糧食安全背景下耕地種植用途管控制度研究

摘要：耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，我國對于耕地一直以來都采取嚴(yán)格的管制，在此基礎(chǔ)上形成了由土地用途管制到耕地用途管制的縱深式規(guī)制模式。2024年6月，《糧食安全保障法》正式施行，我國糧食安全保障體系邁向法治化新階段，該法對耕地保護(hù)的要求從“耕地用途管制”細(xì)化為“耕地種植用途管控”，然而在實(shí)施過程中存在多方利益交織、具體執(zhí)行不暢、補(bǔ)償機(jī)制不完善等問題，需要調(diào)整和平衡各方利益，明確政府與市場的邊界并構(gòu)建耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：糧食安全 耕地保護(hù) 耕地種植用途管控

一、我國糧食安全及耕地保護(hù)現(xiàn)狀

（一）糧食安全現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)

糧食安全問題關(guān)乎十幾億中國人的基本生活，是治國理政的頭等大事。在國內(nèi)方面，近年來極端天氣使糧食生產(chǎn)面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，高溫干旱天氣給長江中下游的糧食生產(chǎn)帶來較大影響，威脅糧食安全。在國際上，糧食貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，全球糧食供需緊張。盡管我國糧食總量安全，但結(jié)構(gòu)性矛盾與部分糧食價(jià)格倒掛的問題仍然存在。

因我國人均耕地面積占比少，農(nóng)業(yè)技術(shù)與世界先進(jìn)水平存在一定差距，且農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅較低，使大量國外低價(jià)糧進(jìn)入我國市場。我國稻谷類糧食數(shù)量得到保障，但大豆、玉米等仍存在產(chǎn)需缺口。為滿足人民日益增長的美好生活需求，我國消費(fèi)呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢，農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口量持續(xù)上漲，大宗糧食進(jìn)口的數(shù)量與種類雙雙增長。除數(shù)量上漲之外，種類也呈現(xiàn)多樣化趨勢，在傳統(tǒng)的大豆進(jìn)口基礎(chǔ)之上，還增加了小麥、玉米等種類。多樣化種類的進(jìn)口，一方面滿足了多元化的消費(fèi)需求，但同時(shí)也警示我們糧食安全問題和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)問題不容忽視。

（二）耕地“非糧化”問題亟待解決

耕地“非糧化”，其著重于強(qiáng)調(diào)耕地種植內(nèi)容的改變，即將耕地用于種植非糧食作物或者改變耕地用途，將其轉(zhuǎn)變成草地、林地等農(nóng)用地的行為，嚴(yán)重影響糧食生產(chǎn)安全。

耕地“非糧化”可從宏觀角度和微觀角度進(jìn)行分析。從宏觀角度，為實(shí)現(xiàn)共同富裕，國家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村為順應(yīng)發(fā)展戰(zhàn)略著力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)以謀求經(jīng)濟(jì)效益，在此過程中經(jīng)濟(jì)效益的追求與社會效益的追求存在矛盾。例如，部分地區(qū)通過補(bǔ)貼政策鼓勵發(fā)展蔬菜或者花卉等高效農(nóng)業(yè)，然其發(fā)展必然占據(jù)糧食生產(chǎn)用地。從微觀角度，農(nóng)業(yè)自身經(jīng)濟(jì)效益較低，同時(shí)伴隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)民的糧食種植生產(chǎn)成本卻逐年上升，壓縮糧食種植的利潤空間，影響了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促使農(nóng)民改變種植內(nèi)容，從事具有更高效益的非糧作物種植。

（三）耕地利用空間分化明顯

我國耕地利用的空間格局分化，具體呈現(xiàn)五大趨勢，即大城市“非農(nóng)化”集中、北方林地轉(zhuǎn)化顯著、南方“非糧化”加劇、西南棄耕化增加以及北方水田位移化擴(kuò)張等趨勢。

