“官員問責(zé)”重在制度化

在政治運作中，似乎可以套用托爾斯泰的一句話：良好的政治都是一樣的，不良的政治則是各式各樣的。任何良制都具有一定的理性基礎(chǔ)，都有其深刻的內(nèi)在邏輯。創(chuàng)新固然重要，但必須深究創(chuàng)新背后的邏輯，這樣，所創(chuàng)之政才可能不僅是“新政”，而且是“良政”

最近幾年，隨著中國政治的日益公開化，有關(guān)官員問責(zé)制的提法不斷見諸報端。不少地方甚至出臺條例，發(fā)布文件，推行官員問責(zé)制。這一政治改革的創(chuàng)新舉措若能以制度化、程序化、理性化的方式漸進(jìn)推行，必當(dāng)對中國政治的民主化有積極作用。然而，如果不深究問責(zé)制度之內(nèi)在邏輯、制度結(jié)構(gòu)以及可能產(chǎn)生的利弊而倉促實行，甚或?qū)⑼菩袉栘?zé)制僅僅作為有利于宣傳和提升政府形象的舉措，則可能未見其利，先見其弊。

官員問責(zé)制乃是西方政治的產(chǎn)物，它所體現(xiàn)的是所謂“責(zé)任政府”(responsible government)的原則。一提責(zé)任政府，人們首先的反應(yīng)是一個有責(zé)任心的政府，對人民利益負(fù)責(zé)的政府。從廣義上說，這種理解并不為錯。但當(dāng)我們討論官員問責(zé)時，責(zé)任政府有其較為狹窄、較為確切的含義。

從學(xué)理上說，責(zé)任政府有兩個基本內(nèi)涵，一是在道義層面上的責(zé)任政府，二是作為憲政制度的責(zé)任政府。

在道義層面上的責(zé)任政府所體現(xiàn)的是政治民主與政治公開的原則，有人把這種責(zé)任政府表述為政府應(yīng)該對人民有所交待(accountable)的原則：它不僅要求政府考慮人民的利益，追求人民的福祉，而且要求政府對人民解釋、說明其決策的目的、依據(jù)及結(jié)果；人民可以經(jīng)由大眾媒體或其他途徑對政府施政提出批評，政府必須對人民反應(yīng)強(qiáng)烈的意見作出說明，解釋其接納或不接納人們批評的理由；政府施政的結(jié)果需接受人民的評估，以體現(xiàn)對人民負(fù)責(zé)的精神。

這種對人民“交待的”“責(zé)任”政府不同于獨裁、傲慢的政府。獨裁政府的基本特征是統(tǒng)治者有絕對權(quán)力與專斷意志，其行為與決策不必以大眾的意見為依歸，他可以我行我素，獨斷政綱。政府作何種決定、基于何種理由、會有什么樣的后果，它都拒絕向人民做出解釋。當(dāng)政府的某些政策或行為招致輿論強(qiáng)烈質(zhì)疑或批評時，政府或者傲慢地拒絕解釋，或者專橫地壓制批評。

如果在這個意義上談?wù)撠?zé)任政府，那么，毫無疑問，責(zé)任政府體現(xiàn)了民主政府的基本施政原則與行為方式，代表了政治改革的方向，必須大力倡導(dǎo)之。

除了道義層面上的責(zé)任政府外，還有作為一種憲政制度的責(zé)任政府，其最典型的形式是英國式的責(zé)任內(nèi)閣制。其基本出發(fā)點是議會主權(quán)，政府向議會負(fù)責(zé)。在這種制度下，政府的組成需經(jīng)議會同意，政府的重大政策需由議會通過，政府成員對施政不當(dāng)及違法行為需承擔(dān)責(zé)任，包括政府的部分閣員甚至全部閣員在無法得到議會信任時辭職。與責(zé)任政府制相異的是美國式的總統(tǒng)制。在這種制度下，總統(tǒng)、國會與法院實行分權(quán)與制衡原則，政府的政治官員雖在任命時需經(jīng)議會批準(zhǔn)，但其施政只對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，而無須對國會負(fù)責(zé)，其進(jìn)退亦以元首的信任為依歸，而不以國會信任與否為轉(zhuǎn)移。

我國政治制度實行人民代表大會制度，在理論上具有責(zé)任政府之框架。但遺憾的是，在實踐中，黨政權(quán)力獨大，人大的最高權(quán)力得不到體現(xiàn)。行政官員的任命、行政部門的施政很少真正向人大“負(fù)責(zé)”。人大對行政官員的失職與違法行為也很難真正追究責(zé)任。在這種情況下，提出所謂的官員問責(zé)制，在本質(zhì)上是追求憲政的目標(biāo)，恪守憲法的程序。

如果這樣理解問題，那么，很顯然，目前倡導(dǎo)責(zé)任政府或官員問責(zé)制的關(guān)鍵不在于提出口號與原則，而在于建立健全制度與程序，以法律或條例的方式規(guī)定何種官員所負(fù)何責(zé)，誰來問責(zé)，何人依何種程序判定官員失責(zé)，失責(zé)官員當(dāng)受何種處分。只有當(dāng)具備了這些程序時，問責(zé)制才可能是一種有意義的制度建設(shè)。否則，所謂問責(zé)制就可能成為一種隨意性極強(qiáng)的擺設(shè)，甚至是平添某種政治不確定性的弊政。

判斷一個政治體制優(yōu)劣有諸多標(biāo)準(zhǔn)，其中之一就是制度化與程序化的程度。制度化產(chǎn)生可預(yù)期性。一套制度化的官員問責(zé)制會使大眾對官員的行為有某種預(yù)期，也使官員對自己施政行為可能給自己帶來的后果有某種預(yù)期。這種預(yù)期會促使官員努力奮進(jìn)。

而缺乏制度化、程序化的官員問責(zé)制僅僅在官員頭上高懸了一把隨意的利劍。這把劍可能會使官員謹(jǐn)慎，但決不會使其奮進(jìn)。