有效監(jiān)管框架的調(diào)整原則和路徑

劉曉勇

銀行監(jiān)管是世界各國(guó)政府重點(diǎn)規(guī)制的領(lǐng)域，同時(shí)也是頗具政策爭(zhēng)議性的領(lǐng)域。調(diào)整傳統(tǒng)的監(jiān)管框架使之適應(yīng)銀行業(yè)新的市場(chǎng)環(huán)境已經(jīng)成為有效銀行監(jiān)管的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

傳統(tǒng)監(jiān)管框架的問(wèn)題和調(diào)整原則

經(jīng)濟(jì)金融全球化、市場(chǎng)化的發(fā)展趨勢(shì)和多種因素已經(jīng)從根本上改變了金融服務(wù)業(yè)。金融體系的傳統(tǒng)支柱如金融機(jī)構(gòu)、分配渠道及金融產(chǎn)品都在不斷變化之中。傳統(tǒng)的監(jiān)管框架已經(jīng)不能適應(yīng)這種更具競(jìng)爭(zhēng)性、更有活力的市場(chǎng)環(huán)境，亟待調(diào)整。

傳統(tǒng)監(jiān)管框架不能適應(yīng)新的環(huán)境

傳統(tǒng)的監(jiān)管框架或者對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)行為做出直接規(guī)定，或者對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)。前者可以稱為“直接監(jiān)管”(direct regulation)，主要是直接限制銀行的高風(fēng)險(xiǎn)行為，規(guī)定商業(yè)銀行不得經(jīng)營(yíng)投資銀行業(yè)務(wù)就是典型例子。后者可稱為“間接監(jiān)管”(indirect regulation)，這種方式不直接對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)行為做出規(guī)定，而是通過(guò)增加價(jià)格和非價(jià)格激勵(lì)或者提高銀行從事不良活動(dòng)的成本來(lái)引導(dǎo)銀行做出符合社會(huì)利益的選擇，風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的資本充足管理就是一個(gè)例子。

間接監(jiān)管比直接監(jiān)管進(jìn)步，但是，直接監(jiān)管和間接監(jiān)管都仍然是高成本的監(jiān)管方式。特別是在競(jìng)爭(zhēng)激烈并且快速變化的市場(chǎng)環(huán)境中，直接監(jiān)管的成本非常高昂因而必然被淘汰。相比之下，間接監(jiān)管更受重視，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的資本管理等控制工具就能說(shuō)明這一點(diǎn)。然而，在競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，控制工具必須精細(xì)并且經(jīng)常進(jìn)行校正以防止競(jìng)爭(zhēng)扭曲，但做到這一點(diǎn)非常困難。為此，Boot,Dezelan和Milbourn(2001)提議監(jiān)管方式應(yīng)從間接監(jiān)管進(jìn)一步轉(zhuǎn)向驗(yàn)證型的監(jiān)管結(jié)構(gòu)(certification type regulatory structure),具體是通過(guò)對(duì)銀行提出驗(yàn)證要求(certification requirements)，然后通過(guò)檢查銀行是否達(dá)到要求來(lái)實(shí)施監(jiān)管。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)所建議的新資本協(xié)議框架及其對(duì)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)模式的依賴就是驗(yàn)證型監(jiān)管要求的一個(gè)例子。

有效監(jiān)管框架的調(diào)整坐標(biāo)

銀行監(jiān)管框架的調(diào)整需要精心設(shè)計(jì)并且具備相應(yīng)的條件。特別重要的是，新的監(jiān)管框架下，應(yīng)當(dāng)讓銀行有審慎經(jīng)營(yíng)的激勵(lì)，即使銀行有內(nèi)在的、出于自利動(dòng)機(jī)而行為審慎的激勵(lì)。監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)原則可以從銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和銀行體系的發(fā)展?fàn)顩r這兩個(gè)方向來(lái)具體考察。

