水電“大躍進(jìn)”：引發(fā)利益博弈

范　卉　劉玉峰　劉　震

設(shè)未來(lái)15年，中國(guó)的水電建每年投產(chǎn)約1000萬(wàn)千瓦。這一速度是過(guò)去10年的近2倍?？涨暗乃俣戎袩o(wú)疑隱含著投資沖動(dòng)。然而，何時(shí)、何地建立水電站，卻取決于水電站投資方與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)價(jià)格博弈的結(jié)果。

“大江截流完成到現(xiàn)在整一年，目前龍灘電站工程進(jìn)展順利。到2007年7月，第1臺(tái)機(jī)組就可以發(fā)電了……”11月14日，廣西天峨縣紅水河畔，龍灘電站開(kāi)發(fā)公司的一位工程師對(duì)本刊記者說(shuō)。

沿著曲折的河道遠(yuǎn)眺，在中國(guó)僅次于長(zhǎng)江三峽水電站、號(hào)稱亞洲第二的龍灘水電站就坐落在桂西北的莽莽群山之間。

據(jù)了解，除龍灘電站外，目前在中國(guó)西部地區(qū)在建和擬建裝機(jī)容量超過(guò)300萬(wàn)千瓦的巨型水電站超過(guò)10個(gè)，這些巨型電站裝機(jī)總?cè)萘肯喈?dāng)于5個(gè)三峽電站。

隆隆的機(jī)器聲，打破了千百年來(lái)西南邊遠(yuǎn)村落的沉寂，也引發(fā)了村落內(nèi)外，自然與物質(zhì)財(cái)富分配問(wèn)題的紛爭(zhēng)。

“中國(guó)水電建設(shè)‘大干快上的狀況還會(huì)持續(xù)一到兩年?！?1月24日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)投資研究所投資政策研究室副主任吳亞平對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

空前的建設(shè)速度

9月26日，位于黃河上游的公伯峽水電站首臺(tái)30萬(wàn)千瓦機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電，這使得中國(guó)的水電裝機(jī)容量突破了1億千瓦大關(guān)。

從建國(guó)之初的幾十萬(wàn)千瓦到5000萬(wàn)千瓦，中國(guó)大約用了46年；而從5000萬(wàn)千瓦到現(xiàn)在的1億千瓦，僅用了9年，即平均每年新建560萬(wàn)千瓦裝機(jī)容量。

按照國(guó)家“十五規(guī)劃”，到2020年，中國(guó)水電裝機(jī)容量應(yīng)達(dá)到2.5億千瓦，占全國(guó)總電力裝機(jī)30%。2003年底，中國(guó)水電裝機(jī)容量只占全國(guó)總發(fā)電裝機(jī)容量的24%，也就是說(shuō)未來(lái)15年，每年要投產(chǎn)約1000萬(wàn)千瓦。這一速度是過(guò)去10年的近2倍。

11月11日，金沙江邊上的金安橋水電站工地戒備森嚴(yán)。這里距云南省麗江市約20公里，一道鐵欄桿筑成的圍墻將工地和外界隔開(kāi)，兩名保安把守在工地的入口。

在當(dāng)?shù)鼐用竦膸椭拢究浾邚囊粭l小道進(jìn)山，走進(jìn)施工現(xiàn)場(chǎng)。工地上各種載重卡車(chē)來(lái)來(lái)往往，一片忙碌的景象。水電站建造的兩個(gè)導(dǎo)流洞已經(jīng)成形，圍堰、壩基等主體工程也在建設(shè)中。而事實(shí)上，金安橋電站原定11月底才提請(qǐng)國(guó)家發(fā)改委組織國(guó)電等有關(guān)部門(mén)審查可行性報(bào)告。這屬于提前開(kāi)工項(xiàng)目。

“效益那么大的項(xiàng)目，國(guó)家肯定會(huì)批的。企業(yè)也是為了趕時(shí)間，可以早點(diǎn)投入使用。”云南省麗江市金沙江水電建設(shè)協(xié)調(diào)辦公室主任、麗江市移民局局長(zhǎng)樹(shù)發(fā)青對(duì)本刊解釋說(shuō)。

