鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困擾

趙樹凱

當(dāng)發(fā)工資演變?yōu)樾滦汀爸行墓ぷ鳌钡臅r(shí)候，當(dāng)“抓發(fā)展促穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白スべY保穩(wěn)定”的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理事情的角度、方法、重心都在悄悄地改變。

中國(guó)的農(nóng)村改革已經(jīng)２０來(lái)年，基層組織既推進(jìn)了改革，也改革了自身。但總的來(lái)看，基層組織對(duì)于新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境越來(lái)越不適應(yīng)，或者說(shuō)，基層組織已經(jīng)明顯地滯后于整體的改革進(jìn)程?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)村沖突，主要起源于基層組織的這種不適應(yīng)。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨的財(cái)政困境最不容小覷。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力表現(xiàn)為，首先要保證完成上級(jí)規(guī)定的稅收上繳任務(wù)，其次要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的工資發(fā)放。從全國(guó)來(lái)看，中國(guó)８０％左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以足額按時(shí)發(fā)放工資，在我們的調(diào)查中，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有拖欠工資的現(xiàn)象，有的拖欠半年以上，而且愈演愈烈。我與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人座談，最經(jīng)常聽(tīng)到的感嘆是“最大壓力是怎樣保證把工資發(fā)出去”。在許多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的目標(biāo)責(zé)任制考核中，赫然增加了“工資能否按時(shí)發(fā)放”一項(xiàng)。

工資問(wèn)題直接關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行和生存。面對(duì)生存困局，我們看到基層組織正在出現(xiàn)一種令人憂心的變化：在運(yùn)作過(guò)程中，越來(lái)越把自身存在作為重要目標(biāo)，組織本身越來(lái)越具有自利性?；蛘哒f(shuō)，在許多情況下，基層組織變成了自己利益的代表。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于鄉(xiāng)村工作現(xiàn)狀的看法，雖然相信前途應(yīng)該是光明的，但是卻有更多迷茫困惑。第一，他們不知道已經(jīng)積累的鄉(xiāng)村債務(wù)該怎么還，誰(shuí)來(lái)還。在筆者調(diào)查過(guò)的河北和山東的８?jìng)€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，談到自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)的債務(wù)，連最樂(lè)觀向上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都回答“不知道”，稅費(fèi)改革以后不舉新債已屬不易，償還舊債更無(wú)從談起。第二，不知道龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)如何精簡(jiǎn)。他們認(rèn)為迄今為止的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)沒(méi)有真正成功過(guò)，目前正在采取的若干措施也看不到成功的可能，沒(méi)有什么好辦法來(lái)解決冗員問(wèn)題。第三，不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的困難處境再發(fā)展下去會(huì)是什么局面，上級(jí)有壓力，下面有抵觸，本身困難重重，不知出路何在。

生存困擾的直接后果，是基層組織將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)向自身，組織行為嚴(yán)重扭曲。當(dāng)發(fā)工資演變?yōu)樾滦汀爸行墓ぷ鳌钡臅r(shí)候，當(dāng)“抓發(fā)展促穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白スべY保穩(wěn)定”的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理事情的角度、方法、重心都在悄悄地改變。他們不由自主地對(duì)那些能增加自身收入的事情憑添了興趣，而對(duì)于公共目標(biāo)淡漠起來(lái)。興趣變了，行為也變。對(duì)于上邊，不論是什么專項(xiàng)資金，都要先動(dòng)拿來(lái)發(fā)工資的心思，對(duì)于下面，不論是村集休，村民還是工商業(yè)戶，都要盡量多收稅費(fèi)，甚至不惜巧立名目搞罰沒(méi)。在許多地方，抓收入不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)，更是幾乎每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的具體任務(wù)。

基層政府的生存困境導(dǎo)致行為變異，進(jìn)一步發(fā)展就出現(xiàn)了目標(biāo)替代現(xiàn)象。

目標(biāo)替代是組織社會(huì)學(xué)的概念，指組織運(yùn)行過(guò)程中既定目標(biāo)被另外的目標(biāo)所置換。在這里，目標(biāo)替代的含義是：由于生存困境和體制缺陷的交互作用，鄉(xiāng)村基層組織作為公共權(quán)力部門，自利性目標(biāo)在一定程度上取代了公共目標(biāo)，為公眾目標(biāo)工作演變成為自己工作。在越是公共性強(qiáng)的領(lǐng)域，目標(biāo)替代的負(fù)面影響就越大。

如治安管理，由于基層公安部門需要依靠罰沒(méi)款來(lái)補(bǔ)充辦案經(jīng)費(fèi)甚至發(fā)工資，在“掃黃打非”的時(shí)候往往采取又打又保的雙重策略，一方面用罰款來(lái)打擊，另—方面又要想法保證這些非法活動(dòng)不滅絕以便使罰款收入有可持續(xù)性。再如計(jì)劃生育管理，由于計(jì)生部門要依靠罰款（現(xiàn)在稱社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)）來(lái)保障經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，—方面用罰款來(lái)抑制超生，另一方面又通過(guò)保持—定數(shù)量的超生來(lái)保障罰款的可持續(xù)性。

從基層組織的運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，目標(biāo)替代的發(fā)生機(jī)制非常復(fù)雜，不僅有財(cái)政困境因素，而且有政府體制、干部制度等多種因素，這個(gè)發(fā)生機(jī)制還需深入探討。我們認(rèn)為，目標(biāo)替代值得特別關(guān)注，因?yàn)樗@示出基層組織正在成長(zhǎng)出對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的掠奪性，如果這種掠奪性不加以有效整治，日益嚴(yán)重，將出現(xiàn)西方治理研究中所稱的“掠奪型地方政府”，這是國(guó)人應(yīng)有所警惕和預(yù)防的。