1.適應(yīng)銀行業(yè)新的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

良好監(jiān)管框架設(shè)計(jì)首先需要考察競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的變化。直接監(jiān)管和間接監(jiān)管方式不再適用的最主要原因是競(jìng)爭(zhēng)的日益激烈和環(huán)境的變化，這種變化要求監(jiān)管重心轉(zhuǎn)向?qū)︺y行機(jī)構(gòu)設(shè)置最低標(biāo)準(zhǔn)或要求，其中最基本的是對(duì)銀行牌照的要求。這些標(biāo)準(zhǔn)指明了有生存能力的銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)滿足的基本要求。在發(fā)現(xiàn)有不符合監(jiān)管要求的情況時(shí)，監(jiān)管者應(yīng)能及時(shí)采取監(jiān)管行動(dòng)。但是，監(jiān)管者的角色并不僅限于設(shè)計(jì)和驗(yàn)證監(jiān)管要求，還需要有相機(jī)行事以監(jiān)督銀行機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信和生存能力。這就要求更加注重銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理，更加關(guān)切銀行機(jī)構(gòu)對(duì)其聲譽(yù)是否珍視，這樣才可能緩解對(duì)監(jiān)管的壓力。因而，調(diào)整銀行機(jī)構(gòu)的激勵(lì)應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)管框架設(shè)計(jì)關(guān)心的首要問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的激勵(lì)因素在監(jiān)管設(shè)計(jì)中的重要性。銀行監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)是，監(jiān)管者在充分考慮銀行內(nèi)部控制和激勵(lì)的基礎(chǔ)上，提出監(jiān)管達(dá)標(biāo)要求，對(duì)銀行是否遵循要求進(jìn)行驗(yàn)證，并及時(shí)采取干預(yù)措施。例如，美國(guó)的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》(FDICIA,1991)就規(guī)定了對(duì)資本不足的銀行迅速采取糾正行動(dòng)的條款。與FDICIA一樣，歐盟委員會(huì)資本充指令也對(duì)資本緊急糾正行動(dòng)給予了重點(diǎn)關(guān)注。當(dāng)然，以驗(yàn)證為基礎(chǔ)的監(jiān)管遠(yuǎn)比僅僅驗(yàn)證資本水平關(guān)注的問(wèn)題要多。如對(duì)于銀行的內(nèi)部控制系統(tǒng)，要根據(jù)事先制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行壓力測(cè)試來(lái)驗(yàn)證。這種監(jiān)管具有客觀和非權(quán)衡性特性等優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)，還為主觀的干預(yù)保留了空間。

2.適應(yīng)銀行體系的發(fā)展?fàn)顩r

對(duì)驗(yàn)證要求和內(nèi)部控制的依賴預(yù)設(shè)了一個(gè)先決條件，即銀行體系已經(jīng)得到了良好的發(fā)展，包括：產(chǎn)權(quán)界定具體、明晰，法律和法規(guī)框架定義得當(dāng)且具有可執(zhí)行力，很強(qiáng)的信息披露要求，政府具有誠(chéng)信及高度專業(yè)化的人力資源。這些實(shí)際上界定了良好監(jiān)管框架的第二個(gè)方面。銀行體系欠發(fā)達(dá)的國(guó)家，管理框架和監(jiān)督機(jī)制尚處于初級(jí)階段，銀行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)中受過(guò)專門培訓(xùn)的人員缺乏，支撐合同執(zhí)行的法律框架不清晰、不完善等等。在此情況下，只能對(duì)銀行業(yè)實(shí)施直接監(jiān)管和間接監(jiān)管。在銀行機(jī)構(gòu)聲譽(yù)和狀況良好的條件下，銀行監(jiān)管才可能在銀行體系發(fā)達(dá)的條件下，沿著直接監(jiān)管—間接監(jiān)管—驗(yàn)證型監(jiān)管的路徑演化。

我國(guó)銀行監(jiān)管框架調(diào)整路徑

上述分析表明，監(jiān)管框架設(shè)計(jì)不僅需要視競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境而定，還要考慮銀行體系的發(fā)展程度。具體就建立和完善我國(guó)銀行監(jiān)管框架而言，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：（1）以銀行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)有相關(guān)法律，特別是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》為基本依據(jù)；（2）借鑒國(guó)際最佳做法，包括發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的銀行監(jiān)管框架和《核心原則》、《新資本協(xié)議》所提供的框架；（3）基于對(duì)目前經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)以及銀行監(jiān)管和銀行經(jīng)營(yíng)環(huán)境變化的考察；（4）基于對(duì)我國(guó)銀行體系發(fā)展和銀行監(jiān)管水平現(xiàn)狀和實(shí)施有效銀行監(jiān)管條件約束的考察。