金安橋電站是金沙江中游水電開(kāi)發(fā)“一庫(kù)八級(jí)”項(xiàng)目中八個(gè)梯級(jí)電站的第五個(gè)。此前所有的反對(duì)之聲似乎并不能阻擋工程進(jìn)展的步伐。

從事水電工作已經(jīng)27年的樹(shù)發(fā)青認(rèn)為，這樣一座全世界少有的水電資源“富礦”如果白白浪費(fèi)，將是國(guó)家的巨大損失。

從樹(shù)發(fā)青那里，記者看到了在媒體上被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的金沙江中游“一庫(kù)八級(jí)”梯級(jí)電站的正式規(guī)劃。其中，“一庫(kù)”即虎跳峽水庫(kù)，位于“長(zhǎng)江第一灣”石鼓鎮(zhèn)下游約48公里河段，距離虎跳峽約10公里。

整個(gè)工程設(shè)計(jì)總裝機(jī)容量2100萬(wàn)千瓦，年平均發(fā)電890億度，預(yù)計(jì)投資將達(dá)到2000億人民幣。這“一庫(kù)八級(jí)”工程完工后，金沙江流經(jīng)云南省麗江市境內(nèi)651公里的高山峽谷將變成一個(gè)個(gè)大型的高原湖泊。

其實(shí)，已經(jīng)開(kāi)工的并不止是金安橋電站一個(gè)。麗江市金沙江水電開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、麗江市人大副主任和世華介紹，除了華睿集團(tuán)已經(jīng)投資107億人民幣開(kāi)發(fā)的金安橋水電站以外，這個(gè)集團(tuán)下屬的一個(gè)公司也已經(jīng)開(kāi)始了觀音巖電站的建設(shè)工作。

云南省政府發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略處處長(zhǎng)楊燁則用了“勢(shì)不可擋”幾個(gè)字來(lái)形容箭在弦上的金沙江中游水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。11月12日，楊燁接受了本刊記者的專訪。這是云南省政府第一次對(duì)社會(huì)輿論的一片聲討做出回應(yīng)。

據(jù)本刊記者了解，除了金沙江中游一庫(kù)八級(jí)水電設(shè)施基地，目前已列入國(guó)家規(guī)劃和建設(shè)的水電還有烏江10個(gè)梯級(jí)水電基地、怒江13級(jí)水電開(kāi)發(fā)、長(zhǎng)江上游8個(gè)梯級(jí)水電基地和金沙江下游四級(jí)水電基地、大渡河干流兩庫(kù)17個(gè)梯級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、雅礱江干流兩河口至江口段11梯極開(kāi)發(fā)、黃河上游25梯級(jí)電站等，總開(kāi)發(fā)規(guī)模超過(guò)1.6億千瓦。

“以前水電項(xiàng)目建設(shè)比較慢，主要原因是投資能力有限?，F(xiàn)在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)?shù)乃?，完全具備了大力開(kāi)發(fā)水電項(xiàng)目的能力，加快水電建設(shè)是必然的事情。”中國(guó)水利發(fā)電工程學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、高級(jí)工程師張博庭表示。

上述規(guī)劃中的水電站投資方是國(guó)電集團(tuán)、華能集團(tuán)、華電集團(tuán)、大唐集團(tuán)、三峽總公司等國(guó)內(nèi)主要國(guó)有電力企業(yè)。

在電力短缺的背景下，水電開(kāi)發(fā)的巨大利益使企業(yè)趨之若鶩。

地方的利益算盤(pán)

中國(guó)水電的跨越式發(fā)展，從開(kāi)始就遭到許多民間組織的反對(duì)。對(duì)此，一些地方政府頗不理解。

“有人自己每月拿著七八千的工資，卻不準(zhǔn)我們這些窮地方搞開(kāi)發(fā)。云南只有那么幾種資源，森林不能砍，水電又不準(zhǔn)開(kāi)發(fā)，那我們?cè)趺窗l(fā)展？”麗江市委宣傳部外宣辦主任張文銀毫不掩飾他對(duì)反對(duì)者的不滿。

