南，同越南副總理兼外長(zhǎng)范平明舉行中越雙邊合作指導(dǎo)委員會(huì)團(tuán)長(zhǎng)會(huì)晤。楊潔篪指出，對(duì)于當(dāng)前海上問題，雙方要從維護(hù)兩黨兩國(guó)關(guān)系大局出發(fā)，堅(jiān)持管控海上局勢(shì)，堅(jiān)持雙邊溝通，堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，排除各種干擾，通過政治外交努力，尋求妥善的解決辦法，把局勢(shì)盡快穩(wěn)定下來，避免有關(guān)問題擴(kuò)大化、復(fù)雜化、國(guó)際化。范平明表示，越方愿意就當(dāng)前海上局勢(shì)同中方繼續(xù)保持密切溝通，管控緊張局勢(shì)，妥善解決有關(guān)問題。此后，中越爭(zhēng)端開始降溫。

由于中越在處理危機(jī)時(shí)保持積極謹(jǐn)慎的態(tài)度，雙邊關(guān)系出現(xiàn)回暖。8月26—27日，越共中央總書記特使、越共中央政治局委員、中央書記處常務(wù)書記黎鴻英訪華，中越達(dá)成三點(diǎn)共識(shí)：一是兩黨兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)雙邊關(guān)系發(fā)展的直接指導(dǎo)，推動(dòng)中越關(guān)系不斷健康穩(wěn)定發(fā)展；二是雙方恪守兩黨兩國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)達(dá)成的重要共識(shí)，認(rèn)真落實(shí)《關(guān)于指導(dǎo)解決海上問題基本原則協(xié)議》，探討雙方均能接受的基本和長(zhǎng)久解決辦法，積極研究和商談不影響各自立場(chǎng)及主張的過渡性解決方案，管控好海上爭(zhēng)議，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動(dòng)，維護(hù)兩國(guó)關(guān)系大局以及南海和平穩(wěn)定；三是深化兩黨、兩國(guó)的交流，恢復(fù)并加強(qiáng)政治、外交、國(guó)防、安全、經(jīng)貿(mào)、執(zhí)法等所有領(lǐng)域的合作。至此，“981”鉆井平臺(tái)事件造成的危機(jī)得到有效解決。

中越在南海的危機(jī)管控實(shí)踐有其獨(dú)特性，主要有以下啟示：一是中越黨際溝通渠道對(duì)南海危機(jī)管控發(fā)揮著不可替代的重要作用。即便是在像“981”鉆井平臺(tái)事件這樣比較嚴(yán)重的危機(jī)事態(tài)中，中越兩黨交流也沒有中斷。在危機(jī)管理中，這種直接、不間斷的溝通渠道是至關(guān)重要的。這是中越在南海危機(jī)管控中不同于其他南海當(dāng)事國(guó)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。二是中越兩黨兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在危機(jī)處理中始終能以兩國(guó)關(guān)系大局為重，在關(guān)鍵時(shí)刻做出正確判斷，避免了危機(jī)升級(jí)為沖突。這種“戰(zhàn)略理性”是危機(jī)管控中的有利因素。三是越南不是美國(guó)的盟國(guó)，因此中越在南海危機(jī)管控中不易受到美國(guó)因素的影響，這是越南區(qū)別于菲律賓的最大不同。越南在處理南海危機(jī)事態(tài)時(shí)，有更大的戰(zhàn)略自主性，也更多從本國(guó)戰(zhàn)略利益出發(fā)，做出相對(duì)理性的選擇。

2.中越南海危機(jī)管控機(jī)制建設(shè)

自1995年起，中越成立海上問題專家小組，就南沙群島爭(zhēng)議問題舉行談判。雙方同意通過友好協(xié)商尋求妥善的解決辦法，同時(shí)探討開展合作的可能性。2000年12月25日，中越兩國(guó)簽署《關(guān)于在北部灣領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》和《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》。2006年1月，雙方啟動(dòng)北部灣灣口外海域劃界談判并商談該海域的共同開發(fā)問題。中越還建立了北部灣海警聯(lián)合巡邏和海軍聯(lián)合巡邏機(jī)制。同年11月，中越成立雙邊合作指導(dǎo)委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)中越各領(lǐng)域合作的宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃和全面推進(jìn)，協(xié)調(diào)解決合作中出現(xiàn)的問題。在2009年3月該委員會(huì)第三次會(huì)議上，中越同意設(shè)立熱線電話以應(yīng)對(duì)緊急事態(tài)，如在南海的沖突。2011年10月，中越正式簽署《關(guān)于指導(dǎo)解決海上問題基本原則協(xié)議》。該協(xié)議包括六項(xiàng)基本原則，如堅(jiān)持通過友好協(xié)商，妥善處理和解決海上問題；認(rèn)真落實(shí)《南海各方行為宣言》的原則和精神；對(duì)中越海上爭(zhēng)議，將通過談判和友好協(xié)商加以解決，如爭(zhēng)議涉及其他國(guó)家，將與其他爭(zhēng)議方進(jìn)行協(xié)商；在尋求基本和長(zhǎng)久的解決海上問題的辦法進(jìn)程中，本著相互尊重、平等相待、互利共贏的精神，積極探討不影響雙方立場(chǎng)和主張的過渡性、臨時(shí)性解決辦法，包括積極研究和商談共同開發(fā)問題。此后，中越在多次高層會(huì)晤后發(fā)表的聯(lián)合聲明或宣言中都提出要管控和積極解決海上分歧，維護(hù)南海和地區(qū)和平穩(wěn)定。例如，在2024年8月《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系、推進(jìn)中越命運(yùn)共同體建設(shè)的聯(lián)合聲明》中，雙方強(qiáng)調(diào)要更好管控和積極解決海上分歧，維護(hù)南海和地區(qū)和平穩(wěn)定。

