美國公租房發(fā)展歷程解讀

楊雁

【摘要】20世紀(jì)30年代以來，美國聯(lián)邦政府創(chuàng)建并不斷完善形成了全方位、寬領(lǐng)域推進公租房建設(shè)、管理及運作的國家政策體系。雖然美國公租房運行體制包含了歷年來建設(shè)摸索的重要成果及經(jīng)驗教訓(xùn)，但是未能充分解決美國貧困人口的住房困難，也未能達(dá)成構(gòu)建新型和諧社區(qū)的社會理想。

【關(guān)鍵詞】美國 公租房 住房法 聯(lián)邦政府

與美國諸多社會項目類似，公租房是富蘭克林·羅斯福政府“新政”的產(chǎn)物。指導(dǎo)其運作與發(fā)展的基本設(shè)想及程序設(shè)計始于20世紀(jì)30年代，源自1933年《國家復(fù)興法》和1934年《住房法》等重要法律。1937年，公租房計劃被納入新出臺的《住房法》?！蹲》糠ā反_立的公租房運作方式，在1949年《住房法》中得以主體繼承，并在其后30年間對公租房計劃在美國全國范圍的推進發(fā)揮了主導(dǎo)作用。

美國公租房的早期運作

運作之初，美國公租房計劃制定了三重目標(biāo)：創(chuàng)造就業(yè)機會，消除貧民窟以及為有居住需求的家庭提供配套完善的住房。到1940年，全國377個公租房項目，已建成11.7萬套住房，占1938～1940年全國住宅開發(fā)建設(shè)總量的8%。同年，美國國會通過決議，當(dāng)年在建或待建的公租房在建成后將用于安置國防產(chǎn)業(yè)工人。到1942年，全國公租房總量19萬套（包括2萬多套公共工程管理局所建住房），1937年《住房法》確定修建住房的30%擬用于國防產(chǎn)業(yè)勞工安置，嚴(yán)格意義上的公租房已建成12萬套。另外，也存在由地方政府資助修建的公租房項目，如紐約。到1949年之前，美國未再新批準(zhǔn)由聯(lián)邦政府資助修建的公租房項目。

公租房早期項目。“大蕭條”時期，美國經(jīng)濟危機的持續(xù)，為聯(lián)邦政府出手干預(yù)房地產(chǎn)市場提供了有力支撐。自20世紀(jì)20年代后期以來，美國房地產(chǎn)業(yè)始終處于衰退狀態(tài)，失業(yè)率居高不下，諸多購房者無力支付房屋貸款。因面臨渴望政府救濟的強烈民眾需求，加上稅收收入銳減，地方政府舉步維艱，無力扶助房市。在聯(lián)邦政府層面，20世紀(jì)30年代，富蘭克林·羅斯福政府推行“新政”，大力扶持財政信用系統(tǒng)，并為民眾購房提供有力支持。

與此同時，羅斯?！靶抡睂χ挟a(chǎn)階層與低收入階層住房的修建與維護實施直接介入性干預(yù)。包括安置管理局與田納西河流域管理局所做試行規(guī)劃在內(nèi)，美國聯(lián)邦政府起初的住房修建計劃旨在改善民生與創(chuàng)造就業(yè)機會。1933年春，為應(yīng)對民眾就業(yè)危機，“新政”執(zhí)行者及其議會支持者共同出臺了《國家工業(yè)復(fù)興法》，同時設(shè)立公共工程管理局住房處。截至1937年，公共工程管理局住房處牽頭修建了51個公租房項目，共計21800套住房。

1933年6月至1937年9月，公共工程管理局主導(dǎo)的公租房臨時修建計劃，為在美國推行永久性公共住房奠定了良好基礎(chǔ)。1937年美國《住房法》對公租房計劃給予了法律確認(rèn)，它明確指出，公租房旨在促進國民就業(yè)。公租房計劃具有消除城市貧民窟與提供就業(yè)機會的雙重社會經(jīng)濟效益。美國聯(lián)邦法律認(rèn)定，公租房修建所必需的城市舊房拆除不僅有助于消滅貧民窟，還可有效消除對私資房地產(chǎn)市場的需求威脅。

第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)對美國早期公租房修建計劃帶來了巨大沖擊。隨著戰(zhàn)事的發(fā)展，所有與戰(zhàn)爭無關(guān)的項目被中止，公租房建設(shè)成為國防利益需要的犧牲品。然而，由于數(shù)以千計的房屋在戰(zhàn)前已開始修建，直到1944年，在建項目才全部停止實施。在1949年《住房法》要求重啟公租房建設(shè)之前，美國的房地產(chǎn)利益集團對公租房進行了毫無保留的攻擊，理由是公租房是“赤化”流毒，警告公租房將嚴(yán)重破壞美國房地產(chǎn)私有資本市場。