事實(shí)上，中國(guó)水電資源豐富的地區(qū)多為貧困地區(qū)，而水電開(kāi)發(fā)企業(yè)也多是以讓當(dāng)?shù)孛撠氈赂蛔骺谔?hào)。在國(guó)家有關(guān)部門(mén)所規(guī)劃全國(guó)重點(diǎn)生產(chǎn)力布局中，按照人均GDP年均增長(zhǎng)(1994～2001)情況，有水電資源的紅水河流域增速僅9%左右，為全國(guó)19個(gè)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)中最慢的地區(qū)。2001年這一地區(qū)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值只有3919元，僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的52%。農(nóng)民人均純收入1457元，僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的62%，因此，以電脫貧成為當(dāng)?shù)貧g迎水電開(kāi)發(fā)的內(nèi)在動(dòng)力。

1998年，廣西的龍灘水電開(kāi)發(fā)有限公司成立。據(jù)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)估計(jì)，龍灘電站巨額投資可拉動(dòng)國(guó)民需求800個(gè)億，轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)氐闹苯酉M(fèi)將達(dá)60個(gè)億。

從龍灘電站公司成立時(shí)起，電站所在地廣西天峨縣就開(kāi)始掰著指頭算財(cái)政收入：1999年縣財(cái)政收入2300萬(wàn)元，2000年上升到2600多萬(wàn)元，2001年攀升到5673萬(wàn)元，2002年，更達(dá)到6626萬(wàn)元。

據(jù)天峨縣所在的河池市發(fā)改委人士保守估計(jì)，全部機(jī)組發(fā)電后，龍灘電站的年總收入約800億元。地方的稅后分成，每年大概可得8億多元。

“目前，我市的財(cái)政收入為16億。行政事業(yè)單位的工資發(fā)放，大都是靠中央轉(zhuǎn)移支付的?！焙映厥邪l(fā)改委一張姓官員說(shuō)，“2009年(龍灘電部工程完工)，我們會(huì)來(lái)個(gè)大翻身……”

除了財(cái)政收入好處之外，無(wú)形資產(chǎn)也有了。

“小小一個(gè)縣，三家米粉店，縣長(zhǎng)咳聲嗽，全城聽(tīng)得見(jiàn)，”這是人們對(duì)過(guò)去天峨縣的說(shuō)法。現(xiàn)在，“小山城將會(huì)變成西南水電之都、旅游名城?！?/p>

盡管金沙江中游的水電項(xiàng)目尚未正式立項(xiàng)，但麗江縣對(duì)未來(lái)的打算也很美滿。

“八個(gè)電站就是20億財(cái)政收入?！丙惤薪鹕辰婇_(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、麗江市人大副主任和世華說(shuō)。據(jù)他介紹，麗江市去年一年的財(cái)政收入僅2.4億。

對(duì)于云南省政府而言，金沙江中游水電開(kāi)發(fā)的效益還不僅僅是這些，他們還有一個(gè)“偉大”設(shè)想。2003年底，云南省計(jì)劃將虎跳峽水庫(kù)作為昆明市和滇中地區(qū)的補(bǔ)給水源。按照這樣的思路，云南省提出，要將虎跳峽水庫(kù)水位提高到2030米。據(jù)當(dāng)?shù)毓賳T對(duì)本刊講，這樣的蓄水量完全可以滿足干旱的滇中地區(qū)的灌溉要求。劍川、洱源、大理、賓川、祥云、南華、楚雄、祿豐、安寧、昆明等城市的用水問(wèn)題也能得到解決。

