孫　展　江　雪　雷　鳴

陜西的“黃碟事件”雖不如甘肅的荊愛國案駭人聽聞，但陜西頻發(fā)的警察丑聞，已經一定程度上影響了陜西公安干警的整體形象。一年后，本刊記者再赴延安，對陜西黃碟事件進行再調查，探究“執(zhí)法經濟”的存在背景

2002年10月13日，根據西安一家媒體記者的暗訪和舉報，200名武警包圍了西安市碑林區(qū)公安分局緝毒科，對碑林分局緝毒科33名干警全部進行核查。查出該緝毒科共有8名干警涉嫌毒品違法犯罪。而在此前后，陜西媒體曝光的還有“民警設局抓嫖客案”、“派出所辦假證罰款案”、“失竊車派出所服役”等多起“新聞事故”。

根據去年12月陜西省公安系統(tǒng)處局會議上發(fā)布的消息，去年1月至11月，陜西共查結公安民警違法違紀案件63起76人，其中1人被判死刑，1人被判無期徒刑，其他法紀處理的5人，黨政紀處理的69人。從這些查處的民警違法違紀案件情況看，科、所、隊以上領導干部違紀案件占總數的41.4%。

2002年12月，陜西省在“公眾安全感問卷調查”新聞發(fā)布會上，公布了“2002年全省政法工作有影響的十件大事”，延安“黃碟事件”被列其中。

罰款與黃碟事件

2002年8月18日晚11點左右，陜西延安市寶塔區(qū)萬花派出所的民警尚繼兵像往常一樣外出巡邏回來，剛剛坐到派出所的院子里，突然院內的磁卡電話鈴聲響了，有人報警說：“臨街門面房的第二間房內有人在放‘黃碟”。尚繼兵隨即帶上兩名協(xié)警(由鄉(xiāng)政府派出協(xié)助派出所執(zhí)行治安任務的工作人員)以及一名司機匆匆出發(fā)了。

這不過是一個基層派出所普通的一幕出警過程。但此后事件的發(fā)展卻最終釀成了震驚全國的“夫妻在家看黃碟”事件。

2003年6月6日，記者在延安見到了尚繼兵。這名因為在延安“夫妻在家看黃碟”事件中而飽受非議的民警，已經被調到離市區(qū)較遠的棗園派出所“待崗”。

“我當時絕對不是因為罰款才去的?！鄙欣^兵說出這句話的時候，顯得有些激動，這名年屆30的民警，堅決否認了傳言中此案的發(fā)生是由于經濟利益驅動所致的猜測。

尚繼兵的否認是有其原因的：在其原先所在的萬花派出所，“四年下來總共的罰款數額也不超過8萬元”。這種說法也得到了萬花派出所原所長賀宏亮的證實(賀本人也由于“黃碟”事件而被撤職調離)。

6月4日，記者來到萬花派出所。萬花派出所位于延安市南郊的城鄉(xiāng)結合部。

一進院門，幾名民警正閑坐在值班室內。而值班室對面的報欄中張貼著每個干警學習公安部“五條禁令”的心得。

新任教導員楊小虎向記者證實了這樣一個說法：萬花派出所在2002年前半年的罰款額的確“只有1萬多元”。

但此事不久，延安警方即出臺了一項“治安案件只查處不罰款”的制度，而萬花派出所所在的寶塔區(qū)財政局，更是史無前例地將400萬元辦案經費列為政府財政預算。

一個派出所的經濟賬

難以否認的事實是，延安大多數基層派出所，在新政策出臺之前，的確是靠罰款維持的。

“原先之所以罰款，就是為了保證行政經費，也是為了維持警察隊伍的正常運作。”延安市寶塔分局指揮中心主任李澤斌對記者說。據他介紹，寶塔分局下轄16個派出所，再加上刑警大隊以及行政工作人員，每年需要經費600～700萬，這筆經費原來財政上是不給撥款的，主要靠罰款解決。

在延安，要維持一個普通的基層派出所的正常運作，每年的辦案經費至少需要5～10萬元，而大一些的派出所則需要花費30～40萬元。

延安的一位民警給記者算了一筆細賬：一個普通的派出所需要兩名司機一名廚師，三人全年的工資加起來是12000元左右，食堂補助每人每月500，全年需要18000元。電話費每月300～400元，全年需要4000～5000元，每年燒煤需要近1萬元，兩輛警車的油料和修理費要2萬元，其他的水、電、辦公用品、宣傳費等等至少要花費5000元?？傆?萬元左右，如果再算上招待費，則這些費用肯定會更高。而這些費用即便再壓縮也至少需要5萬元以上。

任務之外，派出所還會有意外的支出。例如西安南郊一個所要爭取優(yōu)秀派出所的稱號，該所將簡陋的辦公樓裝修一新，據稱，加上配備電腦等，花費近百萬元。

公開的秘密：罰款創(chuàng)收

事實上，在陜西公安系統(tǒng)，公安機關“罰款創(chuàng)收”的秘密雖不足為外人道，但已經是心知肚明的事。

根據知情人透露，在延安的一個普通派出所，每年的罰款額都在8萬～10萬元以上。一名民警曾私下向記者說，延安市最大的派出所——鳳凰派出所，曾經“一天晚上就罰了18萬”。

