中國“家底”：誰來打理？如何打理？

謝良兵　權(quán)　靜

如何給三塊國有資產(chǎn)都找到當(dāng)家人，已經(jīng)有當(dāng)家人的又如何妥善處理監(jiān)管與經(jīng)營的關(guān)系，如何打造中國特色的“淡馬錫模式”，將成為今年國資改革的重點議題

中國最后一塊國有資產(chǎn)的“保衛(wèi)戰(zhàn)”已經(jīng)打響！

2006年12月31日，是全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作的基準(zhǔn)日。這場由財政部組織開展的行政事業(yè)單位“清產(chǎn)核資”，將持續(xù)到2007年7月。

最后的“家底”大清查

國有資產(chǎn)一直是一個缺乏嚴(yán)格界定的概念。從資產(chǎn)的經(jīng)營性來劃分，國有資產(chǎn)包括經(jīng)營性國資和非經(jīng)營性國資。經(jīng)營性國資又分為金融國資(即金融機構(gòu)國有資產(chǎn))和非金融國資(即企業(yè)國有資產(chǎn))；而資源性國資和行政事業(yè)單位資產(chǎn)屬于非經(jīng)營性國資。

長期以來，國家對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理方面還無法達到“心知肚明”。一方面監(jiān)管機構(gòu)不明確、管理立法滯后，另一方面行政事業(yè)單位改革緩慢，導(dǎo)致這部分資產(chǎn)閑置、浪費和流失嚴(yán)重。此次的行政事業(yè)單位“清產(chǎn)核資”，無疑成了最后的“國資保衛(wèi)戰(zhàn)”。

“行政單位與事業(yè)單位、事業(yè)單位與企業(yè)的邊界并不清。”在財政部財政科學(xué)研究所所長賈康看來，財政部開展這項改革的最大的難度在于，社會目前的這種轉(zhuǎn)型期，有大量的單位在這些界限的邊緣地帶。

“我們的做法已經(jīng)得到了財政部的肯定?！?006年5月26日，從北京匯報工作成果回來的地力木拉提?尼亞孜表示，對接下來的工作充滿信心。地力木拉提是新疆維吾爾族自治區(qū)財政廳行政事業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理處處長。新疆是行政事業(yè)單位資產(chǎn)監(jiān)管改革的試點地區(qū)。

地力木拉提沒有想到，在他回新疆10天之后，財政部就頒布了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，2006年7月1日起施行。一場數(shù)萬億元行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管的改革自此拉開大幕。

試點是2005年初開始的。行政事業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理處成立的目的，就是要改變行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理方式，由原來的分散式管理變?yōu)榻y(tǒng)一的集中管理；而后再確保國有資產(chǎn)“先保衛(wèi)，后提高”的監(jiān)管方針。

改革的首要工作，則是對全區(qū)的行政事業(yè)單位資產(chǎn)進行“摸家底”。令地力木拉提意想不到，“摸家底”的結(jié)果是，2005年新疆行政事業(yè)單位完成產(chǎn)權(quán)登記的資產(chǎn)比上年增加了200億元，逼近900億元，資產(chǎn)增幅超過20%。

利用“資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)”進行工作的6位工作人員，在清查登記中發(fā)現(xiàn)，各行政事業(yè)單位對資產(chǎn)管理疏忽，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)意識和成本效益觀念淡薄，“重錢輕物”“重物輕管”，運行效率低下。許多單位存在著大量閑置資產(chǎn)，大大降低了國有資產(chǎn)的使用效率。

而國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部“我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式研究”課題組在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，以在京中央行政單位房產(chǎn)使用狀況為例，在被調(diào)查的106個中央部門在京行政單位擁有的2056.6萬平方米產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)中，有0.4%的房產(chǎn)處于閑置狀態(tài)，面積達9.1萬平方米。

同時，“有賬無物、有物無賬”的現(xiàn)象嚴(yán)重。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員孟春向記者介紹，根據(jù)黑龍江省的反映，在該省組織的一次資產(chǎn)清查中，被查的103家單位中有78家存在賬外資產(chǎn)，賬外資產(chǎn)總值達到18.1億元，占資產(chǎn)總值的28.5%。

課題組的調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用分配不均。如某中央單位在職人員98人，實際占用車輛48臺，平均兩人就占用一輛車；與此同時，卻有6.6%的部門百人平均占用車輛低于10臺，如某單位實有職工169人，卻僅有車輛14臺。

資產(chǎn)清查工作之后的工作，或許就是考慮如何盤活這筆國有資產(chǎn)，提高行政事業(yè)單位非經(jīng)營資產(chǎn)的利用率，保證這些非經(jīng)營性資產(chǎn)的保值增值了。但這個問題的解決，又有賴于日后行政事業(yè)單位資產(chǎn)到底歸誰管理。

混沌的“國資當(dāng)家人”

事實上，我國目前的國有資產(chǎn)管理體系仍處于“混沌”狀態(tài)。2003年以來，國家通過成立國資委的方式作為載體，以承擔(dān)企業(yè)國有資產(chǎn)出資人的角色，但金融機構(gòu)和行政事業(yè)單位的國有資本管理，均難以破題。

從1988年國務(wù)院成立國有資產(chǎn)管理局開始，中國的國有資產(chǎn)管理體系就一直處于各部門利益的糾葛之中。當(dāng)時，中央政府把國有資產(chǎn)出資人的權(quán)利，分散給了國資局、財政部、大型企業(yè)工作委員會、經(jīng)貿(mào)委、計委、中組部、主管部局等部門。

