王中汝

一、軟弱無(wú)力：黨內(nèi)監(jiān)督的尷尬與困境

僅僅黨的十五大以來(lái)，全國(guó)?。ú浚┘?jí)以上機(jī)關(guān)共制定黨風(fēng)廉政方面的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件２０００余項(xiàng)，其中，中央紀(jì)委、監(jiān)察部制定的有１２０余項(xiàng)。能說(shuō)我們的監(jiān)督制度不健全嗎？從"工作餐"、手機(jī)話費(fèi)、配備電腦到經(jīng)商、出國(guó)，從八小時(shí)以內(nèi)到八小時(shí)以外，處處有規(guī)矩。為什么隨著禁止性的法律法規(guī)的愈定愈多，各種違法亂紀(jì)行為也越來(lái)越猖狂？

從中央到地方，我們擁有３０多萬(wàn)人的紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍，擁有數(shù)萬(wàn)個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，專職從事黨員干部的黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，但８０％以上的涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件來(lái)源于群眾的舉報(bào)。一方面，我們?yōu)槿嗣袢罕婍斪★L(fēng)險(xiǎn)、挺身而出而鼓與呼，另一方面我們不能不捫心自問(wèn)：我們的紀(jì)檢人員和紀(jì)檢機(jī)構(gòu)在防范與揭露干部隊(duì)伍中的違法亂紀(jì)上發(fā)揮了多大的作用？

過(guò)去２０多年來(lái)，中國(guó)建立了形式上十分健全的干部監(jiān)督體系，包括權(quán)力監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督，其中黨內(nèi)監(jiān)督是這個(gè)體系上非常重要的一環(huán)。但是，現(xiàn)實(shí)生活中卻存在著較為普遍的極不正常的"三基本"現(xiàn)象：事前基本沒(méi)有監(jiān)督，事中基本缺乏監(jiān)督，事后基本不是監(jiān)督。這些名目繁多的監(jiān)督形式、監(jiān)督機(jī)制以及由此構(gòu)成的監(jiān)督體系，為什么在實(shí)踐中往往顯得這樣的蒼白？

種種現(xiàn)象，不能不使人感到有一種難以言表的悵惘和困惑。毫無(wú)疑問(wèn)，這么多吏治腐敗的現(xiàn)象，首先說(shuō)明執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)出了問(wèn)題，共產(chǎn)黨的內(nèi)部監(jiān)督出了問(wèn)題。但這并不是說(shuō)，共產(chǎn)黨不重視黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)題，不明白其中的厲害得失。早在１９５７年，鄧小平就指出，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政的黨，大量的干部居于領(lǐng)導(dǎo)地位。"在中國(guó)來(lái)說(shuō)，誰(shuí)有資格犯大錯(cuò)誤？就是中國(guó)共產(chǎn)黨。犯了錯(cuò)誤影響也最大。"因此，"黨要受監(jiān)督，黨員要受監(jiān)督"。理論與實(shí)踐嚴(yán)重背離應(yīng)該使我們反思：我們的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制究竟出了什么問(wèn)題？

二、黨員權(quán)利缺失是黨內(nèi)監(jiān)督薄弱的根本原因

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的執(zhí)政黨，這意味著人民把體現(xiàn)著國(guó)家本質(zhì)特征的公共權(quán)力委托給了中國(guó)共產(chǎn)黨。因而，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)是一種特有的"公共權(quán)力"，屬于全黨所有，其"公共性"也決定了民主原則是黨賴以存在和運(yùn)行的根本準(zhǔn)則。全體黨員有權(quán)平等地直接或間接地決定和處理黨內(nèi)的一切事務(wù)，黨員是黨的主體和各級(jí)黨組織的"主人"。所有黨員，無(wú)論是擔(dān)任黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員還是普通黨員，在黨內(nèi)政治生活中是完全平等的，平等地享有黨章規(guī)定的權(quán)利，平等地對(duì)黨承擔(dān)義務(wù)。各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，代表黨參加并領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)的黨員的"代表"資格，都來(lái)自相應(yīng)范圍內(nèi)的黨員的授權(quán)，而且這種充分的黨內(nèi)授權(quán)是黨員干部"代表"資格被人民承認(rèn)的前提。