耕地“非農(nóng)化”呈現(xiàn)區(qū)域集中化發(fā)展態(tài)勢，長江中下游以及黃淮海平原因地勢較為平緩，在城市化發(fā)展過程中耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的面積較大，但其總體占用趨緩。在華北平原等地區(qū)，因城市化發(fā)展擴(kuò)大了對于生態(tài)用地的需求，故耕地向林地轉(zhuǎn)化的趨勢顯著，不過近年來總體上趨勢減緩。西南地區(qū)地形條件復(fù)雜，多山地、丘陵，難以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模機(jī)械化操作，且受制于滑坡、泥石流等自然災(zāi)害，這些情況導(dǎo)致農(nóng)民被動撂荒。同時(shí)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快導(dǎo)致大量勞動力外出務(wù)工，農(nóng)村耕地?zé)o人耕種，長期下來便被荒置。我國水田主要分布在南方地區(qū)，然而近年來因南方城市人口較多，水田面積呈下降趨勢，其中以長江中下游地區(qū)尤為顯著。而東北平原等地的水田面積卻在逐步增加，水田的空間分布呈現(xiàn)北移化趨勢。

二、糧食安全保障法下耕地用途管控的價(jià)值闡述

（一）耕地種植用途管控的規(guī)范演進(jìn)

1988年，我國首次在修訂后的《土地管理法》中正式確立了國家土地用途管制制度，明確規(guī)定了對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的嚴(yán)格限制，旨在控制建設(shè)用地總量的增長，并對耕地實(shí)施了特別的保護(hù)措施。此后，《土地管理法》及其相關(guān)配套法規(guī)在耕地用途管制方面的具體規(guī)定持續(xù)得到發(fā)展和完善。2022年9月5日，《耕地保護(hù)法（草案）》征求意見稿中對耕地用途管制制度進(jìn)一步細(xì)化，并增加了耕地布局與規(guī)劃、耕地質(zhì)量、耕地生態(tài)和耕地補(bǔ)償制度。到2023年12月29日，審議通過的《糧食安全保障法》在“土地用途管制”和“耕地用途管制”的基礎(chǔ)之上，將新提出的“耕地種植用途管控”正式上升為法律制度，要求在“大食物觀”背景下，通過多元化食物供給體系，以滿足人民群眾對多樣化食物品種的需求。從耕地用途管制到耕地用途管控，“管制”到“管控”的變化，說明國家一定程度上釋放了制度執(zhí)行過程中的剛性，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在此過程中市場的作用。

（二）耕地種植用途的管控權(quán)下放

在耕地用途管控的主體層面，管控權(quán)由國家逐漸下放到地方，這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了管控的強(qiáng)制性減弱，管控手段向更靈活的方向調(diào)整。根據(jù)《糧食安全保障法》的規(guī)定，原有的由國家統(tǒng)籌規(guī)劃種植用途管制轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)各地方自治，體現(xiàn)了管控方式的柔性變化。在國家層面進(jìn)行整體的宏觀戰(zhàn)略部署，而在地方層面則由各地方擔(dān)負(fù)起具體的組織和管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)層次分明、協(xié)同有序的治理格局。各地方在耕地種植用途管控過程中應(yīng)充分認(rèn)識到自身肩負(fù)的責(zé)任，以加強(qiáng)耕地種植用途管控和落實(shí)耕地利用優(yōu)先序?yàn)橹饕繕?biāo)，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況因地制宜采取實(shí)施方案，以靈活適應(yīng)當(dāng)?shù)馗胤N植具體情況，從而有效避免地域適應(yīng)性不足問題。

（三）耕地種植用途的經(jīng)營主體責(zé)任收縮

根據(jù)《糧食安全保障法》第66條的規(guī)定，對于責(zé)任后果的規(guī)定予以適度收縮，對于責(zé)任后果的闡述，以法條的形式專門進(jìn)行規(guī)定。對比《耕地保護(hù)法（草案）》的規(guī)定，《糧食安全保障法》一方面拓寬了責(zé)任范圍，將原有的“發(fā)生危害后果才予以處罰”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)施相應(yīng)行為即予以處罰”，對于糧食生產(chǎn)經(jīng)營者而言，其不符合法律規(guī)定的種植行為即可承受相應(yīng)責(zé)任，而不要求客觀危害后果的出現(xiàn)。另一方面，《糧食安全保障法》對于責(zé)任后果的承擔(dān)強(qiáng)度予以收縮。首先，對于原有的“取消耕地保護(hù)補(bǔ)貼”的責(zé)任承擔(dān)手段采取謙抑性態(tài)度，即前置性規(guī)定糧食生產(chǎn)經(jīng)營者對于批評的改正行為，只有在其經(jīng)批評教育仍不改正的情況才采取“可以不予發(fā)放糧食生產(chǎn)相關(guān)補(bǔ)貼”的約束手段。即通過添加前置條件和降低責(zé)任后果的方式適度收縮生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任承擔(dān)強(qiáng)度。