早期公租房利弊得失。美國某些早期開發(fā)的公租房項目，其美學(xué)設(shè)計與配套設(shè)施令人稱道，與貧民聚居區(qū)的老舊住房形成強烈反差。設(shè)計上乘的項目，如佐治亞州亞特蘭大市的提克伍德公租房是漂亮的園林式小區(qū)，專為住戶建有停車庫與現(xiàn)代化廚房。紐約市哈勒姆河公租房，是花園式公寓的典型代表。俄亥俄州克利夫蘭市的雷克弗公租房，沿著伊利湖邊自然坡地而建，實現(xiàn)了與周邊環(huán)境的自然融合。令人熟悉的斜屋頂、門庭及后院，一、二層的排屋比現(xiàn)代建筑更容易讓人萌生親切感。這些公租房典型，不遜于當(dāng)代開發(fā)建設(shè)的商品住宅。然而，美國的首批公租房項目，大多均未達(dá)到上述建筑標(biāo)準(zhǔn)。住房管理部門為控制成本上升而放棄修建獨戶住宅，改為修建高密度高層建筑。大體量的高層建筑占用大量用于舊城改造的社區(qū)用地，并與周邊社區(qū)彼此隔絕。

從某種意義上講，公租房的落后設(shè)計與物質(zhì)條件應(yīng)歸咎于嚴(yán)重的財政與建設(shè)資金缺口。1937年美國《住房法》規(guī)定，50萬以上人口城市公租房開發(fā)成本須控制在5000美元/套或1250美元/間以下，其他城市不得超過4000美元/套或1000美元/間。另外，1937年《住房法》規(guī)定，公租房建設(shè)須與舊城改造捆綁實施，要求每建一套公租房，須先行拆除一套貧民區(qū)住房。這無疑縮緊了可進入公租房建設(shè)的資金流量，同時增加了房屋的開發(fā)建設(shè)成本。

美國公租房的演進與繼發(fā)問題

公租房項目重啟。20世紀(jì)40年代，受第二次世界大戰(zhàn)及戰(zhàn)后保守派的政治壓制強化的影響，美國低收入群體住房保障計劃被迫中止運作。1949年，隨著新的《住房法》的出臺，美國公租房計劃得以重新啟動。1949年的《住房法》體現(xiàn)出當(dāng)時主流的改革思想及房地產(chǎn)市場需求，通過消除貧民窟、實施新住房建設(shè)等條款規(guī)定，拉開了貧困城區(qū)的重建序幕。新的《住房法》計劃在6年內(nèi)，以每年13.5萬套的速度，總共新建81萬套公共租賃住房。在杜魯門與艾森豪威爾執(zhí)政期間，盡管國會并未按照進度要求撥足款項，美國公租房的新建量仍達(dá)到了幾萬套的年度規(guī)模。

1949年《住房法》的通過，為美國城市重建公租房奠定了法律基礎(chǔ)，并為城市消滅貧民窟計劃提供了財政支持。按照該法要求，公租房擔(dān)負(fù)起安置貧民區(qū)拆遷居民的重任。據(jù)此，聯(lián)邦公租房管理局下調(diào)了公租房申請的收入資格標(biāo)準(zhǔn)，取消了超過新標(biāo)準(zhǔn)的原有住戶租賃資格，使公租房轉(zhuǎn)化為安置低層貧困社會群體的載體。同時，1949年《住房法》要求，公租房應(yīng)限于極低收入的人群居住，規(guī)定公租房最高租金價格須比照私資房地產(chǎn)市場最低行情價格下調(diào)20%，并授權(quán)清除收入超標(biāo)的房屋租賃戶。自此，政府投資住房僅面向社會極度貧困群體供應(yīng)。公租房的建設(shè)，不再是作為應(yīng)對危機、刺激經(jīng)濟、安置失業(yè)人群的臨時舉措，而成了安撫脫離美國主流社會群體的一項長治性措施。

1949年《住房法》使公租房的性質(zhì)發(fā)生了一些轉(zhuǎn)變。1937年《住房法》旨在為經(jīng)濟“大蕭條”時期失業(yè)的中等收入及工薪階層家庭提供住房保障。從某種意義上講，這一時期的公租房可視為服務(wù)于大眾需求。1949年《住房法》對公租房的職能進行了調(diào)整，將其定性為安置城市貧困邊緣群體的補充性住房，重點安置對象是因舊城改造與重建而須從原貧民區(qū)（通常為種族隔離地區(qū)）拆遷的舊城居民，其中以黑人居多。