目前中越之間關(guān)于海上問題的機(jī)制主要有三個(gè)：北部灣灣口外海域工作組、海上低敏感領(lǐng)域合作專家工作組和海上共同開發(fā)磋商工作組。前兩個(gè)機(jī)制是2012年2月中越兩國(guó)政府邊界代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)會(huì)晤期間同意成立的。同年5月，兩個(gè)工作組分別舉行首輪磋商，截至2024年底均已舉行17輪磋商。其中，海上低敏感領(lǐng)域合作是中越涉海合作重要亮點(diǎn)。中越海上共同開發(fā)磋商工作組于2013年10月成立，截至2024年底已舉行14輪磋商。此外，為加強(qiáng)兩國(guó)海上執(zhí)法部門合作與溝通，中越海警于2016年成立了高級(jí)別工作會(huì)晤機(jī)制，迄今已舉行7次會(huì)晤。在防務(wù)安全領(lǐng)域，同年4月，中國(guó)南部戰(zhàn)區(qū)與越南海軍簽署設(shè)立熱線的諒解備忘錄。此舉是改善信息共享和管控風(fēng)險(xiǎn)努力的一部分。2024年12月9日，中越雙方在雙邊合作指導(dǎo)委員會(huì)第十六次會(huì)議前，召開外交、國(guó)防、公安“3+3”戰(zhàn)略對(duì)話機(jī)制首次會(huì)議。該機(jī)制將為雙方加強(qiáng)戰(zhàn)略溝通、管控妥處分歧、推動(dòng)海上合作提供新的平臺(tái)。

總體看，中越就海上問題進(jìn)行磋商的機(jī)制相對(duì)完備，且機(jī)制化程度更高，雙方常年保持密切溝通。當(dāng)然，如何為這些機(jī)制有效運(yùn)作提供更強(qiáng)有力的政治引領(lǐng)和政策支持，使之取得更實(shí)質(zhì)性的成果，是兩國(guó)政府部門和研究機(jī)構(gòu)需要重點(diǎn)考慮和研究的課題。

（三）中國(guó)與馬來西亞的危機(jī)管控實(shí)踐和機(jī)制

1．中馬南海危機(jī)管控實(shí)踐、特點(diǎn)及啟示

中國(guó)與馬來西亞在南海的矛盾摩擦不像中菲、中越之間那么突出，而且馬來西亞一直以“靜悄悄外交”的方式處理南海爭(zhēng)議，因此中馬之間未發(fā)生大的危機(jī)事態(tài)。但2009年以來，由于馬來西亞加強(qiáng)油氣資源單邊開發(fā)，以及加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)特別是瓊臺(tái)礁海域的巡邏，中馬圍繞南（北）康南沙、瓊臺(tái)礁的摩擦有所增多，甚至形成短暫對(duì)峙。例如，2019年12月底至2020年5月，馬來西亞國(guó)家石油公司簽約的英國(guó)鉆井船“西卡佩拉”號(hào)被部署到馬來西亞和越南聯(lián)合界定區(qū)域ND-1、ND-2區(qū)塊。這兩個(gè)區(qū)塊位于中國(guó)主張管轄區(qū)域內(nèi)，中方派出3艘海警船維權(quán)。馬來西亞派出海軍“耶巴特”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦、“吉蘭丹”號(hào)巡邏艦以及海事執(zhí)法局1艘巡邏艦保護(hù)其鉆井船。整個(gè)事件在“西卡佩拉”號(hào)完成作業(yè)離開后才告一段落，延宕達(dá)半年之久。

2021年6月，馬來西亞對(duì)中國(guó)軍用運(yùn)輸機(jī)飛越南海的正常巡航做出罕見的強(qiáng)烈反應(yīng)，中馬圍繞南海問題的分歧再次引起輿論關(guān)注。馬空軍認(rèn)為這是“對(duì)飛行安全和馬來西亞國(guó)家主權(quán)的嚴(yán)重威脅” ，中國(guó)外交部回應(yīng)，這是中國(guó)空軍在南沙南部海域開展的例行訓(xùn)練活動(dòng)，不針對(duì)任何國(guó)家；訓(xùn)練期間，中國(guó)空軍嚴(yán)格遵守國(guó)際法規(guī)定，沒有進(jìn)入他國(guó)領(lǐng)空；中方已就此與馬方進(jìn)行了溝通。實(shí)際上，馬方對(duì)于此次事件的表態(tài)并無充分的國(guó)際法依據(jù)，因?yàn)轳R來西亞在南海主張的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”存在爭(zhēng)議，而且即便是“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，別國(guó)的民用和軍用飛機(jī)也享有在其上空飛越的自由。這次事件顯示，由于南沙島礁主權(quán)和海域管轄權(quán)爭(zhēng)議尚未解決，南海沿岸國(guó)之間軍事安全互信的建立仍有很長(zhǎng)的路要走。