政府和官員的賬本上GDP、財(cái)政收入和社會(huì)發(fā)展的結(jié)局都是積極向上，而事實(shí)卻與此并不完全一致。

貧困的理由

貧困是中國(guó)開(kāi)發(fā)水電的大好時(shí)機(jī)。

“因?yàn)?，一般?lái)說(shuō)水電建設(shè)本身就是國(guó)家優(yōu)化資源配置，進(jìn)行國(guó)土整治的過(guò)程。由于水電建設(shè)的最大難點(diǎn)在于移民，所以，水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)生活水平越高，開(kāi)發(fā)成本就越高。”一位權(quán)威的水利專家對(duì)本刊說(shuō)。

因此，在經(jīng)濟(jì)快步發(fā)展的今天，何時(shí)、何地建立水電站，成為了水電站投資方與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)價(jià)格博弈的結(jié)果。

云南迪慶藏族自治州香格里拉縣的金江鎮(zhèn)和上江鄉(xiāng)是遠(yuǎn)近聞名的“藏區(qū)糧倉(cāng)”，是全州30余萬(wàn)人的糧食基地。但一旦虎跳峽水庫(kù)蓄水2010米高程，香格里拉縣將有65700多畝耕地被淹，高原魚(yú)米之鄉(xiāng)不復(fù)存在。

27歲的白族小伙蕭亮遠(yuǎn)是金江鎮(zhèn)車(chē)軸村農(nóng)戶。他家去年收入上萬(wàn)元。車(chē)軸村處于金沙江流域的河谷壩子，祖祖輩輩都在這里耕種，土地相當(dāng)肥沃，畝產(chǎn)千斤以上，一年可以種兩季，三分地就可養(yǎng)活一個(gè)人。蕭亮遠(yuǎn)一家三口人，種著九畝三分地，糧食根本吃不完。每到秋收，迪慶州其他地方的藏民便會(huì)開(kāi)著卡車(chē)?yán)炼购退钟蛠?lái)這里換糧食。

這一切似乎都將隨著虎跳峽電站水庫(kù)的建設(shè)而消逝。沿金沙江采訪，聽(tīng)到最多的一句話就是“不愿意離開(kāi)家鄉(xiāng)”。

“這里的村民依靠種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，每個(gè)勞動(dòng)力每年有上萬(wàn)的收入。聽(tīng)說(shuō)一個(gè)電站每年的稅收有兩億多，可我們十萬(wàn)人每年的利益就有十個(gè)億，這個(gè)賬該怎么算？”村民楊秀全說(shuō)。

“目前的水電開(kāi)發(fā)中確實(shí)存在對(duì)移民基本上沒(méi)有后期扶持和社會(huì)保障的現(xiàn)象?！眹?guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源局可再生能源與農(nóng)村電力處處長(zhǎng)史立山對(duì)本刊說(shuō)。

除了移民問(wèn)題，水電站與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)在機(jī)制上也有一些理不順的地方。特別是水電站主要考慮的是國(guó)家或省區(qū)的利益，而對(duì)如何合理照顧當(dāng)?shù)乩娴膯?wèn)題考慮較少。

國(guó)家能源基地的建設(shè)過(guò)程中，一方面自然形成了一個(gè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中有絕對(duì)比重的電力產(chǎn)業(yè)，另一方面又由于所生產(chǎn)電力產(chǎn)品的主要目標(biāo)是向外輸出，導(dǎo)致當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)鏈條短，與周?chē)貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系松散。國(guó)家在本地大規(guī)模投資的乘數(shù)效應(yīng)和關(guān)聯(lián)效應(yīng)不大。

據(jù)了解，廣西大化縣建有大化和巖灘兩座國(guó)家重點(diǎn)水電站。盡管大化縣因水電站及電力工業(yè)的發(fā)展使得全縣2002年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到17∶58∶25，工業(yè)化水平非常高，但是全縣農(nóng)民人均純收入僅為1327元?！八娬镜慕ⅲ瑢?duì)城鎮(zhèn)生活改善很大，但一些農(nóng)民確實(shí)因此變窮了?！睆V西河池市發(fā)改委一位官員對(duì)本刊說(shuō)。

