吳金勇　馮亦斐

不論在發(fā)展中國家,還是在發(fā)達(dá)國家，戰(zhàn)略決策的科學(xué)、實(shí)效已成為衡量現(xiàn)代政府領(lǐng)導(dǎo)能力的最重要的指標(biāo)之一。國家發(fā)改委公開招標(biāo)第十一個(gè)五年計(jì)劃,體現(xiàn)了決策進(jìn)一步走向科學(xué)化的努力

近日，國家發(fā)展與改革委員會(huì)(簡稱發(fā)改委)發(fā)布消息，面向海內(nèi)外公開招標(biāo)第十一個(gè)五年計(jì)劃(簡稱“十一五”)規(guī)劃的前期研究課題。這是新中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上首次將未來發(fā)展規(guī)劃以公開招標(biāo)方式向社會(huì)咨詢、征求方案。

消息一出，媒體即稱這預(yù)示著中國的政府咨詢業(yè)從此有了生存環(huán)境。從政府決策角度看，則帶來了部門決策向社會(huì)決策的轉(zhuǎn)變、封閉性決策向公開性政策的轉(zhuǎn)變。

“這是一個(gè)讓人興奮的消息。在中國，工業(yè)產(chǎn)品的交易已經(jīng)很成熟了，而現(xiàn)在智力產(chǎn)品的交易也有了一個(gè)新的起點(diǎn)，因?yàn)檎_始買智慧了……”10月27日，亞洲開發(fā)銀行駐中國代表處首席代表布魯斯·莫利在接受中國《新聞周刊》采訪時(shí)，贊揚(yáng)了發(fā)改委到民間“買思想”這一行為。

自下而上的力量

“中國正在向成熟的市場經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)，在舊的體制下，許多決策和建議是自上而下的，現(xiàn)在要自下而上了。”布魯斯·莫利認(rèn)為。

這種上和下逆變的動(dòng)力主要源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)力量的轉(zhuǎn)變。正如發(fā)改委規(guī)劃司司長楊偉民所說，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，已經(jīng)使國家規(guī)劃編制和實(shí)施的體制背景發(fā)生了重大變化

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，規(guī)劃具有指令性，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)主要依靠政府的行政手段。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃的性質(zhì)、作用、內(nèi)容都發(fā)生了變化。實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的目標(biāo)，主要依靠企業(yè)、消費(fèi)者等市場主體的行為，依靠各方面的共同努力。因此，讓社會(huì)各方面的力量參與規(guī)劃的研究，對(duì)于增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、針對(duì)性，有著十分重要的意義。

據(jù)了解，此次招標(biāo)主要面向大專院校、科研院所、大型企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)及國際組織等，不面向個(gè)人。愿意參加投標(biāo)的單位按照規(guī)定，可根據(jù)自己的研究優(yōu)勢確定研究課題和重點(diǎn)，填報(bào)《國家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)展規(guī)劃研究課題申請(qǐng)書》，并于2003年10月30日之前報(bào)國家發(fā)改委。

國家發(fā)改委組織評(píng)審小組，對(duì)投標(biāo)單位的申請(qǐng)方案和研究力量進(jìn)行評(píng)審，擇優(yōu)確定中標(biāo)單位，并于2003年11月30日前下達(dá)項(xiàng)目中標(biāo)通知書。中標(biāo)單位接到通知書后，與國家發(fā)改委簽訂項(xiàng)目協(xié)議書，在2004年6月前完成研究報(bào)告初稿。

反映多方面的聲音

據(jù)發(fā)改委一位官員介紹，在“十五”規(guī)劃編制時(shí)，政府也曾向社會(huì)征求建議，但當(dāng)時(shí)是希望各界“獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策”，其性質(zhì)與招標(biāo)完全不同。

“規(guī)劃招標(biāo)，是政府花錢買思想。我們期待中的客戶將是中國的蘭德公司?！睏顐ッ裾f。蘭德公司(美國政府的智庫)所具有的獨(dú)立聲音是中國目前重大決策中所需要的。因?yàn)橐恢币詠?，中國的政策研究多在中央、地方政府以及部委的研究機(jī)構(gòu)中進(jìn)行。由于缺乏民間的參與，制定出的政策與法規(guī)有時(shí)沒有考慮到各方面的利益，而更多反映了部門利益或地方利益——比如鐵道部制定的鐵路政策，電信部門制定的電信政策等。