在“軍機(jī)事件”后，中馬圍繞馬來西亞對(duì)“卡薩瓦里”（Kasawari）氣田的開發(fā)也展開多次博弈。該氣田是2011年發(fā)現(xiàn)的，隨著馬持續(xù)推進(jìn)對(duì)該氣田的開發(fā)，近年來中馬在其附近海域不時(shí)發(fā)生對(duì)峙。2022年11月，中國(guó)海警5403艦在距“卡薩瓦里”氣田約4海里處，與馬來西亞瀕海任務(wù)艦“亞齊短劍”號(hào)發(fā)生短暫對(duì)峙。2023年1月，馬來西亞派軍艦近距離跟蹤中國(guó)一艘在距“卡瓦薩里”氣田較近的瓊臺(tái)礁附近海域巡航的海警船，雙方也發(fā)生對(duì)峙。同年4月，中國(guó)海警船與馬來西亞海事執(zhí)法局巡邏炮艇在瓊臺(tái)礁水域再次發(fā)生對(duì)峙。

總體看，盡管不時(shí)有小的摩擦、對(duì)峙，但中馬在南海未發(fā)生過大的危機(jī)。其中的經(jīng)驗(yàn)啟示主要有以下三點(diǎn)：

一是中馬對(duì)于南海問題應(yīng)通過當(dāng)事國(guó)直接磋商以和平方式解決具有共識(shí)，這是雙方能夠化解和管控危機(jī)的根本原因。不論政府如何更迭，馬來西亞歷任領(lǐng)導(dǎo)人都堅(jiān)持通過對(duì)話協(xié)商解決南海問題，且反對(duì)外部勢(shì)力介入。馬來西亞總理安瓦爾2024年6月6日在吉隆坡出席第37屆亞太圓桌會(huì)議期間表示，在南海問題上，馬來西亞采取更為積極的外交接觸方式，這一努力比較成功。他指出，南海問題應(yīng)在中國(guó)和東盟國(guó)家之間解決，域外勢(shì)力不應(yīng)插手，那樣只會(huì)使南海局勢(shì)復(fù)雜化。中國(guó)駐馬來西亞大使2021年7月在接受媒體采訪時(shí)也指出，中馬兩國(guó)在南海問題上各有立場(chǎng)，但雙方一直秉持友好精神，通過對(duì)話協(xié)商妥處分歧、管控爭(zhēng)議，保持了友好合作的大方向，為促進(jìn)地區(qū)和平穩(wěn)定發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

二是馬來西亞一直本著“淡化沖突、保持對(duì)話、推進(jìn)合作”的原則處理中馬海上爭(zhēng)議，更傾向于在幕后提出外交交涉，有效避免了南海危機(jī)升級(jí)。因此，雖然近年來中馬圍繞南海油氣資源開發(fā)的摩擦有所增多，但烈度相對(duì)較低，持續(xù)時(shí)間較短。中馬媒體也避免過度炒作事態(tài)，從而為解決危機(jī)提供了空間。2020年4月，馬政府公開聲明堅(jiān)持通過對(duì)話解決中馬圍繞油氣開發(fā)的分歧，同年8月進(jìn)一步表態(tài)稱，馬必須確保在南海問題上不會(huì)“被拖入”大國(guó)之間的地緣政治爭(zhēng)斗。

三是在危機(jī)中保持及時(shí)有效溝通。在“軍機(jī)事件”中，中馬在外交層面很快展開了溝通。事件發(fā)生后，馬來西亞外長(zhǎng)希沙慕丁6月1日發(fā)表聲明稱，已向中國(guó)政府遞交外交照會(huì)。6月2日，中國(guó)外交部發(fā)言人隨即表示中馬已就事態(tài)進(jìn)行了溝通。正是通過及時(shí)有效的溝通和對(duì)話，中馬迅速化解了“軍機(jī)事件”風(fēng)波，這表明兩國(guó)在處理海上分歧方面選擇了正確道路。

2.中馬南海危機(jī)管控機(jī)制建設(shè)

中馬在南海的危機(jī)管控機(jī)制建設(shè)，主要是著眼務(wù)實(shí)合作和增進(jìn)互信。兩國(guó)2009年正式簽署《海洋科技合作協(xié)議》，這是中國(guó)與南海周邊國(guó)家簽署的第一個(gè)政府間海洋科技合作協(xié)議。協(xié)議的簽署成為南海周邊國(guó)家間開展互利合作的典范，為中馬兩國(guó)在海洋領(lǐng)域的合作向機(jī)制化、穩(wěn)定化和長(zhǎng)期化方向發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。此后，雙方根據(jù)協(xié)議，成立中馬海洋科技合作聯(lián)合委員會(huì)，并定期召開研討會(huì)。