根據(jù)這種民主原則，中國(guó)共產(chǎn)黨黨章規(guī)定，黨員享有以下權(quán)利：（一）參加黨的有關(guān)會(huì)議，閱讀黨的有關(guān)文件，接受黨的教育和培訓(xùn)；（二）在黨的會(huì)議上和黨報(bào)黨刊上，參加關(guān)于黨的政策問(wèn)題的討論；（三）對(duì)黨的工作提出建議和倡議；（四）在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)，要求處分違法亂紀(jì)的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部；（五）行使表決權(quán)、選舉勸，有被選舉權(quán)；（六）在黨組織討論決定對(duì)黨員的黨紀(jì)處分或作出鑒定時(shí)，本人有權(quán)參加和進(jìn)行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護(hù)；（七）對(duì)黨的決議和政策如有不同意見(jiàn)，在堅(jiān)決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見(jiàn)向黨的上級(jí)組織直至中央提出；（八）向黨的上級(jí)組織直至中央提出請(qǐng)求、申訴和控告，并要求有關(guān)組織給以負(fù)責(zé)的答復(fù)。黨的任何一級(jí)組織直至中央都無(wú)權(quán)剝奪黨員的上述權(quán)利。

黨章關(guān)于黨員權(quán)利的這些規(guī)定，為黨內(nèi)民主的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但不幸的是，黨章的規(guī)定與黨內(nèi)民主的現(xiàn)實(shí)之間存在著巨大的反差。首先，黨章關(guān)于黨員知情權(quán)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、過(guò)于抽象。"知情權(quán)"是黨員在黨內(nèi)應(yīng)該享有的基本權(quán)利，沒(méi)有對(duì)黨內(nèi)事物的充分知情，所有其他權(quán)利都無(wú)從談起。黨章規(guī)定了黨員有參加黨的有關(guān)會(huì)議、閱讀黨的有關(guān)文件的權(quán)利，并把其作為黨員討論政策、提出建議，以及批評(píng)、檢舉、揭發(fā)任何組織和黨員的前提。事實(shí)上，黨員了解黨內(nèi)情況的側(cè)重點(diǎn)不在開(kāi)會(huì)、閱讀文件，而在于了解黨的各級(jí)組織的決策和執(zhí)行活動(dòng)。鑒于普通黨員與黨員干部之間嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，實(shí)踐證明，這些環(huán)節(jié)往往是黨員難以知道而又容易出問(wèn)題的環(huán)節(jié)。

其次，黨章賦予黨員的第（二）條和第（七）條權(quán)利，實(shí)際上是規(guī)定黨員在黨內(nèi)具有"言論自由權(quán)"和"思想自由權(quán)"。關(guān)于"言論自由權(quán)"是指，在不違背黨的章程、綱領(lǐng)的前提下，黨員有權(quán)利在黨內(nèi)就黨的政策或某一具體黨組織的策略提出不同意見(jiàn)，而不應(yīng)該受到什么束縛和責(zé)難。關(guān)于"思想自由權(quán)"，是指黨員在政治上和行動(dòng)上堅(jiān)決執(zhí)行黨已經(jīng)作出的決定的前提下，可以在思想上保留自己的不同意見(jiàn)，并且有權(quán)利向上級(jí)組織直至中央提出。雖然黨章規(guī)定得很清楚了，但在現(xiàn)實(shí)生活中，阻礙黨內(nèi)言論自由和思想自由的因素還很多，以致于大大抑制了黨員的創(chuàng)造性和積極性，使黨的思想文化生活缺乏必要的生機(jī)與活力。

第三，黨章規(guī)定黨員享有"表決權(quán)、選舉權(quán)、被選舉權(quán)"，這是民主原則下黨員最根本的權(quán)利--廣大黨員對(duì)黨內(nèi)的"事"（決策）和"人"（選舉與被選舉）享有最終的決定權(quán)。就表決權(quán)而言，黨章雖然有這樣的規(guī)定，但在實(shí)際上并沒(méi)有建立起表決的運(yùn)行機(jī)制。就后者而言，作為黨員實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)"主人"地位的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，實(shí)際上還很不完善。建黨已經(jīng)８０多年了，和平執(zhí)政也有５０多年，至今還沒(méi)有制定出一部全黨適用的規(guī)范的選舉條例或辦法。這樣，黨員的最根本權(quán)利也打了折扣。