三、耕地用途管控助力糧食安全面臨的挑戰(zhàn)

（一）多方利益主體之間存利益不平衡

在耕地用途管控過程中，存在多方利益，如國家利益、社會利益和個人利益，三種利益的交織會產(chǎn)生利益沖突。國家利益本位即將維護(hù)國家利益作為耕地用途管制的根本利益追求，通過合理使用政府權(quán)力實(shí)現(xiàn)國家利益的最大化追求。耕地用途管控意在維護(hù)國家糧食安全，而糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，只有確保糧食的穩(wěn)定供給，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和政治的穩(wěn)定，促進(jìn)國家整體安全。[2]國家利益的實(shí)現(xiàn)在耕地用途管控上以國家強(qiáng)制力的形式體現(xiàn)，例如在《土地管理法》以及《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中對于耕地用途以法律法規(guī)形式進(jìn)行嚴(yán)格管控，在新出臺的《糧食安全保障法》中對于耕地用途的管控趨勢也進(jìn)一步加強(qiáng)，這種強(qiáng)制性較高的公權(quán)介入無不體現(xiàn)對國家利益的維護(hù)。

社會利益的追求即意味著對社會公平正義的把握，立足于社會整體角度平衡不同主體之間的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)社會公共利益的最大化追求。在耕地種植管控制度下，社會利益的實(shí)現(xiàn)要求關(guān)注公眾的合理用地需求，滿足公眾基于“大食物觀”的多樣化農(nóng)產(chǎn)品需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的穩(wěn)定，同時(shí)兼顧社會生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。而耕地種植用途管控制度下個人利益的追求即為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的主體乃至糧食主產(chǎn)區(qū)的居民等能夠自主利用耕地以滿足其生產(chǎn)生活所需。因此，在耕地種植用途管控的具體實(shí)施過程中，必然會因利益選擇的不同產(chǎn)生利益沖突。

（二）耕地種植用途管控制度執(zhí)行不暢

在《糧食安全保障法》中將耕地保護(hù)放在第二章進(jìn)行規(guī)定，不僅獨(dú)立成章，更是將其置于糧食生產(chǎn)之前，說明國家對耕地保護(hù)的重視程度。在該法第十三條，將耕地種植用途管控制度上升為法律制度，強(qiáng)調(diào)耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及其飼草飼料的生產(chǎn)。同時(shí)具體辦法的制定權(quán)賦予了國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，這些對于糧食安全保障有著顯著意義。然而，以上的規(guī)定是一種原則性規(guī)定，在具體實(shí)施過程中缺乏具體的處理措施。例如應(yīng)如何理解“耕地用途管控”，在該制度下對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的限制應(yīng)如何把握，以及糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的保供目標(biāo)任務(wù)應(yīng)怎樣分配至具體耕地上。[3]

（三）耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制有所缺失

為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對政策的響應(yīng)力度，需要建立合理的補(bǔ)償機(jī)制以激發(fā)耕地利用者的積極性。在《糧食安全保障法》第十條規(guī)定了國家應(yīng)建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，但這僅僅指出了方向，卻并未明確補(bǔ)償制度的具體執(zhí)行策略，導(dǎo)致補(bǔ)償制度的實(shí)施缺少相應(yīng)的規(guī)范。雖然《土地管理法實(shí)施條例》將耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)木唧w辦法授予國務(wù)院自然資源主管部門及有關(guān)部門，但各地區(qū)的補(bǔ)貼方式基本由各省級人民政府確定，缺少全國適用的補(bǔ)償辦法。在實(shí)踐中，不同地區(qū)的補(bǔ)償對象和補(bǔ)償金額存在較大差異，因地方財(cái)政困難，對于耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大都維持在較低水平，而對于補(bǔ)償對象的范圍進(jìn)行限縮，一般重點(diǎn)關(guān)注對種糧大戶的補(bǔ)償，因此補(bǔ)償制度對小農(nóng)戶的激勵作用有限。

