財政投入與農(nóng)民主體

編者按： 新農(nóng)村建設(shè)要有財政支持，但決非是要政府大包大攬。財政支持新農(nóng)村建設(shè)，主要是起撬動大量社會資金的杠桿作用，農(nóng)民才是建設(shè)主體。陜西省社會科學(xué)院“三農(nóng)”研究中心主任、研究員楊沛英關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的研究論點，值得各級政府在新農(nóng)村建設(shè)決策中予以參考。

公共財政是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村全面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)與體制保障，是國家和各級政府履行宏觀管理職能的政策工具、管理手段，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村（下文簡稱為新農(nóng)村）的實踐中肩負(fù)著重大的社會責(zé)任。農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，兩者缺一不可。只有充分調(diào)動起兩個積極性，新農(nóng)村建設(shè)才能健康發(fā)展。

財政支持是應(yīng)盡職責(zé)

“多予、少取、搞活”;工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動鄉(xiāng)村；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。是中央為解決“三農(nóng)”問題而推出的三大政策，理論界把此稱為“三農(nóng)新政”。三大政策的核心是加大財政支持新農(nóng)村建設(shè)的力度和范圍，讓公共財政的陽光普照農(nóng)村大地。它對于全面促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，縮小城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建農(nóng)村和諧社會，具有重要的歷史意義和現(xiàn)實意義。

進(jìn)入新時期后，隨著財政預(yù)算規(guī)模不斷擴大和財政監(jiān)督的日益強化，我國財政政策呈現(xiàn)出三大變動趨勢：一是由投資型財政向公共型財政的轉(zhuǎn)變。過去的財政預(yù)算是以投資為主的財政預(yù)算，對基本建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資比重過大，而對公共設(shè)施、公益事業(yè)、社會保障和社會應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)支持不夠。因而面臨著由投資型財政向公共型財政的轉(zhuǎn)型問題。二是城市財政和農(nóng)村財政的融合趨勢。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)差距擴大的體制性緣由，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)該首先打破城鄉(xiāng)分離的二元財政體制，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)財政通盤考慮、公平對待。三是以養(yǎng)人為主的“吃飯”財政向以養(yǎng)事業(yè)為主的效率型財政的轉(zhuǎn)變。“吃飯”財政是特殊歷史條件下提出的口號，不能長期化、固定化。一些地方財政收入主要用來給吃“皇糧”的人發(fā)工資是不正常的，這樣搞行政管理和事業(yè)發(fā)展的運行成本太高，有限的財力難以為繼。引入公共財政理念以后，對公用設(shè)施、公共產(chǎn)品、公益事業(yè)、社會保障的財政投入將會擴大，從廣大納稅人身上征集來的財政資源將會更多地用在公共大眾身上，廣大農(nóng)民群眾相應(yīng)地也會享受到改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更多成果。

“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的深層次原因是在市場經(jīng)濟(jì)難以均等配置資源的情況下，政府財政未能伸出扶弱之手，財政扶農(nóng)長期“缺位”。資本的趨利性決定了市場不可能自發(fā)的向弱勢增長極配置資源，時間長了必然造成強者恒強、弱者恒弱的分化局面。這種情況下公共財政必須伸出看得見的公平之手。中央財經(jīng)工作會議提出要讓公共財政的陽光普照農(nóng)村大地，此舉即是將“三農(nóng)”發(fā)展中屬于政府職責(zé)的事務(wù)逐步納入各級財政預(yù)算范圍，這意味著從此以后支持農(nóng)村公用設(shè)施、公共產(chǎn)品、社保體系建設(shè)也同支持農(nóng)業(yè)發(fā)展一樣，統(tǒng)一納入到各級財政預(yù)算之內(nèi)。標(biāo)志著財政支持新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)入到一個全新的歷史階段。認(rèn)真履行公共財政職能，全方位促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)從此成為財政工作的應(yīng)盡職責(zé)。

財政支持并非大包大攬

新農(nóng)村建設(shè)開展以來，陜西省財政不斷加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的力度。2003年，全省財政“三農(nóng)”支出完成103.09億元，比上年增長20.4%，高于同期財政經(jīng)常性收入增幅4.2個百分點；2004年，全省財政“三農(nóng)”支出完成121.85億元，比上年增長18.2%，高于同期財政經(jīng)常性收入增幅2.9個百分點；2005年全省財政“三農(nóng)”支出完成149.12億元，比上年增長22.3%，高于同期財政經(jīng)常性收入增幅9.5個百分點，2006年財政預(yù)算已達(dá)到175億元左右（包括國債和貼息貸款）。但由于受發(fā)展階段和財力的制約，“三農(nóng)”投資規(guī)模與社會主義新農(nóng)村建設(shè)所面臨的繁重任務(wù)相比依然偏小，存在的困難和問題較多。

一是投入渠道少且總量不足。表現(xiàn)為地方財政支持新農(nóng)村建設(shè)資金量較少，大概只占到“三農(nóng)”投入總量的31%左右，主要靠中央財政支持農(nóng)村發(fā)展。特別是市縣財政由于多年來欠賬較多，新增財力大部分用于保證人員工資、償還歷史欠賬，不少項目配套資金不能到位，用于增加農(nóng)業(yè)投入的比例偏低?？h鄉(xiāng)兩級財政債務(wù)沉重，財政赤字額巨大。據(jù)有關(guān)部門資料，在目前縣一級財政支農(nóng)投入中，中央財政投入比重全國平均占50.8%，我省高達(dá)68.6%，高于全國平均水平18個百分點。