以權(quán)利制約權(quán)力是現(xiàn)代民主政治和權(quán)力制約的根本法則。權(quán)利產(chǎn)生權(quán)力，賦予權(quán)力以合法性，從而能夠有效地制約監(jiān)督權(quán)力。黨員民主權(quán)利的缺失，實(shí)際上意味著黨內(nèi)權(quán)利－權(quán)力關(guān)系的顛倒和干群關(guān)系的錯(cuò)位：理論上的"授權(quán)"者無(wú)"權(quán)"可授；實(shí)際上的"授權(quán)者"或"私自授受"，權(quán)力肆虐，或秉公而授，無(wú)力監(jiān)督；理論上的"主人"在現(xiàn)實(shí)中處于權(quán)力邊緣，理論上的"仆人"居于現(xiàn)實(shí)權(quán)力的中心。探詢黨內(nèi)監(jiān)督薄弱，如果不明了權(quán)利－權(quán)力關(guān)系顛倒和干群主體錯(cuò)位這個(gè)現(xiàn)實(shí)，就等于隔靴搔癢，沒(méi)有抓住事物的根本。

三、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不順暢是黨內(nèi)監(jiān)督薄弱的重要原因

權(quán)力制約監(jiān)督的思想是人類政治文明的精華。法國(guó)著名思想家孟得斯鳩的"一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)"，以及英國(guó)著名思想家阿克頓的"權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗"，已經(jīng)為近代以來(lái)的世界歷史所證實(shí)。改革開(kāi)放以來(lái)，權(quán)力必須受到制約監(jiān)督，也日益成為中國(guó)共產(chǎn)黨人的共識(shí)。黨的十六大報(bào)告把"加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督"專列出來(lái)，作為"政治建設(shè)和政治體制改革"的九大任務(wù)之一。胡錦濤總書(shū)記在２００３年２月舉行的中紀(jì)委二次全會(huì)上也指出，"歷史和現(xiàn)實(shí)都表明，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。"

客觀地說(shuō)，至今為止，人類歷史上成功地把權(quán)力制約監(jiān)督思想運(yùn)用到政治實(shí)踐中的是西方發(fā)達(dá)國(guó)家。資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后，采取立法、行政、司法三權(quán)分立的形式，確立了較為科學(xué)的權(quán)力相互制約、相互監(jiān)督而又彼此合作的政治體制，成功地緩和了階級(jí)矛盾，防止了專制主義的復(fù)辟，從而穩(wěn)固了資產(chǎn)階級(jí)的政治統(tǒng)治。當(dāng)然，不能把我們的黨內(nèi)監(jiān)督比附于西方的分權(quán)體制，但它們的基本原理卻有共通之處--防止權(quán)力的濫用和隨之而來(lái)的腐敗。正是在這個(gè)意義上，十六大提出，要"建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益。"

權(quán)力結(jié)構(gòu)合理和配置科學(xué)是權(quán)力制約監(jiān)督有效的必要前提：在結(jié)構(gòu)上，監(jiān)督者必須享有獨(dú)立的地位，不能與被監(jiān)督者有依附或其他形式的利益關(guān)聯(lián)，此之謂結(jié)構(gòu)合理；在配置上，監(jiān)督者必須擁有至少不低于被監(jiān)督者的權(quán)力，此之謂配置科學(xué)。以這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審視，我們可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的黨內(nèi)監(jiān)督體制存在著嚴(yán)重的缺陷。

