丹尼爾　Ｅ．諾勒

在過(guò)去的20年中，世界上很多國(guó)家都經(jīng)歷過(guò)銀行業(yè)的危機(jī)。所有國(guó)家都目睹了銀行業(yè)本質(zhì)和結(jié)構(gòu)上的重要變化，這些變化導(dǎo)致了國(guó)家及其他多元政策制定者們集中關(guān)注銀行業(yè)監(jiān)管的重要作用，這種關(guān)注由于以下事實(shí)的存在變得更加強(qiáng)烈——從干預(yù)轉(zhuǎn)向監(jiān)管。政策的討論集中在必須要建立和保持有效監(jiān)管的一些問(wèn)題上，包括銀行監(jiān)管的結(jié)構(gòu)、規(guī)模和獨(dú)立性。銀行應(yīng)該服從于一個(gè)還是多個(gè)監(jiān)管權(quán)力機(jī)構(gòu)?中央銀行應(yīng)該被包括在銀行監(jiān)管體系中嗎?銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該去管理其他金融行業(yè)，尤其是證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)嗎?銀行監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)在多大程度上屈從于政治和經(jīng)濟(jì)政策的壓力及影響?這些問(wèn)題該如何解決是非常重要的，因?yàn)?，如果不能提供一個(gè)合適的銀行監(jiān)管框架，可能就會(huì)削弱銀行業(yè)的表現(xiàn)和業(yè)績(jī)，甚至導(dǎo)致大規(guī)模的銀行危機(jī)。

一元監(jiān)管還是多元監(jiān)管

在設(shè)計(jì)銀行監(jiān)管體系時(shí)，一個(gè)關(guān)鍵的決策是要決定建立一個(gè)還是多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。經(jīng)驗(yàn)表明，這兩種選擇各有優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。主張建立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最主要的理由是他們擔(dān)心多元監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，而那些主張建立多元監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人反而強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，世界上有84％的國(guó)家是有一個(gè)獨(dú)立的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如英國(guó)、法國(guó)、西班牙、瑞士、新西蘭、日本和印度等等。剩下16％的國(guó)家則成立了多個(gè)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括美國(guó)、澳大利亞、韓國(guó)、泰國(guó)、中國(guó)以及臺(tái)灣地區(qū)等等。

中央銀行是否扮演監(jiān)管者的角色

就像一元監(jiān)管和多元監(jiān)管的問(wèn)題一樣，理論上，對(duì)中央銀行作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)這種作法的利弊也是眾說(shuō)不一。贊同中央銀行監(jiān)管的最有力的論據(jù)是，中央銀行掌握第一手關(guān)于銀行狀況和表現(xiàn)的資料，繼而可以幫助它們及時(shí)辨別和應(yīng)對(duì)系統(tǒng)方面出現(xiàn)的緊急問(wèn)題。持反對(duì)觀點(diǎn)的人則強(qiáng)調(diào)了中央銀行監(jiān)管責(zé)任和其貨幣政策責(zé)任之間所固有的矛盾。在經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)期這種矛盾更加尖銳。中央銀行可能會(huì)被誘使去制定一個(gè)過(guò)于寬松的貨幣政策，以避免對(duì)銀行利潤(rùn)和信貸質(zhì)量的負(fù)面影響，或者為了更好的執(zhí)行擴(kuò)張性的貨幣政策，鼓勵(lì)銀行更加自由地去擴(kuò)大信貸，這樣的直接后果之一就是忽視信貸質(zhì)量。

目前，世界上117個(gè)國(guó)家當(dāng)中有四分之三是由中央銀行擔(dān)任監(jiān)管角色，這其中又有64％的國(guó)家的中央銀行是獨(dú)立的監(jiān)管者，例如，埃及、南非、巴西、印度、新西蘭、菲律賓、越南、愛(ài)爾蘭、意大利、俄羅斯等等。美國(guó)等一些少數(shù)國(guó)家則是在中央銀行以外，至少有一個(gè)機(jī)構(gòu)行使銀行監(jiān)管的權(quán)利。大約有五分之一的國(guó)家沒(méi)有給予中央銀行任何監(jiān)管責(zé)任。