這個說法并沒有得到鳳凰派出所的證實，但是該所教導員李浩則表示，在新政策出臺之前，該所有一年的最高罰款額達到過80萬元。平均的年份則在30～40萬元左右。而寶塔分局局長高玉才則告訴記者，寶塔區(qū)的罰款正在逐年在下降，去年的罰款額“大約是500萬”。

罰款上交財政之后，以一定的比例再返還給各分局，由分局返還給下轄的各個派出所。一位干警告訴記者的分配比例是在財政返還給分局的經費中，“普通派出所可得到返還款的80%，個人10%”，罰款數量比較大的派出所的比例是——“所里40%，個人10%，其余留分局。”如若按照80%的返還比例，一個派出所每年的罰款額至少需要達到6～7萬元才能維持正常的運作。

而萬花派出所“4年不到8萬元”的罰款額顯然不能滿足其正常開支。對此，賀宏亮的解釋是萬花派出所前幾年由于成績比較突出，市財政對此有所傾斜，每年的辦案經費都可以通過財政撥款得到充足保證。

賀強調說，“我們根本不需要通過罰款來保障辦案經費?！?/p>

尚繼兵對干警有10%返還額度的說法提出異議。他說，在萬花派出所，10%是下發(fā)到各個警區(qū)的，而并非個人，一個警區(qū)大概有3個人，這10%也是作為辦案經費，個人幾乎不可能有多少剩余。

罰款之道

正是因為這樣，一些派出所被以能否罰到款作為“好所”和“壞所”的區(qū)分標志。西安市長安區(qū)一偏遠的小派出所，總共不到10個人，只有一輛很舊的吉普車，因為沒錢買汽油，長年閑著。去年初，該所的電話因為沒有交電話費而被停了。那段時間，干警有事打電話就在門口小賣部賒賬，一次5毛，賒賬再統(tǒng)一結算。

記者在延安采訪時還了解到，罰款的主要對象是賭博和賣淫嫖娼等黃賭毒案件。賭博罰款的標準是每一把“1元以上，罰款500元以下；5元以上，罰款1500元以下；10元以上，罰款3000元以下”。而賣淫嫖娼的罰款標準則是“一對1萬元”。其他一些“特種行業(yè)”，如歌舞廳、網吧、廢品收購等等行業(yè)也是罰款的“重點照顧對象?！?/p>

盡管每年有大量罰款用來支撐辦案經費，但延安許多基層民警還是普遍反映經費緊張，警力短缺。萬花派出所教導員楊小虎向記者講述，曾經在辦案過程中，因為警車缺乏經費長時間得不到維修而壞在途中，不得不徒步推車，因此耽誤了辦案時間。

為了彌補警力短缺的狀況，各派出所還不得不招收一些“協(xié)警”幫助辦案。這些協(xié)警人員成分復雜，由于沒有正式編制，他們的工資也只能從罰款中撥劃?！斑@些協(xié)警很多是一些待業(yè)在家的干部子弟，他們并不是看重警察這個職業(yè)，只是找個地方管著別讓他們學壞了?！币晃幻窬@樣評價說。

巨額的辦案經費壓力加之良莠不齊的警察隊伍，一旦脫離約束，難免會出現各種為了自身經濟利益而不惜違法的現象。麻旦旦“處女嫖娼案”就被認為是警察權力“尋租”的典型案例。

北京大學法學院教授賀衛(wèi)方評論類似現象時說，有的警察和某些違法人員形成了一種食物鏈，違法的人從事不法行為與執(zhí)法人員之間相互依存，從警察的角度講他們需要有人違法，否則沒得賺了，在這樣一個過程中，有的警察甚至會人為地制造違法行為。

不罰款怎么辦？

延安警察“不罰款”，辦案經費由財政撥款制度推行后，立刻引起廣泛關注。人們在期待這項新制度,能夠在解決警察隊伍存在的“執(zhí)法經濟”問題的同時，也帶動延安警察風氣的改變。

但寶塔區(qū)指揮中心主任李澤斌介紹說，400萬元既要維持分局工作的正常運轉又要保證公安隊伍的建設發(fā)展確實有些困難。

鳳凰派出所教導員李浩則告訴記者，400萬元劃撥到城市派出所，每個干警頭上的經費是7000元，城郊派出所每人是5500元，而農村派出所是每人4000元。鳳凰派出所有18名干警，劃撥的經費將近14萬元，這些經費只不過是往年開支的一半左右。而寶塔區(qū)公安分局局長高玉才也表示，“400萬元經費確實不夠，”他同時形容財政局的做法是“開天辟地”?！斑@在整個西北地區(qū)都是很少見的?！备哒f。

除了撥款不能滿足正常的運作之外，新制度還面臨著人們對其在法律上的合法性的質疑。記者在一份名為“關于對《延安公安機關執(zhí)法質量考核評議實施辦法》(實行)的修改意見”的文件上看到的表述是：“輕微違法案件的查處只糾違不罰款，情節(jié)惡劣、后果嚴重的予以行政拘留?！?/p>

“《治安管理處罰條例》中規(guī)定有三種處罰手段：警告、罰款、拘留。人為地取消罰款這種處罰手段在法律上并不是一個妥善的辦法。”一位法學專家這樣評論說。

而一名干警則舉例說，現在處理一些案件本應該通過罰款解決問題，由于要執(zhí)行“不罰款”制度，要么升級成為“拘留”，要么降格為“警告”了事，這顯然都是不妥當的。