首先是下級(jí)監(jiān)督。下級(jí)監(jiān)督一向是中國(guó)共產(chǎn)黨所提倡的，周恩來(lái)早在上世紀(jì)５０年代就多次強(qiáng)調(diào)，"中央與地方要互相影響互相監(jiān)督，不要以為只是上面對(duì)下面監(jiān)督，下面同樣要監(jiān)督上面，起制約的作用。"要求下級(jí)有效監(jiān)督上級(jí)，在實(shí)踐中是行不通的。下級(jí)權(quán)力小于上級(jí)，甚至作為下級(jí)的個(gè)人有時(shí)候根本就沒(méi)有什么權(quán)力，而上級(jí)往往決定著下級(jí)以及其工作人員的去留、待遇等。即使下級(jí)的某些工作人員發(fā)現(xiàn)了上級(jí)存在的問(wèn)題，在決定自身命運(yùn)的上級(jí)面前也不敢"較真"監(jiān)督。因此，我們?cè)诶碚撋现匾暤南录?jí)監(jiān)督，事實(shí)上起不到什么有效作用。

其次是同級(jí)監(jiān)督。在目前的領(lǐng)導(dǎo)體制下，所謂同級(jí)監(jiān)督，事實(shí)上是一種變了形的"下級(jí)監(jiān)督"。作為黨內(nèi)專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的各級(jí)紀(jì)委，目前名義上實(shí)行的是同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但由于關(guān)系各級(jí)紀(jì)委成員切身利益的決定權(quán)都掌握在同級(jí)黨委手里，實(shí)際上只有同級(jí)黨委對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有真正的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)可以說(shuō)是徒有虛名。這種領(lǐng)導(dǎo)體制的直接后果是導(dǎo)致了監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，嚴(yán)重依附于同級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員，并成為其事實(shí)上的下級(jí)。如果同級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員接受監(jiān)督的自覺(jué)性強(qiáng)，紀(jì)委還能履行職責(zé)，反之，紀(jì)委則無(wú)能為力。近年來(lái)的事實(shí)也表明，各種職務(wù)犯罪幾乎沒(méi)有是同級(jí)紀(jì)委發(fā)現(xiàn)查辦的，同級(jí)紀(jì)委幾乎不按"五項(xiàng)制度"向上級(jí)匯報(bào)黨委的情況。

最后是上級(jí)監(jiān)督。應(yīng)該說(shuō)，上級(jí)監(jiān)督是最有效的，特別是中紀(jì)委這幾年查處了不少舉國(guó)震驚的大案要案。但是，上級(jí)監(jiān)督也面臨著不少問(wèn)題。一是上級(jí)監(jiān)督成本過(guò)高，一些本來(lái)應(yīng)該而且可以通過(guò)同級(jí)紀(jì)委查辦的案件往往由于同級(jí)監(jiān)督的缺陷而非由上級(jí)紀(jì)委出面不可，上級(jí)紀(jì)委特別是中央紀(jì)委成了地方干部違法亂紀(jì)事件的"滅火隊(duì)"，浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。二是上級(jí)監(jiān)督的難度越來(lái)越大，一些地方的貪腐分子往往成為"一榮俱榮、一損俱損"的利益共同體，相互勾結(jié)編織成外人難以識(shí)破的利益關(guān)系網(wǎng)。三是上級(jí)監(jiān)督具有滯后性的特點(diǎn)。由于上級(jí)與下級(jí)在時(shí)間和空間上的距離，使得上級(jí)不知情，對(duì)下級(jí)的監(jiān)督要以案件線索為抓手，只是一種查案式的事后監(jiān)督，而無(wú)法做到事前和事中監(jiān)督，更無(wú)法及時(shí)挽救墜入犯罪深淵的黨員干部和消除他們給黨帶來(lái)的消極影響。

以權(quán)力制約權(quán)力是現(xiàn)代民主政治和權(quán)力制約的另一根本法則。黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理，權(quán)力配置缺乏科學(xué)性，是導(dǎo)致黨內(nèi)監(jiān)督軟弱無(wú)力的重要原因。好在中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)比較深刻地認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的制訂與頒布，表明黨正在努力地從權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力配置上探索解決問(wèn)題的辦法，這是一條正確的路。