馬來西亞還致力于和中國(guó)建立軍事溝通機(jī)制與合作關(guān)系。2014年5月，時(shí)任馬來西亞總理納吉布訪華期間，中馬簽署聯(lián)合公報(bào)，同意加強(qiáng)防務(wù)合作，增進(jìn)兩國(guó)防務(wù)部門間的友好、理解與協(xié)調(diào)。有關(guān)合作包括高層交往、聯(lián)合訓(xùn)練、人員培訓(xùn)、建立兩軍聯(lián)絡(luò)熱線、海軍艦船互訪等。兩國(guó)還簽署諒解備忘錄，同意本著平等互利的原則推進(jìn)在國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域的合作。2017年1月，中國(guó)海軍1艘潛艇和1艘遠(yuǎn)洋打撈救生船首次?？狂R來西亞哥打基納巴盧港進(jìn)行休整和補(bǔ)給。哥打基納巴盧港海軍基地面朝南海，戰(zhàn)略位置重要。中國(guó)潛艇?？吭摶兀砻髦旭R之間具有較高的友好互信關(guān)系。

2019年9月12日，中馬外長(zhǎng)在北京會(huì)談后，同意建立中馬海上問題雙邊磋商機(jī)制，作為兩國(guó)就海上問題開展對(duì)話合作的重要平臺(tái)。該機(jī)制旨在增進(jìn)雙方了解與互信，妥善管控分歧，推進(jìn)海上合作，共同維護(hù)南海和平穩(wěn)定。2024年6月，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)訪問馬來西亞，雙方發(fā)表的聯(lián)合聲明提到，中馬兩國(guó)將啟動(dòng)雙邊海上問題對(duì)話機(jī)制，加強(qiáng)涉海對(duì)話合作。同年10月16日，中馬舉行了海上問題雙邊對(duì)話首次會(huì)議，圍繞當(dāng)前涉海形勢(shì)及有關(guān)問題深入交換意見，并就推進(jìn)中馬海上務(wù)實(shí)合作達(dá)成共識(shí)。這表明兩國(guó)正在努力構(gòu)建更有效的溝通和危機(jī)管控機(jī)制。

三、中國(guó)與東盟國(guó)家的多邊危機(jī)管控實(shí)踐

除雙邊途徑之外，中國(guó)與東盟國(guó)家還在多邊框架下特別是中國(guó)—東盟框架下探索推進(jìn)南海危機(jī)管控。東盟不是南海問題當(dāng)事方，但中方贊成并倡導(dǎo)以“雙軌思路”處理南海問題，即有關(guān)爭(zhēng)議由直接當(dāng)事國(guó)通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國(guó)與東盟國(guó)家共同維護(hù)。因此，中國(guó)與東盟國(guó)家在中國(guó)—東盟框架下對(duì)南海危機(jī)管控也做出了積極努力。

（一）落實(shí)《南海各方行為宣言》，推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”磋商

在中國(guó)與東盟國(guó)家對(duì)南海潛在危機(jī)進(jìn)行管控的過程中，落實(shí)《南海各方行為宣言》（以下簡(jiǎn)稱“《宣言》”）及推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”（以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”）磋商進(jìn)程發(fā)揮了不可替代的重要作用。

2002年，中國(guó)與東盟國(guó)家簽署《南海各方行為宣言》。雖然《宣言》只是一份旨在管控危機(jī)和促進(jìn)合作的政治性文件，沒有類似國(guó)際條約的拘束力，但對(duì)于南海和平穩(wěn)定、區(qū)域性海上規(guī)則構(gòu)建及多邊主義在本地區(qū)的實(shí)踐具有特殊重要意義?！缎浴方o爭(zhēng)議各方制定了一套行為規(guī)范、行動(dòng)規(guī)則。例如，《宣言》第五條提出，在和平解決領(lǐng)土和管轄權(quán)爭(zhēng)議之前，有關(guān)各方承諾本著合作與諒解的精神，努力尋求各種途徑建立相互信任，包括：（1）在各方國(guó)防及軍隊(duì)官員之間開展適當(dāng)?shù)膶?duì)話和交換意見；（2）保證對(duì)處于危險(xiǎn)境地的所有公民予以公正和人道的待遇；（3）在自愿基礎(chǔ)上向其它有關(guān)各方通報(bào)即將舉行的聯(lián)合軍事演習(xí)；（4）在自愿基礎(chǔ)上相互通報(bào)有關(guān)情況?！缎浴愤€提議，在全面和永久解決爭(zhēng)議之前，有關(guān)各方可在海洋環(huán)保、海洋科學(xué)研究、海上航行和交通安全、搜尋與救助、打擊跨國(guó)犯罪等領(lǐng)域探討或開展合作?！缎浴肥侵袊?guó)與東盟各國(guó)在沒有外部勢(shì)力介入的情況下，通過制度、規(guī)則和規(guī)范管控南海爭(zhēng)議的一次成功實(shí)踐，為管控分歧、防止?jié)撛谖C(jī)、推動(dòng)海上務(wù)實(shí)合作提供了行動(dòng)指南和制度框架。正因?yàn)槿绱?，《宣言》簽署后的前十年，南海形?shì)實(shí)現(xiàn)了總體和平穩(wěn)定。