四、耕地用途管控助力糧食安全的完善路徑

（一）以利益平衡理論為指導(dǎo)緩解價(jià)值沖突

耕地種植用途管控是在保障糧食安全背景下對耕地的所做的要求，會涉及國家利益、社會利益以及個人利益，耕地種植用途管控在具體實(shí)施過程中產(chǎn)生的價(jià)值沖突可通過利益平衡理論得到緩解。[4]利益平衡理論通過協(xié)調(diào)耕地種植用途管控中多方主體的利益沖突，使各方利益主體能夠在法治的框架下實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)共存。具體實(shí)施過程中，耕地種植用途管控導(dǎo)致的各方利益沖突并非絕對排斥對立，在不同時(shí)期利益主體的矛盾也會發(fā)生變化。利益平衡理論的運(yùn)用并非將各沖突價(jià)值納入整體法律框架簡單地進(jìn)行優(yōu)先性排序，而是在法律框架之下，根據(jù)實(shí)踐情況，在一定目標(biāo)時(shí)段內(nèi)明確各價(jià)值的優(yōu)先序，即當(dāng)前的價(jià)值優(yōu)先序并非一成不變，而是會因國家不同階段任務(wù)的不同進(jìn)行調(diào)整。在不同時(shí)期利益平衡點(diǎn)的選擇需要兼顧效益與公平，明確國家公權(quán)力介入與個人私權(quán)讓渡的限度，在缺乏明確的利益協(xié)調(diào)規(guī)則情況下，通過利益平衡理論的指導(dǎo)盡可能緩解各方利益沖突，并進(jìn)一步探索耕地種植用途管控實(shí)施的方向和細(xì)節(jié)。例如，在該理論的指導(dǎo)下，應(yīng)致力于在經(jīng)濟(jì)效益和糧食安全保障之間找到平衡點(diǎn)，依據(jù)不同耕地類型對糧食安全生產(chǎn)貢獻(xiàn)程度的不同而采取差異化的管理和控制措施。為進(jìn)一步骨水泥車?yán)嫫胶饫碚摰脑瓌t，建議進(jìn)一步細(xì)化《糧食安全保障法》第六十六條對違反耕地種植管控行為的責(zé)任承擔(dān)條款，對“糧食生產(chǎn)相關(guān)補(bǔ)貼”的范疇進(jìn)行明確，同時(shí)對“可以不予發(fā)放”的具體情形進(jìn)行列舉。

（二）加強(qiáng)公私法聯(lián)動以明確政府與市場邊界

耕地種植用途管控是以國家宏觀調(diào)控角度實(shí)現(xiàn)對糧食安全的保護(hù)，故該制度帶有公法強(qiáng)制特性，是基于當(dāng)前糧食安全現(xiàn)狀作出的選擇。當(dāng)前，我國耕地用途管制制度呈現(xiàn)趨嚴(yán)化發(fā)展，在此過程中，對于糧食穩(wěn)定的要求必然會限縮個體的經(jīng)營利益，但是在耕地種植用途管控角度，國家仍注重市場機(jī)制的發(fā)揮。因此在耕地種植用途的細(xì)化過程中應(yīng)關(guān)注經(jīng)營主體的權(quán)益，不能單純使用公法的強(qiáng)制力管控，應(yīng)通過公法與私法的結(jié)合明確政府與市場的邊界，推動耕地用途管控制度落地。[5]

宏觀角度上，在耕地用途管控的框架下，個人利益需要順應(yīng)公共利益的需求進(jìn)行讓步，但對個人權(quán)益限制的范圍應(yīng)保持合理，并嚴(yán)格遵循比例原則、公平正義原則的要求，對于個人權(quán)益的限制應(yīng)與能夠?qū)崿F(xiàn)的公共利益效益相匹配，確保耕地種植用途管控制度實(shí)施的公正性與合理性。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)充分考慮政府與市場的作用，對于保供目標(biāo)、耕地利用優(yōu)先序以及種植結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整進(jìn)行差異化的設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)更加精準(zhǔn)有效的政策導(dǎo)向。