公租房狀況惡化。1937年創(chuàng)建的公租房運作模式，在其后約30年間得以主體繼承與延續(xù)，直到20世紀(jì)60年代末。在美國，民權(quán)運動、貧民窟騷亂、街頭反戰(zhàn)政治游行等促成了聯(lián)邦政府積極性住房政策的出臺。住房問題被視為解決就業(yè)、教育、種族關(guān)系、基層民主等重大問題的構(gòu)建要素，成為國家政治辯論與社會政策考量的重要環(huán)節(jié)。于20世紀(jì)50年代至60年代初修建，位于黑人貧民區(qū)中心的大型公租房項目，是美國戰(zhàn)后改革運動的衍生物，承載著城市居民對社區(qū)重建的殷切希望。然而，這些龐大的鋼筋混凝土建筑，被周邊大片貧民區(qū)住宅所包圍，顯得形單影只、孤立無助。

另外，由于政府部門對房屋開發(fā)成本與建筑質(zhì)量監(jiān)管松散，土地開發(fā)成本通常不合理。特別是在20世紀(jì)50年代，公租房開發(fā)成本居高不下，建設(shè)項目特意選址于貧民區(qū)，被迫支付拆遷費用。從長遠(yuǎn)看，土地投機帶來的低經(jīng)濟效率，其影響可能不及頻頻向劣質(zhì)修建住房支付的溢價。

就持續(xù)性與度量性而言，美國部分公租房項目缺乏成功運作的必要條件，這主要歸咎于項目的設(shè)計方式。20世紀(jì)60年代，因房屋的建筑工程質(zhì)量無法得到有效保證，房屋維護狀況較差，加之肆意破壞公物的行為沒有得到有效控制反而漸呈滋長蔓延之勢，公租房及配套設(shè)施的狀況迅速惡化。對此，美國國會認(rèn)定的資金籌措方式，要求地方住房管理部門將迅速增加的房屋維護與運作成本，加上通貨膨脹因素，一并轉(zhuǎn)移給租賃戶。到20世紀(jì)60年代末，受政策與環(huán)境的雙重影響，美國公租房管理部門普遍資金緊張，除質(zhì)量問題外，公租房實際修建數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會實際需求。

美國公租房發(fā)展新動向

到20世紀(jì)60年代末，鑒于美國社會普遍對公租房與城市舊城改造項目的推行感到不滿，聯(lián)邦政府推出了鼓勵私營開發(fā)企業(yè)修建廉租住房的微型替代方案，試圖通過向開發(fā)商提供不動產(chǎn)抵押貸款保險及稅收減免的方式，激活地產(chǎn)商的投資熱情。尼克松執(zhí)政期間，1974年出臺的《住房法》作出了新的政策調(diào)整，該法第八條規(guī)定，政府應(yīng)向接納貧困租戶的私營房企與房東提供相應(yīng)補貼。自20世紀(jì)70年代中期起，聯(lián)邦住房預(yù)算重點逐漸從資助修建新住房或修整現(xiàn)有住房轉(zhuǎn)向直接向受助家庭發(fā)放房屋租賃券。另外，租房補貼也從以套為單位改為以戶為單位進行計算。

在美國，租房補貼的形式也在隨時間推移而變化。20世紀(jì)80、90年代，《住房法》第八條規(guī)定的租房單證（資助租賃戶的最初形式）逐漸為租房優(yōu)惠券所取代。1998年，美國國會決定，將租房優(yōu)惠券與租房單證統(tǒng)一合并為住房選擇租賃券，允許相關(guān)家庭租賃高于政府確定合理市場房租價格的住房，但家庭須支付合理市場房租價格與實際房租價格的差額。這一規(guī)定，擴大了相關(guān)家庭的租房選擇領(lǐng)域，有利于其在新的街區(qū)尋找理想住房。

里根執(zhí)政時期，由于宏觀經(jīng)濟環(huán)境及住房條件得以改善，政治關(guān)注轉(zhuǎn)移，政府放慢了在公租房領(lǐng)域的前進步伐。為兌現(xiàn)政府必須為民眾減負(fù)的諾言，里根總統(tǒng)對國家住房政策做出了相應(yīng)調(diào)整。聯(lián)邦對公租房的支持力度減弱，私有住房建設(shè)與維護費用、房租補貼調(diào)減，甚至作為前任總統(tǒng)尼克松倡行“新聯(lián)邦主義”范式的社區(qū)發(fā)展專項補貼計劃亦遭到刪減?！蹲》糠ā返诎藯l規(guī)定的現(xiàn)有優(yōu)惠券配發(fā)額度由1979年的9萬美元降低至1982年的2.3萬美元，到20世紀(jì)90年代，額度多在4萬美金到8萬美金區(qū)間波動。