然而，進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年，南海局勢(shì)開始變得動(dòng)蕩不定。由菲律賓單方面挑起的“南海仲裁案”既不符合中菲一系列雙邊協(xié)議，也不符合《宣言》精神，對(duì)南海和平穩(wěn)定造成了嚴(yán)重?fù)p害。與此同時(shí)，部分南海當(dāng)事國(guó)不斷推進(jìn)油氣開發(fā)、島礁擴(kuò)建等單邊行動(dòng)。盡管如此，中國(guó)與東盟國(guó)家仍試圖推進(jìn)南海合作與危機(jī)管控。落實(shí)《宣言》和加快“準(zhǔn)則”磋商，就是這一系列努力的主軸。

2012年11月，在《宣言》簽署十周年之際，中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議發(fā)表聯(lián)合聲明，各方重申愿共同推進(jìn)制定“準(zhǔn)則”。2013年9月，中國(guó)和東盟國(guó)家正式啟動(dòng)關(guān)于“準(zhǔn)則”的磋商。2017年5月，“準(zhǔn)則”框架在落實(shí)《宣言》第14次高官會(huì)上獲得審議通過。同年8月，中國(guó)—東盟外長(zhǎng)會(huì)正式確認(rèn)這一框架。2018年8月2日，“準(zhǔn)則”單一磋商文本草案達(dá)成。2019年，中國(guó)與東盟各國(guó)完成“準(zhǔn)則”案文第一輪審讀，啟動(dòng)二讀。此后，受新冠疫情影響，“準(zhǔn)則”磋商放緩。2022年，中國(guó)與東盟國(guó)家恢復(fù)“準(zhǔn)則”線下磋商。2023年7月，“準(zhǔn)則”案文二讀成功完成。同年10月，中國(guó)和東盟國(guó)家宣布正式啟動(dòng)“準(zhǔn)則”案文三讀，同意落實(shí)好中國(guó)—東盟外長(zhǎng)會(huì)通過的加快達(dá)成“準(zhǔn)則”指針，爭(zhēng)取早日達(dá)成“準(zhǔn)則”。2024年9月，中國(guó)和東盟國(guó)家舉行落實(shí)《宣言》第22次高官會(huì)。各方充分肯定“準(zhǔn)則”三讀啟動(dòng)以來取得的積極進(jìn)展和良好勢(shì)頭，同意以靈活和創(chuàng)新方式加快磋商，爭(zhēng)取早日達(dá)成“準(zhǔn)則”，將南海建設(shè)成和平、友誼、合作之海。

（二）在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》，建立外交高官熱線平臺(tái)

在中國(guó)與東盟南海危機(jī)管控實(shí)踐中，雙方就在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)則》”）以及建立海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)達(dá)成共識(shí)，具有重要意義。

在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》，是由中方首先倡議的?！兑?guī)則》是2014年第14屆西太海軍論壇審議通過的。該文件作為標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程，旨在為各成員國(guó)海軍的船舶和航空器在海上意外相遇時(shí)提供操作范例和指導(dǎo)，以防范海上風(fēng)險(xiǎn)，降低發(fā)生海上意外事件的概率。2015年7月，在落實(shí)《宣言》第9次高官會(huì)上，中方提出在“南海行為準(zhǔn)則”最終達(dá)成前，各方可商談建立“海上風(fēng)險(xiǎn)管控預(yù)防性措施”的倡議，得到東盟國(guó)家的一致認(rèn)可。隨后，中國(guó)和東盟國(guó)家逐漸明確了在南海適用《規(guī)則》的意向。2016年9月，第19次中國(guó)－東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議審議通過了《中國(guó)與東盟國(guó)家關(guān)于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》。中國(guó)外交部指出，聲明充分展現(xiàn)了地區(qū)國(guó)家繼續(xù)共同致力于完善規(guī)則、管控分歧、防范風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)南海和平穩(wěn)定的堅(jiān)定決心和強(qiáng)烈意愿，為亞太地區(qū)乃至全世界有關(guān)海域的風(fēng)險(xiǎn)管控和維護(hù)穩(wěn)定樹立了良好典范。

外交高官熱線平臺(tái)是中方于2014年在落實(shí)《宣言》框架下提出的海上務(wù)實(shí)合作倡議之一，并作為“早期收獲”項(xiàng)目成果的一部分寫入第17次中國(guó)－東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議主席聲明。此后，中國(guó)和東盟國(guó)家先后就外交高官熱線平臺(tái)的概念文件和指導(dǎo)方針達(dá)成一致，并制訂了中國(guó)和東盟國(guó)家外交高官聯(lián)絡(luò)信息指南。2016年9月通過的《中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)指導(dǎo)方針》規(guī)定了外交高官熱線平臺(tái)的目的、適用范圍、術(shù)語定義、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)指定和使用程序等，標(biāo)志著該平臺(tái)的正式啟動(dòng)。平臺(tái)旨在海上緊急事態(tài)發(fā)生且需要政策層面介入的情形下，為各國(guó)外交部門之間提供即時(shí)、有效的聯(lián)絡(luò)渠道。外交高官熱線平臺(tái)的建立，充分展現(xiàn)了地區(qū)國(guó)家攜手管控海上風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)南海和平穩(wěn)定的決心。