另外，由于水電的政策及其管理體制原因，水電開(kāi)發(fā)并沒(méi)有使水電站沿岸地區(qū)大多數(shù)老百姓得到更多實(shí)惠。廣西西北部的支柱產(chǎn)業(yè)主要是有色金屬冶煉，用電量很大。但按照現(xiàn)行體制，電力輸出地區(qū)即電站所在地區(qū)與電力輸入地區(qū)一樣按統(tǒng)一電價(jià)供電。

“市場(chǎng)電價(jià)我們承受不了。原先巖灘等電站有一些留層電量，每度電可以便宜三分之一左右，僅相當(dāng)于上網(wǎng)電價(jià)?，F(xiàn)在幾乎沒(méi)有了。”當(dāng)?shù)剞r(nóng)民說(shuō)。

水電開(kāi)發(fā)給開(kāi)發(fā)企業(yè)帶來(lái)了利潤(rùn)和效益，但承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的更多的是當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民。

“現(xiàn)在的問(wèn)題是享受利益的部門(mén)和處理矛盾的部門(mén)不一致?！眳莵喥奖硎?，“因此，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起公益責(zé)任，廣泛征求各方意見(jiàn)，進(jìn)行充分的民主決策，規(guī)范開(kāi)發(fā)行為。”

為什么更信任NGO

“金安橋電站已經(jīng)開(kāi)工了，初步的移民規(guī)劃也出臺(tái)了，但到現(xiàn)在為止，沒(méi)有任何人征求過(guò)我們的意見(jiàn)?！睂?duì)云南香格里拉縣金江鎮(zhèn)的村民來(lái)說(shuō)，這似乎是他們最不能接受的一點(diǎn)。

“作為工程的‘當(dāng)事人，我們應(yīng)該有知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。政府規(guī)劃這樣的大型工程，牽涉到我們的切身利益，應(yīng)該和我們協(xié)商解決，而不是用行政命令。”吾竹村村民葛全孝說(shuō)。

“移民問(wèn)題從來(lái)都是開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的難題，我們并不是沒(méi)有能力做好移民工作?，F(xiàn)在最糟糕的問(wèn)題是農(nóng)民不信任政府，他們更相信NGO。”云南省政府發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略處處長(zhǎng)楊燁說(shuō)，為什么政府大力倡導(dǎo)的扶貧工程和利民工程卻得不到老百姓的理解？這是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。

“以前，我們有工作隊(duì)走村串戶去做工作，但現(xiàn)在基層和上級(jí)政府之間聯(lián)系的渠道已經(jīng)不通暢了。相比之下，NGO的工作人員卻可以翻山越嶺挨家挨戶做調(diào)查，可以長(zhǎng)期蹲點(diǎn)辦培訓(xùn)班，不管他們出于什么樣的動(dòng)機(jī)，至少這種工作態(tài)度令我們慚愧。從這個(gè)意義上說(shuō)，民間組織的確幫政府做了不少工作，他們的意見(jiàn)也反映了群眾的部分愿望。如果政府把工作做扎實(shí)一些，和群眾親近一些，矛盾會(huì)少得多?！睏顭钫f(shuō)。

據(jù)熟悉政府立項(xiàng)程序的人士介紹，一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家大型水電項(xiàng)目先由國(guó)家發(fā)改委提出，交由水電規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)進(jìn)行勘測(cè)和做可行性研究，做出“流域開(kāi)發(fā)規(guī)劃報(bào)告”、“預(yù)可行性研究報(bào)告”、“林業(yè)征用”、“環(huán)境影響”、“地質(zhì)災(zāi)害報(bào)告”、“水土保持方案”、“移民調(diào)查與規(guī)劃”等一系列報(bào)告，最后進(jìn)行“可行性研究報(bào)告”。國(guó)家發(fā)改委組織相關(guān)部門(mén)對(duì)這些報(bào)告進(jìn)行討論和審批，國(guó)家電力設(shè)計(jì)規(guī)劃部門(mén)也要組織專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究。

專家表示，多年來(lái)這個(gè)過(guò)程并不存在接受社會(huì)監(jiān)督和聽(tīng)證的環(huán)節(jié)。