銀行監(jiān)管者的監(jiān)管范圍

有關(guān)監(jiān)管者監(jiān)管范圍的辯論源自于金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的日益復(fù)雜和其規(guī)模的日益擴(kuò)大，以及金融業(yè)日益全球化的趨勢(shì)，這些變化與趨勢(shì)導(dǎo)致了不同金融行為的辨別越來(lái)越模糊。在許多國(guó)家里金融巨頭同時(shí)操作銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，為了能有效監(jiān)管這些實(shí)體，尤其是控制好風(fēng)險(xiǎn)，有些人認(rèn)為設(shè)立覆蓋整個(gè)金融服務(wù)業(yè)的一個(gè)監(jiān)管范圍寬泛的監(jiān)管者是必要的。而反對(duì)者則認(rèn)為這樣的設(shè)立將導(dǎo)致本應(yīng)該分散于不同機(jī)構(gòu)中的權(quán)力不恰當(dāng)?shù)募小?/p>

目前，世界上116個(gè)國(guó)家中，約55％的銀行監(jiān)管者的管轄范圍只局限在銀行業(yè)，這些國(guó)家包括中國(guó)、巴西、埃及、德國(guó)、美國(guó)、俄羅斯、以及中國(guó)香港地區(qū)等等；有11％的銀行監(jiān)管者也對(duì)證券公司進(jìn)行監(jiān)管，例如，比利時(shí)、法國(guó)、盧森堡、瑞士等，20％國(guó)家的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的對(duì)保險(xiǎn)公司也進(jìn)行監(jiān)管，如奧地利、愛(ài)爾蘭、加拿大，馬來(lái)西亞等；另外還有14％的國(guó)家同時(shí)對(duì)銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管，例如，英國(guó)、澳大利亞、丹麥、日本、韓國(guó)等等。

銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

在對(duì)近期多個(gè)損失慘重的銀行貨幣危機(jī)的反省中，銀行監(jiān)管的獨(dú)立性問(wèn)題受到很多研究者的關(guān)注。研究表明，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性對(duì)銀行更好的發(fā)揮作用乃至整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定具有決定性的意義。監(jiān)管者在一定程度的上的“獨(dú)立”，能夠抵制壓力和影響，維持銀行的安全和穩(wěn)定。此外，監(jiān)管的獨(dú)立性允許銀行監(jiān)管者用嚴(yán)格的、專業(yè)的且可靠的辦法來(lái)監(jiān)督銀行的財(cái)務(wù)狀況。

在被調(diào)查的104個(gè)國(guó)家當(dāng)中，有約54％的國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有相對(duì)較低的獨(dú)立性，包括中國(guó)、新西蘭、韓國(guó)、芬蘭、匈牙利、墨西哥、南非等，也包括一些離岸金融中心如開(kāi)曼群島、英屬維京群島等；而約24％的國(guó)家有相對(duì)較高的獨(dú)立性，例如，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、盧森堡等；22％的國(guó)家介于兩者之間，如日本、新加坡、比利時(shí)、瑞士、意大利等等。調(diào)查也表明，欠發(fā)達(dá)國(guó)家的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性更弱。

監(jiān)管構(gòu)架對(duì)銀行業(yè)績(jī)效的影響

當(dāng)一國(guó)的決策者決定其銀行監(jiān)管的結(jié)構(gòu)、范圍和獨(dú)立性時(shí)，一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題就是這些方面是否會(huì)影響銀行業(yè)的業(yè)績(jī)，如果影響了，那么它們是如何影響的?