（三）加強(qiáng)中國(guó)—東盟軍事建立信任措施

海軍、海警等海上力量之間信任措施的建立對(duì)中國(guó)與東盟南海危機(jī)管控具有特殊重要意義。近年來中國(guó)與東盟之間的海上安全與防務(wù)合作不斷取得進(jìn)展。2017年10月，中國(guó)與東盟就開展海上聯(lián)合演習(xí)達(dá)成一致，并于2018年8月和10月分別在新加坡和南海北部海域舉行桌面演練和海上聯(lián)合演習(xí)。2019年4月，中國(guó)與東盟部分國(guó)家又舉行了“海上聯(lián)演2019”。2023年11月，中國(guó)與泰國(guó)、越南、老撾、馬來西亞和柬埔寨等東盟五國(guó)軍隊(duì)舉行代號(hào)為“和平友誼—2023”的聯(lián)合演習(xí)。演習(xí)包括海上方向演練，旨在增強(qiáng)參演各方海上反恐反海盜行動(dòng)能力，進(jìn)一步深化軍事互信和務(wù)實(shí)合作，共同維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定。值得一提的是，越南、馬來西亞作為南海當(dāng)事國(guó)也參加了演習(xí)，這些國(guó)家沒有讓南海相關(guān)爭(zhēng)議影響國(guó)家間的友誼與合作。

（四）推進(jìn)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的海上合作

為維護(hù)南海的和平穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，中國(guó)與東盟積極開展海上非傳統(tǒng)安全合作。雙方已建立了包含海洋環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、航道安全與海上搜救、打擊跨國(guó)犯罪、海上執(zhí)法等在內(nèi)的非傳統(tǒng)安全海上合作網(wǎng)絡(luò)。例如，中國(guó)與東盟國(guó)家在《亞洲地區(qū)反海盜及武裝搶劫船合作協(xié)議》框架下，有效推進(jìn)打擊海盜和海上武裝搶劫的合作，為南海地區(qū)航道安全提供了保障。2017年10月，中國(guó)與東盟國(guó)家舉行首次大規(guī)模海上搜救實(shí)船演練，更是深化中國(guó)和東盟的海上務(wù)實(shí)合作、完善區(qū)域海上搜救合作機(jī)制的重要例證。這些舉措增進(jìn)了東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)的理解與信任，也增強(qiáng)了對(duì)和平化解南海爭(zhēng)端的信心。

四、中國(guó)與東盟南海危機(jī)管控面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)與東盟在雙邊和多邊層面的南海危機(jī)管控取得了一些進(jìn)展，但美推動(dòng)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)、遏壓及其由此帶來的南海形勢(shì)的變化，為中國(guó)與東盟南海危機(jī)管控帶來更多挑戰(zhàn)。

（一）美國(guó)等域外勢(shì)力介入降低中國(guó)與東盟危機(jī)管控努力的效果

近十年來，南海問題始終是美國(guó)詆毀和打壓中國(guó)的“戰(zhàn)略抓手”。美國(guó)加大對(duì)南海關(guān)注和介入力度，在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)層面向中國(guó)施壓，并從軍事、安全、外交、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域拉攏東南亞國(guó)家，增加南海形勢(shì)不確定性。自特朗普第一個(gè)總統(tǒng)任期以來，美國(guó)加大力度打壓中國(guó)，挑起南海沿岸國(guó)對(duì)中國(guó)的疑懼，“使得東盟國(guó)家在維護(hù)區(qū)域穩(wěn)定、合作與繁榮的戰(zhàn)略目標(biāo)與在南海爭(zhēng)議上排擠中國(guó)的主權(quán)和海洋權(quán)益主張之間，找到了新的政治空間”。隨著中美戰(zhàn)略博弈加劇、地緣政治競(jìng)爭(zhēng)不斷升級(jí)并向下傳導(dǎo)，中國(guó)與南海當(dāng)事國(guó)圍繞島礁和海洋權(quán)益等方面的雙邊層面沖突日趨激烈，對(duì)區(qū)域穩(wěn)定和危機(jī)管控努力構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。

此外，由于美國(guó)在背后的推動(dòng)，日本、澳大利亞以及部分歐洲國(guó)家也開始介入南海爭(zhēng)議。美國(guó)及其盟伴把東南亞地區(qū)視為爭(zhēng)奪地緣政治權(quán)力的重要場(chǎng)所，不斷干擾中國(guó)與東盟國(guó)家之間的危機(jī)管控努力，以及涉海、涉安全議題的交流、合作和建立信任措施。域外國(guó)家的介入成為中國(guó)與東盟推進(jìn)南海危機(jī)管控努力的主要負(fù)面因素。