近年來(lái)，我國(guó)銀行監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)一步明確，監(jiān)管工具不斷完善，但是，我國(guó)銀行監(jiān)管框架尚未明確提出和界定。為此，基于上述原則及對(duì)銀行監(jiān)管流程的分析和監(jiān)管框架實(shí)現(xiàn)機(jī)制的考慮，本文建議我國(guó)銀行監(jiān)管建立和完善關(guān)于銀行監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管手段、糾正措施和監(jiān)管治理的制度安排的五要素監(jiān)管框架。具體如下：

1.監(jiān)管目標(biāo)

監(jiān)管目標(biāo)即監(jiān)管的目標(biāo)定位。監(jiān)管框架的調(diào)整會(huì)不可避免地涉及監(jiān)管目標(biāo)的權(quán)衡問(wèn)題，如對(duì)維護(hù)穩(wěn)定和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)注。穩(wěn)定必須維護(hù)，但競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也應(yīng)當(dāng)保護(hù)。然而，由于穩(wěn)定和競(jìng)爭(zhēng)更可能是彼此沖突而非互補(bǔ)的目標(biāo)，因而使監(jiān)管者難以權(quán)衡，由此使問(wèn)題更為復(fù)雜。競(jìng)爭(zhēng)過(guò)于激烈，的確有損害穩(wěn)定的一面。限制競(jìng)爭(zhēng)可以提高銀行的獲利能力，減少倒閉的可能，因而有利于維護(hù)穩(wěn)定，但是，還應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，過(guò)多的限制會(huì)損害銀行業(yè)的市場(chǎng)效率，不利于提高整體服務(wù)水平。有調(diào)查表明：過(guò)度監(jiān)管首次升至銀行風(fēng)險(xiǎn)第一位，被大多數(shù)受訪者認(rèn)為是全球金融業(yè)面臨的最大威脅。基于監(jiān)管環(huán)境變化的未來(lái)趨勢(shì)，必然要求監(jiān)管目標(biāo)從目前注重銀行體系的安全性，到銀行體系的安全性與銀行業(yè)的市場(chǎng)效率并重或相機(jī)抉擇，再進(jìn)一步轉(zhuǎn)向在維護(hù)銀行體系穩(wěn)定性的前提下更加注重市場(chǎng)效率。調(diào)整后的銀行監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：維護(hù)和促進(jìn)健康而有競(jìng)爭(zhēng)力的銀行業(yè)，盡可能少地受到監(jiān)管的影響，同時(shí)又能成為穩(wěn)定和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源動(dòng)力。

2.監(jiān)管規(guī)則

監(jiān)管規(guī)則即體現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)要求的監(jiān)管法規(guī)體系。監(jiān)管目標(biāo)的調(diào)整必須會(huì)影響監(jiān)管規(guī)則體系。既要完善規(guī)則加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，維護(hù)銀行體系穩(wěn)定，又要防止立法偏好和過(guò)度監(jiān)管損害市場(chǎng)效率，關(guān)鍵是要根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)定位，建立合理的監(jiān)管法規(guī)框架和確立規(guī)范的監(jiān)管政策制定規(guī)程。規(guī)則（法規(guī)和政策）的內(nèi)容主要包括準(zhǔn)入管理規(guī)則和審慎監(jiān)管經(jīng)營(yíng)規(guī)則?；诒O(jiān)管目標(biāo)調(diào)整的趨勢(shì)，設(shè)計(jì)監(jiān)管規(guī)則應(yīng)當(dāng)引入若干新的標(biāo)準(zhǔn)。如：（1）有限度地依靠監(jiān)管；（2）更多地引入市場(chǎng)約束，有較好的早期預(yù)警系統(tǒng)；（3）銀行間的相互依賴性??；（4）單家銀行倒閉造成的影響低；（5）銀行經(jīng)營(yíng)審慎但具有競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新活力。