如果多元監(jiān)管體系導(dǎo)致了監(jiān)管機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)度，從而導(dǎo)致銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理水平低下，那么另一方就會(huì)堅(jiān)持他們的觀點(diǎn)，即一元監(jiān)管體系可以避免這種負(fù)面的影響。另外，一些人認(rèn)為一元的獨(dú)立的監(jiān)管體系能夠減少政策性負(fù)擔(dān)，在某種程度上，降低銀行的成本，提高收益。但是，多元監(jiān)管體系中機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，更能夠促進(jìn)銀行業(yè)的變革與發(fā)展，從而也會(huì)帶來(lái)銀行業(yè)收益的提高。因此，沒(méi)有大量經(jīng)驗(yàn)性的證據(jù)，我們不能確切認(rèn)定說(shuō)監(jiān)管構(gòu)架可以影響銀行的績(jī)效。

同樣，由于缺乏先前的經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)，中央銀行是否是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)收益的影響也是未知的。中央銀行貨幣政策管理和銀行監(jiān)管的兩項(xiàng)職責(zé)之間存在沖突。一方面，在經(jīng)濟(jì)下滑的過(guò)程中，中央銀行放松對(duì)銀行的管制，使他們可以脫離信貸質(zhì)量問(wèn)題，這種沖突反而對(duì)銀行盈利能力有正面影響，另一方面，如果松懈的監(jiān)管刺激了低信用度的延伸，信用質(zhì)量在今后就會(huì)變得更壞，銀行的收益就會(huì)下降。

此外，銀行監(jiān)管范圍對(duì)銀行收益的影響也沒(méi)有確定。例如，一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管者可能促使銀行，尤其是大的、復(fù)雜的機(jī)構(gòu)更好的建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，從而讓銀行有更好的表現(xiàn)。然而，大家也在爭(zhēng)論，這種集中度的缺乏可能導(dǎo)致對(duì)銀行業(yè)需求敏銳度的降低，從而使銀行的收益低于在一個(gè)高度集中的監(jiān)管體系之下能夠獲得的水平。

在監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性對(duì)銀行業(yè)的影響方面沒(méi)有模棱兩可的觀點(diǎn)。在監(jiān)管制度被政治壓力而不是市場(chǎng)的力量所主導(dǎo)時(shí)，銀行更有可能被迫擴(kuò)大信用或者被政府操縱而被迫擴(kuò)大信用以迎合政治需要。所以，當(dāng)一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管者能夠有效的鼓勵(lì)銀行在基于信貸質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上做出決定時(shí)，銀行的收益和表現(xiàn)就會(huì)提升。

德意志聯(lián)邦銀行的董事會(huì)成員梅斯特先生(EdgerMeister)曾在一次演講中指出：“政策和監(jiān)管責(zé)任的確定是決定金融市場(chǎng)未來(lái)之路的最重要因素。然而，沒(méi)有一個(gè)最終的答案告訴我們應(yīng)當(dāng)如何去做?！彼J(rèn)為，“建立良好的監(jiān)管體系的最好方式不是來(lái)源于理論”。近年來(lái)，日益增多的國(guó)家的決策者不僅繼續(xù)討論監(jiān)管框架的問(wèn)題，而且越來(lái)越多的開(kāi)始從根本上改變他們國(guó)家的銀行監(jiān)管體系。但他們沒(méi)有以往的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。因?yàn)?，研究表明，監(jiān)管結(jié)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)收益的影響非常微弱。這些研究的確發(fā)現(xiàn)了一些獨(dú)立的、一元的監(jiān)管體系能夠提高銀行業(yè)收益的證據(jù)，然而，當(dāng)他們利用來(lái)源于不同渠道的銀行監(jiān)管結(jié)構(gòu)的信息數(shù)據(jù)重新評(píng)估時(shí)，卻沒(méi)能再得出這種結(jié)論。

這種結(jié)論對(duì)如何構(gòu)建銀行監(jiān)管體系這種政策性的辯論有至關(guān)重要的影響。因?yàn)樗凳玖诉@種不斷進(jìn)行中的辯論可能要更加集中在監(jiān)管結(jié)構(gòu)對(duì)一個(gè)健康的銀行體系其他方面的影響上，這些方面包括單個(gè)銀行的安全性和穩(wěn)健性，整個(gè)銀行體系的穩(wěn)定性以及未來(lái)的發(fā)展等等。