（二）中國(guó)與南海當(dāng)事國(guó)互信不足直接影響危機(jī)管控機(jī)制構(gòu)建

部分東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)在南海的政策主張仍然抱有較深的戒備和警惕心理，“中國(guó)海洋擴(kuò)張論”“中國(guó)南海威脅論”在菲律賓、越南、馬來西亞和印尼等國(guó)還有一定的市場(chǎng)。另外，“南海仲裁案”影響持續(xù)發(fā)酵，東盟南海當(dāng)事國(guó)以仲裁“裁決”為背書的海上單邊行動(dòng)此起彼伏。2019年以來，部分南海沿岸國(guó)在爭(zhēng)議地區(qū)加緊進(jìn)行單邊油氣開采、強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法、驅(qū)趕抓扣漁民等，甚至開始趨向改變現(xiàn)狀，企圖搶占無人島礁或在既占島礁進(jìn)行填海造島或軍事設(shè)施擴(kuò)建，這些新變化不僅加劇了海上緊張局勢(shì)，同時(shí)也損害了有關(guān)國(guó)家之間的互信基礎(chǔ)。單邊行動(dòng)的增多及互信缺失，使各方難以推進(jìn)新的危機(jī)管控努力，現(xiàn)有機(jī)制也無法有效發(fā)揮作用。這已成為阻礙中國(guó)與東盟國(guó)家推進(jìn)南海危機(jī)管控及建立信任措施走深走實(shí)的主要障礙。

（三）“南海行為準(zhǔn)則”磋商面臨內(nèi)外干擾

部分南海當(dāng)事國(guó)為了在“準(zhǔn)則”案文磋商中實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的最大化，拒絕接受甚至抵制中國(guó)提出的合理主張，并單方面提出過分要求；而美國(guó)則透過當(dāng)事國(guó)達(dá)到干擾“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程、與中國(guó)展開地區(qū)海上規(guī)則制定競(jìng)爭(zhēng)的目的。美國(guó)及某些南海當(dāng)事國(guó)在“準(zhǔn)則”磋商問題上“逢中必反”的立場(chǎng)影響“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)度，新冠疫情的暴發(fā)也使磋商不得不暫時(shí)推遲。2022年以來，線下磋商雖然恢復(fù)，但進(jìn)入三讀階段后，要彌合各方在關(guān)鍵性問題上的矛盾分歧，需要高超的政治智慧和外交技巧?！皽?zhǔn)則”被視為中國(guó)與東盟國(guó)家管控危機(jī)、促進(jìn)合作，以及構(gòu)建南海秩序規(guī)則的最重要機(jī)制，磋商進(jìn)程受阻勢(shì)必影響到中國(guó)與東盟的危機(jī)管控努力。

（四）東盟在南海危機(jī)管控中作用受到制約

中國(guó)在2014年提出以“雙軌思路”作為南海問題的解決之道，一定程度上認(rèn)可了東盟在維護(hù)南海和平穩(wěn)定中的作用，如上所述中國(guó)與東盟南海當(dāng)事國(guó)在中國(guó)—東盟框架下也做出一些危機(jī)管控努力。但是，目前東盟可以直接用于應(yīng)對(duì)南海問題的權(quán)力資源主要是制度性資源和規(guī)范性資源，如倡導(dǎo)“東盟方式”的理念、原則和方法，以及將東盟系列會(huì)議作為東盟國(guó)家討論南海問題、協(xié)調(diào)各自立場(chǎng)的主要平臺(tái)。東盟的規(guī)范性影響力有著明顯的局限性。一是作為中小國(guó)家集團(tuán)，東盟扮演的是合作進(jìn)程促成者角色，而非秩序構(gòu)建的主導(dǎo)者。盡管南海地區(qū)秩序在中國(guó)與東盟共同努力下維持了動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定，但這并不意味著雙邊層面和體系層面的壓力被完全抵消。二是在主權(quán)、安全問題上，東盟國(guó)家不愿將權(quán)力從國(guó)家層面轉(zhuǎn)移給超國(guó)家的地區(qū)機(jī)構(gòu)。由于東盟并未成為真正意義上的超國(guó)家機(jī)構(gòu)，它能夠從成員國(guó)獲取的資源十分有限，這就從根本上限制了其在南海危機(jī)管控等議題上發(fā)揮影響力的組織資源。三是東盟成員國(guó)在涉南海議題上的立場(chǎng)分歧和政策差異，也削弱了東盟在南海問題上的作用。從路徑選擇來看，雖然東盟各國(guó)總體上傾向于支持爭(zhēng)端當(dāng)事方通過雙邊和多邊這兩種路徑解決相關(guān)爭(zhēng)議，但個(gè)別國(guó)家仍保留通過單邊行動(dòng)來應(yīng)對(duì)南海問題的政策選項(xiàng)。

五、對(duì)推進(jìn)中國(guó)與東盟南海危機(jī)管控的思考

基于中國(guó)與東盟南海危機(jī)管控的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)，雙方可以考慮從以下幾方面進(jìn)一步加強(qiáng)南海危機(jī)管控。