3.監(jiān)管手段

監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管規(guī)則的調(diào)整也必須導(dǎo)致監(jiān)管方式的調(diào)整。調(diào)整的方向應(yīng)當(dāng)是從規(guī)制監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從明確規(guī)定銀行經(jīng)營(yíng)行為的“直接監(jiān)管”向引導(dǎo)銀行經(jīng)營(yíng)行為的“間接監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，在具備條件時(shí)再適時(shí)向“驗(yàn)證型監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。目前的監(jiān)管手段主要是準(zhǔn)入管理和持續(xù)監(jiān)管，持續(xù)監(jiān)管則主要包括以“現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督”為核心的4種銀行監(jiān)管手段。即：與銀行管理層保持經(jīng)常性接觸；具備在單一和并表的基礎(chǔ)上收集、審查與分析銀行統(tǒng)計(jì)報(bào)告及統(tǒng)計(jì)報(bào)表的手段（即非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管）；能夠通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查或利用外部審計(jì)師對(duì)監(jiān)管信息進(jìn)行核實(shí)（現(xiàn)場(chǎng)檢查）；對(duì)銀行進(jìn)行并表監(jiān)管。上述監(jiān)管手段，也就是銀行監(jiān)管者持續(xù)對(duì)銀行機(jī)構(gòu)是否遵循監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行核實(shí)的方法。

4.糾正措施

糾正措施即在核實(shí)監(jiān)管規(guī)則未能得以遵循時(shí)監(jiān)管者可以行使的正式監(jiān)管權(quán)力?！逗诵脑瓌t》的第22條明確指出：銀行監(jiān)管者必須有足夠的權(quán)力或手段，以便在銀行未能滿足審慎要求，違反監(jiān)管規(guī)定，或當(dāng)存款人受到威脅時(shí)，能夠及時(shí)采取糾正措施。在緊急情況下，這些措施包括撤銷銀行執(zhí)照或建議撤銷其執(zhí)照。這就要求，在監(jiān)管者經(jīng)核實(shí)發(fā)現(xiàn)銀行未能遵循監(jiān)管規(guī)則時(shí)，必須有足夠的手段通過(guò)監(jiān)管行動(dòng)予以糾正。我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管者采取糾正措施的監(jiān)管權(quán)力主要體現(xiàn)在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條。

5.監(jiān)管治理

監(jiān)管治理即為上述職能的有效實(shí)施而賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位和監(jiān)管資源，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組織架構(gòu)、決策與運(yùn)營(yíng)機(jī)制、支持系統(tǒng)等。監(jiān)管目標(biāo)、規(guī)則、方式、措施的調(diào)整必然要求監(jiān)管治理的改進(jìn)。如，監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律地位的調(diào)整，監(jiān)管資源的保障（包括高素質(zhì)的專業(yè)人員），監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織架構(gòu)、決策與運(yùn)作機(jī)制的整合，信息與技術(shù)支持系統(tǒng)的改進(jìn)等。其中，監(jiān)管治理必須解決的一個(gè)重要問(wèn)題是監(jiān)管者的激勵(lì)與約束問(wèn)題，確保監(jiān)管者制定監(jiān)管規(guī)則、運(yùn)用監(jiān)管手段、采取監(jiān)管措施等監(jiān)管活動(dòng)均能依法、規(guī)范、有效。

可以看出，五要素監(jiān)管框架沒(méi)有從監(jiān)管機(jī)構(gòu)外部宏觀地考察是否建立單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)、是否實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否受政府部門領(lǐng)導(dǎo)等問(wèn)題，而是在我國(guó)已經(jīng)確立了金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管、分業(yè)經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)受國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的既定監(jiān)管體制下，從銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部微觀地考察監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管手段、糾正措施和監(jiān)管治理等銀行監(jiān)管的關(guān)鍵要素對(duì)監(jiān)管有效性的影響。這一監(jiān)管框架的內(nèi)在邏輯是：國(guó)家通過(guò)法律確定監(jiān)管目標(biāo)，監(jiān)管者根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)需要制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則，為了保證監(jiān)管規(guī)則得以遵循，監(jiān)管者必須用有效的監(jiān)管手段管理銀行業(yè)市場(chǎng)并能發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，對(duì)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不合規(guī)、不審慎的活動(dòng)或行為，監(jiān)管者必須有權(quán)采取監(jiān)管措施予以糾正。而銀行監(jiān)管規(guī)則的制定是否科學(xué)合理，監(jiān)管手段的運(yùn)用是否規(guī)范有效，監(jiān)管權(quán)力的行使是否依法合規(guī)，關(guān)鍵在于監(jiān)管治理是否良好。

(作者單位：中國(guó)銀監(jiān)會(huì))