具體操作上，可引入私法舉措，弱化管控的強(qiáng)制性。合同作為平等主體之間明確權(quán)利義務(wù)的載體，是當(dāng)事人之間的契約表達(dá)，將訂立合同這一私法方式引入耕地種植制度實(shí)施過程，通過管控者與經(jīng)營主體之間自主協(xié)商，將雙方的利益訴求通過合同方式固定下來，一方面可以將政府的管控策略快速傳達(dá)至基層，另一方面給予被控者權(quán)益表達(dá)的渠道。在合同中還可設(shè)置相應(yīng)責(zé)任條款，同時(shí)對種糧的補(bǔ)償方式即數(shù)額確定下來，減少經(jīng)營者后顧之憂，也能激勵其專心進(jìn)行糧食生產(chǎn)。

（三）構(gòu)建耕地種植用途管控下耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

立足于農(nóng)業(yè)專業(yè)化背景，耕地種植用途管控需要在整體規(guī)劃的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步細(xì)化。首先，應(yīng)基于當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要，通過對當(dāng)?shù)氐母厣鷳B(tài)以及耕地種植情況進(jìn)行充分調(diào)研，因地制宜實(shí)施分區(qū)布局，基于耕地種植用途管控的宏觀方向制定科學(xué)合理的耕地種植用途規(guī)劃。其次，應(yīng)暢通耕地種植用途變更渠道，一方面經(jīng)營者在耕地情況變更時(shí)主動進(jìn)行耕地種植用途規(guī)劃調(diào)整，另一方面，管控者也可依職權(quán)主動調(diào)查，基于變更情況對耕地種植用途進(jìn)行調(diào)整。[6]最后，應(yīng)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制之外構(gòu)建耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，基于不同的情況采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償措施。

補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建在宏觀上應(yīng)遵守公平原則，合理兼顧各方利益，綜合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、糧食生產(chǎn)情況以及耕地的數(shù)量和質(zhì)量等要素進(jìn)行合理規(guī)劃。首先，推行差異化的補(bǔ)償機(jī)制，一方面對于糧食主產(chǎn)區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)等進(jìn)行補(bǔ)貼傾斜，因這些地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者數(shù)量較多，在耕地種植管控制度下個體權(quán)利受限程度較高，可獲得優(yōu)先補(bǔ)償或者額外的專項(xiàng)補(bǔ)償，以強(qiáng)化該區(qū)的糧食安全保障。另一方面，應(yīng)結(jié)合不同的耕地類型、耕地?cái)?shù)量與耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定補(bǔ)償方案，實(shí)現(xiàn)耕地種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從具體實(shí)施角度，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化具體的補(bǔ)償對象，拓寬補(bǔ)償范圍，對因耕地種植用途管控而產(chǎn)生利益損失的主體予以補(bǔ)償。除產(chǎn)糧大戶之外，還存在因耕地種植用途管控而變更耕地用途為糧食種植的小農(nóng)戶，應(yīng)將他們納入補(bǔ)償對象范圍，將這些農(nóng)民列入耕地保護(hù)直補(bǔ)名單。

參考文獻(xiàn)：

[1]浦男萍，趙晶，張穎，等.大食物觀統(tǒng)籌下的耕地保護(hù)協(xié)同治理體系研究[J].西南大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2024，46（10）：46-58.

[2]馬驍駿.耕地用途管制的法律本位觀[J].中國土地科學(xué)，2023，37（03）：20-27.

[3]鄭慶宇，吳昭軍.耕地種植用途管控的現(xiàn)實(shí)困境、法理反思與制度設(shè)計(jì)——以利益平衡理論為視角[J].中國土地科學(xué)，2024，38（07）：32-40.

[4]李蕊，蘇嶸鈺.論時(shí)空正義視閾下的耕地種植用途管控——兼評《糧食安全保障法》第13條及第66條[J].中國土地科學(xué)，2024，38（07）：22-31.

[5]肖順武，寧君陽.耕地種植用途管控制度研究——基于《糧食安全保障法》相關(guān)規(guī)定的解析[J/OL].河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），1-19[2024-10-29].

[6]江曉華，彭詩杰.大食物觀下耕地用途管制的法制優(yōu)化[J].河北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2024，26（03）：78-87.