二是財政支農(nóng)任務(wù)太重，現(xiàn)有財力根本拿不下來。陜西財政支農(nóng)的總形勢是預(yù)算盤子小，歷史欠賬多，支農(nóng)任務(wù)重。1. 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村市場體系建設(shè)落后，農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)困難較多，小生產(chǎn)、大市場矛盾突出。2. 村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，農(nóng)民增收乏力，新農(nóng)村建設(shè)主體經(jīng)濟(jì)實力薄弱。3. 農(nóng)村義務(wù)教育投入的保障機制還不完善，教學(xué)設(shè)施和教師隊伍現(xiàn)狀堪憂，軟件建設(shè)前期欠賬較多。4. 農(nóng)村社會保障體系剛開始建立，財政投資虧空較大。農(nóng)民看病難、社會保障程度低的問題還未有大的改變。5. 農(nóng)村貧困面和貧困人口偏大，反貧困任務(wù)比較艱巨。目前還有50個國家級貧困縣，500多萬貧困人口。6. 縣鄉(xiāng)兩級政府大多數(shù)財政運轉(zhuǎn)困難，轉(zhuǎn)移支付任務(wù)非常繁重。7. 支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金渠道單一，農(nóng)村信貸不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)資金匱乏。

調(diào)動財政與農(nóng)民主體兩個積極性

新農(nóng)村建設(shè)要有財政支持，但決非是要政府大包大攬。財政支持新農(nóng)村建設(shè)主要是起撬動大量社會資金的杠桿作用，農(nóng)民才是建設(shè)主體。

（一） 用財政和市場兩種力量拉動群眾投資積極性。

制定財政支持新農(nóng)村建設(shè)的政策，關(guān)鍵是要找到撬動社會資金的支點，也就是財政支持、市場拉動、群眾參與三者互動的結(jié)合點。寶雞市千陽縣在新農(nóng)村建設(shè)中，找準(zhǔn)了財政支持、市場拉動和群眾參與聯(lián)動的結(jié)合點，因而使財政投入起到了四兩撥千斤的效果。比如在村莊規(guī)劃和民居建設(shè)方面就巧妙地運用市場的力量。建房消費是農(nóng)村最大的消費市場，農(nóng)民辛辛苦苦積攢錢，多數(shù)人是為了蓋新房、娶媳婦。千陽縣利用群眾中固有的建房積極性，通過移民扶貧、村莊綠化、道路硬化等項目財政資金的拉動，建設(shè)成一個又一個新村。咸陽市旬邑縣在鄉(xiāng)村道路硬化工程中，提出“群眾鋪底子，政府鋪面子”的口號，也是一種巧妙調(diào)動市場力量和群眾參與熱情的好辦法。硬化道路建設(shè)縣上共籌措資金680萬元，調(diào)動社會資金1600萬元，財政投入的杠桿效應(yīng)非常明顯。

（二）擴大縣級政府的資源配置權(quán)限，允許縣級政府捆綁使用支農(nóng)專項資金，集中財力辦大事。

新農(nóng)村建設(shè)所需資金，除了省財政、市縣財政堅決貫徹中央“三個不低于”規(guī)定、逐年增加投入外，還要通過各種渠道向社會籌集資金，形成政府主導(dǎo)、多元投入的局面。旬邑縣按照“渠道不亂，用途不變，捆綁使用，統(tǒng)一實施，確保效益”的原則，捆綁使用項目資金。將扶貧、水利、農(nóng)業(yè)、教育等各類支農(nóng)專項資金統(tǒng)籌安排，捆綁使用，向重點項目集中，向重點村集中，不撒胡椒面，發(fā)揮資金的聚合效用。旬邑縣集中財力辦大事情的經(jīng)驗，值得在其他縣市推廣。他們采取“五個一點”籌資辦法，在這個國家級貧困縣資金相對困難的環(huán)境下，最大可能地籌集到了新農(nóng)村建設(shè)資金。他們的經(jīng)驗應(yīng)該借鑒。

（三）完善農(nóng)村融資、投資環(huán)境，使新農(nóng)村建設(shè)成為社會資本競相流入的“洼地”。

韓國新農(nóng)村建設(shè)運動之所以搞得好，有一條重要經(jīng)驗就是大財團(tuán)資本向農(nóng)村的滲透。韓國新農(nóng)村建設(shè)不單純是政府扶持推動的結(jié)果，更是企業(yè)介入的結(jié)果。我們也應(yīng)該以政府投資為引導(dǎo)，大力吸引民營資本和外商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，加速農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程。農(nóng)村中水、電、路、通信、市場體系等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅是新農(nóng)村建設(shè)的主要任務(wù)，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必備條件，良好的融資投資環(huán)境是新農(nóng)村建設(shè)的動力之源。我們要下大力氣改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，以吸引更多的社會資金上山下鄉(xiāng)。 總之，新農(nóng)村建設(shè)中要特別重視投資環(huán)境建設(shè)，市縣領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該盡量使自己管轄的農(nóng)村成為吸引外來資本的“洼地”。