四、發(fā)展黨內(nèi)民主是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的根本出路

如何完善黨內(nèi)監(jiān)督體系是全黨及全社會(huì)都很關(guān)注的問(wèn)題。無(wú)論是強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督意識(shí)，健全黨內(nèi)監(jiān)督制度，還是強(qiáng)調(diào)改革黨內(nèi)監(jiān)督體制，實(shí)行紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的垂直監(jiān)督或平行監(jiān)督，都集中體現(xiàn)了以權(quán)力制約權(quán)力的必要性。但是，在以權(quán)利制約權(quán)力和以權(quán)力制約權(quán)力兩種權(quán)力制約法則之間，哪一種具有根本性的意義？恐怕具有決定性、根本性意義的是以權(quán)利制約權(quán)力。沒(méi)有黨員權(quán)利對(duì)黨員干部權(quán)力的有效制約，就沒(méi)有健康的權(quán)力之間的監(jiān)督和制約。因此，以推行黨的代表大會(huì)常任制和改革黨內(nèi)選舉制度為重點(diǎn)，以切實(shí)保障黨員民主權(quán)利為核心，積極推進(jìn)黨內(nèi)民主進(jìn)程，是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、健全黨的肌體的根本出路。

從根本上說(shuō)，黨的全國(guó)代表大會(huì)是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。但是，歷史和現(xiàn)實(shí)都表明，黨的代表大會(huì)在政治生活中發(fā)揮的作用是與其政治地位不相稱的--實(shí)行非常任制，只能在幾年一次的開(kāi)會(huì)期間發(fā)揮一些象征性的作用，賦予已經(jīng)決定的重大問(wèn)題以程序合法性，而不可能在黨的決策和監(jiān)督上發(fā)揮應(yīng)有的作用。為了改變黨的代表大會(huì)的"橡皮圖章"形象，充分地發(fā)揮普通黨員和黨代表的積極作用，必須把黨的代表大會(huì)由非常任制改為常任制。早在１９５６年黨的八大上，鄧小平就提出了這個(gè)問(wèn)題，"代表大會(huì)常任制的最大好處，是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，它的效果，是幾年開(kāi)會(huì)一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達(dá)到的?！@種改革，必然可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展。"近些年來(lái)，一些地方試行黨的代表大會(huì)常任制的實(shí)踐證明，其積極效果尚在驗(yàn)證之中。當(dāng)然，從保障黨員的民主權(quán)利、督促黨的領(lǐng)導(dǎo)人自覺(jué)接受代表大會(huì)的監(jiān)督方面來(lái)看，黨的代表大會(huì)常任制無(wú)疑能夠發(fā)揮很好的作用。

黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主制度中的一項(xiàng)根本制度，也是黨賴以安身立命的民主原則的制度化、程序化表達(dá)。黨內(nèi)選舉的過(guò)程，實(shí)際上是普通黨員與黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人之間的授權(quán)與被授權(quán)過(guò)程。選舉制度實(shí)行得如何，往往標(biāo)志著黨內(nèi)民主的發(fā)展程度。改革和完善黨內(nèi)選舉制度的重點(diǎn)，是從制度上逐漸消除長(zhǎng)期以來(lái)形成的、自上而下的委任制或變相委任制代替自下而上的選舉制的傾向，逐步消除不尊重選舉人意志或變相操縱選舉人意志的現(xiàn)象，逐步提高黨內(nèi)選舉的真實(shí)性、民主性。與改革和完善黨內(nèi)選舉制度相關(guān)的，是建立黨內(nèi)彈劾罷免制度，后者是前者合乎邏輯的延伸和補(bǔ)充。只有通過(guò)健全的黨內(nèi)選舉制度和黨內(nèi)彈劾罷免制度，才能從根本上解決黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人向誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題，才能在根本上解決黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)題。黨的十六大指出，黨內(nèi)民主是黨的生命。這個(gè)論斷包括三層意思：沒(méi)有黨內(nèi)民主，就沒(méi)有科學(xué)的決策和正確的領(lǐng)導(dǎo)；就沒(méi)有健全的、制約有力的黨內(nèi)監(jiān)督；也沒(méi)有充分而又真實(shí)的社會(huì)主義民主政治。很清楚，缺失了民主與監(jiān)督的黨，必然會(huì)蛻化成官僚與獨(dú)斷的黨而被人民所拋棄，也根本不可能創(chuàng)造出生氣勃勃的國(guó)家民主。從這個(gè)意義上說(shuō)，黨內(nèi)監(jiān)督也是黨的生命。