（一）繼續(xù)用好現(xiàn)有機(jī)制，必要時(shí)構(gòu)建新機(jī)制，充實(shí)完善危機(jī)管控體系

在南海地區(qū)，中國(guó)與東盟之間已有一些危機(jī)管控、建立信任措施和務(wù)實(shí)合作機(jī)制，如落實(shí)《宣言》高官會(huì)和聯(lián)合工作組會(huì)、應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)等，中菲、中越、中馬之間也建立了一些雙邊危機(jī)管控或合作機(jī)制，這些均可在南海危機(jī)管控中發(fā)揮重要作用。但中國(guó)與東盟及南海當(dāng)事國(guó)之間的危機(jī)管控機(jī)制仍有進(jìn)一步完善的空間。雙方要充分發(fā)揮現(xiàn)有機(jī)制的平臺(tái)作用，特別是在危機(jī)事態(tài)下保持溝通渠道的暢通。與此同時(shí)，雙方可考慮建立一些新的機(jī)制，例如中馬之間尚未建立成熟的海警合作機(jī)制，中國(guó)與東盟國(guó)家海警之間尚沒有類似《海上意外相遇規(guī)則》的機(jī)制等，這些都是中國(guó)與有關(guān)國(guó)家未來可以深入探討的方向。

（二）堅(jiān)持落實(shí)《宣言》，推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程

中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)克服阻力，排除干擾，在落實(shí)《宣言》的同時(shí)，推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程，讓“準(zhǔn)則”真正成為南海和平穩(wěn)定的“定海神針”。正如有學(xué)者所指出的，南海局勢(shì)正在進(jìn)入大國(guó)戰(zhàn)略博弈、亞太區(qū)域國(guó)家利用中美對(duì)抗來最大限度維護(hù)自身利益的 “新常態(tài)”，未來的南海維權(quán)和維穩(wěn)需要中國(guó)和周邊國(guó)家一起共同建設(shè)“新規(guī)則”。推動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”磋商，是管控南海爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。菲律賓前總統(tǒng)阿羅約在2021年的博鰲亞洲論壇“南海合作與新秩序構(gòu)建”主題分論壇上也表示，中國(guó)和東盟國(guó)家應(yīng)在《宣言》基礎(chǔ)上，完成并且簽署“準(zhǔn)則”。“準(zhǔn)則”可以更新和擴(kuò)充信息交流和軍事行動(dòng)協(xié)調(diào)等內(nèi)容，以管理可能遇到的突發(fā)情況，避免在南海發(fā)生意外事件。中國(guó)應(yīng)抓住“準(zhǔn)則”磋商的契機(jī)，推動(dòng)有關(guān)各方就在南?！澳茏鍪裁础薄安荒茏鍪裁础苯⑵鹨惶仔袨橐?guī)則和規(guī)范，以此約束當(dāng)事國(guó)海上單邊行動(dòng)，同時(shí)降低南海形勢(shì)發(fā)展中美國(guó)等域外因素的影響。

（三）從低敏感領(lǐng)域入手推動(dòng)南海各方務(wù)實(shí)合作，增進(jìn)互信，避免危機(jī)

中國(guó)一貫認(rèn)為，危機(jī)管控中預(yù)防更為重要。而預(yù)防危機(jī)的有效手段之一是推動(dòng)合作，在合作中增進(jìn)彼此互信和利益融合。當(dāng)前南海合作層次和水平總體有效，但仍有巨大拓展?jié)摿Α牡貐^(qū)層面看，政治互信不足，爭(zhēng)議敏感復(fù)雜，輿論環(huán)境不利等掣肘因素依然存在。有關(guān)國(guó)家應(yīng)本著求同存異的原則，聚焦功能性領(lǐng)域合作?？梢越梃b世界上其他閉海或半閉海區(qū)域的合作實(shí)踐，從海洋生態(tài)、環(huán)保、航行安全、漁業(yè)資源保護(hù)等低敏感領(lǐng)域著手，特別是針對(duì)資源衰竭、生物多樣性退化、海洋塑料垃圾等區(qū)域性挑戰(zhàn)開展合作。此外，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)在《宣言》框架下的海上務(wù)實(shí)合作，做大中國(guó)與東盟國(guó)家在南海的共同利益蛋糕。同時(shí)，中國(guó)還可就打擊海盜、航道安全、海上搜救等與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)的領(lǐng)域與有關(guān)沿岸國(guó)建立治理合作機(jī)制。

（四）推進(jìn)中國(guó)與東盟軍事建立信任措施

在中國(guó)與東盟及南海當(dāng)事國(guó)海軍、海警之間建立信任措施，對(duì)南海危機(jī)管控非常重要。中國(guó)應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)與東盟或東盟部分國(guó)家之間的海上聯(lián)合演習(xí)，在東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)、中國(guó)—東盟國(guó)防部長(zhǎng)非正式會(huì)晤、東盟地區(qū)論壇海上安全會(huì)間會(huì)等機(jī)制框架下加強(qiáng)與東盟國(guó)家防務(wù)部門之間的溝通交流。中國(guó)還可考慮在適當(dāng)時(shí)候支持或接受東盟防長(zhǎng)會(huì)議推出的“海軍互動(dòng)指針”“空中軍事相遇指針”等軍事建立信任措施，并進(jìn)一步與南海當(dāng)事國(guó)或東盟研究探討達(dá)成海上預(yù)防事故協(xié)定、海警海上相遇規(guī)則等危機(jī)管控機(jī)制的可能性。

【責(zé)任編輯：姜志達(dá)】