20世紀(jì)80年代，優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟住房的倡導(dǎo)者積極應(yīng)對里根政府的財政緊縮政策，主動探尋公租房修建的新途徑與房屋運營的新方式。社區(qū)開發(fā)公司與其他非盈利組織承擔(dān)起資助型經(jīng)濟住房開發(fā)的重任，主體開發(fā)資金最初來源于相關(guān)基金會及公司，布什與克林頓執(zhí)政期間，政府在財政上給予了應(yīng)有的大力支持。

1990年，美國國會批準(zhǔn)在現(xiàn)有公租房項目范圍實施住戶收入多樣化可行性研究試點，1998年，永久性確定實施公租房住戶收入多樣化政策，增強住戶的階層代表性。示范項目在部分城市得以開展，更大范圍的公租房配套改革開始起步，效果有待檢驗。然而，這表明，基于“貧困分散化”認(rèn)識，美國的公租房政策導(dǎo)向已經(jīng)發(fā)生改變。

1992年創(chuàng)立的公租房拆除重建計劃（亦稱“希望6號”計劃），是美國迄今為止規(guī)模最大的貧困分散工作方案。“希望6號”計劃由國家專門委員會制定，最初幾年，撥款僅限于全國范圍運營狀況較差的公租房項目，后改為適用于拆除與重建費用低于再開發(fā)成本10%的所有公租房項目。通常情況下，計劃涉及拆除某公租房項目的一部或全部，并將其重建為接納各種收入水平家庭的混合居住項目。重建項目須嚴(yán)格控制公租房房源數(shù)量，注重租房戶與購房戶并存?！跋Ｍ?號”計劃擬用10年時間，在全國拆除公租房共約10萬套，重建后保持4萬套規(guī)模。

1998年，美國國會再次出臺公租房貧困分散化法律調(diào)控措施，《優(yōu)質(zhì)住房與工程責(zé)任法》規(guī)定，40%以上的公租房租賃戶及75%的住房租賃券首次領(lǐng)取家庭，其收入須低于居住地區(qū)平均家庭收入的30%。此外，若住房管理部門將75%以上的住房租賃券發(fā)放給收入低于居住地家庭平均收入30%的家庭，則公租房住戶數(shù)量占比允許調(diào)低至所有新住戶的30%。換而言之，《優(yōu)質(zhì)住房與工程責(zé)任法》授權(quán)住房管理部門提高公租房中較高收入家庭比率，并要求所有公租房管理局提高低收入房產(chǎn)項目中高收入家庭比率，以及高收入房產(chǎn)項目中低收入家庭比率。

結(jié)語

延續(xù)了幾十年的美國公租房制度，在滿足低收入民眾的住房需求和營造社會公平方面發(fā)揮了巨大作用。它著力解決美國低收入社會群體的住房問題，數(shù)百萬家庭受益。部分公租房項目運作有序，維護狀況良好。在一定程度上緩解了社會的住房壓力，成為低收入民眾延續(xù)生活夢想的基礎(chǔ)。

然而，公租房在管理政策與運營操作上存在問題。由于配套法律要求嚴(yán)格、房屋建筑密度高、住戶中問題家庭較多，加上對政治攻擊的敏感，地方管理部門對公租房產(chǎn)權(quán)歸屬的規(guī)定顯得生硬，缺乏操作靈活性。在美國，公租房的社會認(rèn)同感不高，有著潛在的社會原因。公租房建設(shè)項目，通常體量巨大，設(shè)計過于整齊劃一是原因之一。從外觀上講，公租房并不比普通的郊區(qū)建筑顯得單調(diào)，但其大部分建筑密度過高，就顯得枯燥乏味了。事實上，公租房的“孤島”式設(shè)計，更使其顯得形單影只，孑立于周邊建筑之外。加之由于受到政府財政資助，公租房無法擺脫“慈善”的“雅名”，始終帶有社會低收入群體的印記。

自20世紀(jì)90年代以來，隨著公租房拆除重建計劃的推行，大量原有住房被改造為小型混合居住項目，美國公租房的供應(yīng)規(guī)模漸呈縮減之勢。新型公租房住房質(zhì)量得到了提升，但數(shù)量不足，無法有效滿足社會需求。長此以往，對最需要經(jīng)濟住房的低收入社會群體而言，仍然無法實現(xiàn)其樂有所居、居有其所的生活夢想。

（作者單位：重慶理工大學(xué)外國語學(xué)院）