此外，政府部門采納社會(huì)意見的形式仍很單一，主要是征求專家意見，現(xiàn)在有了些聽證會(huì)，而獨(dú)立的機(jī)構(gòu)只能得到少量的為政府做研究的機(jī)會(huì)，民間參與政策制定缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性。

專家意見固然重要，但任何一項(xiàng)政策，特別是重大政策的制定，需要很深入的專業(yè)機(jī)構(gòu)的研究支持，靠個(gè)別專家的力量就顯得深度、廣度不夠。

而民間專業(yè)研究機(jī)構(gòu)對(duì)政策制定提出不同看法，可以把社會(huì)上代表不同利益的觀點(diǎn)和看法反映出來。

為此一直有專家建議政府應(yīng)該創(chuàng)立一套政策咨詢機(jī)制，拿出更多的政策項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)。不論是政府的研究機(jī)構(gòu)，還是民間研究機(jī)構(gòu)，都能在公平情況下競爭。這樣中國才會(huì)有更多民間研究機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，并參與政府決策。

招標(biāo)的局限與民間智庫的弱勢生存

“如果由我們來做一部分規(guī)劃，我們肯定會(huì)有別于政府以往的思路?！敝袊拿耖g研究機(jī)構(gòu)天則經(jīng)濟(jì)研究所所長盛洪對(duì)中國《新聞周刊》說：“政府部門的人員來做規(guī)劃，更多地會(huì)體現(xiàn)部門利益或一些地方利益，而天則會(huì)以一個(gè)更中立的立場為出發(fā)點(diǎn)?！比欢z憾的是，身為近年來聲譽(yù)鵲起的民間智庫，天則錯(cuò)過了此次發(fā)改委的招標(biāo)。

10月27日，距發(fā)改委招標(biāo)報(bào)名截止日期還有3天時(shí)間，盛洪對(duì)本刊記者說：“這些天，天則所的人員一直在各省出差。我剛聽說發(fā)改委招標(biāo)的事情。從時(shí)間上來看，我們現(xiàn)在想?yún)⑴c也來不及了。真是很遺憾?！?/p>

“既然是第一次招標(biāo)，政府應(yīng)該實(shí)行定向招標(biāo)或邀請(qǐng)十幾、二十幾個(gè)民間機(jī)構(gòu)或研究單位參與，或在各大媒體上正式公布一下，否則肯定會(huì)有一些民間機(jī)構(gòu)錯(cuò)過機(jī)會(huì)?！笔⒑檎f。

而布魯斯·莫利則認(rèn)為，能夠參與“十一五”規(guī)劃制定的群體還是太少。“這個(gè)規(guī)劃涉及中國經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，影響非常大，所以應(yīng)當(dāng)更廣泛地征求建議。應(yīng)當(dāng)包括行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人群體，還有農(nóng)民、工人等，而不僅僅是民間研究機(jī)構(gòu)。”

此外，中國政府目前在政策研究上的投入不足。據(jù)介紹，目前政府部門的某些課題經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般在5萬～10萬元。這一標(biāo)準(zhǔn)下的方案，一般只是圍繞“重要性”和“意義”等概念性和理論性的一般建議，并非具有可操作性的完整方案。而亞洲開發(fā)銀行，每年都要投入約1000多萬美元在中國政策研究上。世界銀行、福特基金會(huì)等也投入了大量的研究經(jīng)費(fèi)。這些國外機(jī)構(gòu)在中國做各種各樣的政策研究，有的研究項(xiàng)目是和政府部門一起合作開展，有些是獨(dú)立開展。

針對(duì)這次“十一五”規(guī)劃的公開招標(biāo)，有發(fā)改委官員稱，開展課題招標(biāo)活動(dòng)，主要是給愿意為中國未來的發(fā)展貢獻(xiàn)才智的單位或機(jī)構(gòu)提供一個(gè)發(fā)表見解的渠道，課題研究本身是需要經(jīng)費(fèi)的，有些課題研究的經(jīng)費(fèi)需求還很大，國家發(fā)改委只能根據(jù)情況給中標(biāo)課題以適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)補(bǔ)助。

“當(dāng)然，能夠?yàn)閲椅磥淼陌l(fā)展貢獻(xiàn)一份力量，提出好的建議，本身就是一種榮譽(yù)?！睖?zhǔn)備參與招標(biāo)的一家民間研究機(jī)構(gòu)稱。