資產(chǎn)權(quán)歸財政部、投資權(quán)歸國家計委、正常運營是歸經(jīng)貿(mào)委、人事權(quán)歸企工委、業(yè)務(wù)管理歸各主管部局，這樣的“五龍治水”管理模式，令國資局的處境異常地尷尬。而且，當(dāng)時的國資局還只是財政部下的一個副部級單位。

當(dāng)時的考慮是，不成立一個權(quán)力集中的機構(gòu)，目的就是要建立一個相互約束、相互監(jiān)督的國有資產(chǎn)管理體制。但這樣的模式，卻使國資局缺少充分的、獨立的專司國有資產(chǎn)管理的職能和權(quán)力?！啊妪堉嗡闪恕羼R分尸?！币晃粚＜以绱嗽u價。

在國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員郭勵弘看來，國資局管理上的矛盾重重，職能地位難以清晰，導(dǎo)致國資局實際上只能做一些輔助性的工作，比如清產(chǎn)核資、研究國資管理政策、探討國資改革的思路和方案等等。

另一方面，當(dāng)時的國有資產(chǎn)管理政策是“國家所有、分級管理”。各地都成立了國資產(chǎn)局和經(jīng)營性的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司。中共“十五大”召開之前，不少地方國資局與地方上大批變賣國企一事發(fā)生牽連，引起中央高度重視。

在1998年行政機構(gòu)改革中，受此事件影響的國有資產(chǎn)管理局被撤銷。地方上只有上海和深圳保留。此后，經(jīng)營性國有資產(chǎn)開始分屬不同的主管部門管理，地方行政事業(yè)資產(chǎn)管理職能設(shè)在財政部門或者機關(guān)事務(wù)管理局。

這個階段，國有資產(chǎn)管理長期處于“政出多門、管理權(quán)限混亂”的狀態(tài)。國資的基礎(chǔ)管理職能劃歸財政部，而其他則由各主管部門、各省、市都根據(jù)各自實際和需要，制定一些規(guī)章制度或地方性法規(guī)進行監(jiān)管。

2003年4月6日，國務(wù)院國有資產(chǎn)管理委員會成立。這個新成立的國資委只管理非金融性國有資產(chǎn)即企業(yè)國有資產(chǎn)，并不包括金融國有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位資產(chǎn)。

據(jù)說國資委成立之初，中央政府也曾考慮將金融資產(chǎn)一并劃入國資委管理，但鑒于國資委很可能既是債權(quán)人(銀行)的老板，又是債務(wù)人(企業(yè))的老板，而將這一方案摒棄。歸銀監(jiān)會管理或新成立“金融國資委”管理的設(shè)想，也因各種原因而未被采納。

此時，財政部金融司意圖充當(dāng)“金融國資委”的角色，但財政部金融司不擁有人事權(quán)，令其“金融國資委”的角色并不完整。而在四大國有銀行股份制改革啟動之后，中央?yún)R金公司開始扮演金融國資的出資人角色。

中央?yún)R金公司的橫空出世，早于金融國資核心監(jiān)管機構(gòu)的成立，讓人們看到了國資金融運作的另一種可能性。一位監(jiān)管當(dāng)局的高層官員分析說：“即便今年的金融工作會議不提金融國資委，也需要對匯金有個說法?！?/p>

而行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)管，則干脆處于“真空”狀態(tài)。國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁曾建議，行政事業(yè)單位資產(chǎn)也應(yīng)歸屬國資委的管理?！叭绻胤秸畬⒌胤絿衅髽I(yè)資產(chǎn)通過某種方式轉(zhuǎn)為行政性資產(chǎn)，實際上維持了地方政府對企業(yè)的控制。會使之逃離國資委管理的視野?！睆埼目f。

2004年9月，國家財政部分別組建行政資產(chǎn)處與事業(yè)資產(chǎn)處來管理行政事業(yè)單位資產(chǎn)。但由于長期所有者“虛位”、管理者“缺位”和占用者“越位”的混亂管理狀態(tài)，令財政部對于這部分國資的管理缺乏力度。

“國資當(dāng)家人”該管啥

即使是對于已經(jīng)明確監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)的國務(wù)院國資委而言，將國有資產(chǎn)監(jiān)管到位也是一件很困難的事情。一直以來，國資委飽受詬病的是，太強調(diào)監(jiān)管而忽略了運營，也就是過于專注監(jiān)管者的身份，而過分淡漠了“出資人”職責(zé)。

國資委本身就是一個矛盾體。天強管理咨詢顧問公司總經(jīng)理祝波善認(rèn)為，在代表國有資產(chǎn)出資人利益，關(guān)注企業(yè)的經(jīng)營運作和資產(chǎn)的保值增值時，像“老板”；但在個人待遇和職務(wù)安排方面，或者管理央企方面，則更像一個“婆婆”，有時還帶有政府行政化色彩。

這種“婆婆+老板”的獨特模式，令國資委經(jīng)常在這兩個身份之間搖擺轉(zhuǎn)換。在國資委研究中心研究員盧奇駿看來，國資委的監(jiān)管職責(zé)定位是監(jiān)管還是運營不是很清楚。在國資監(jiān)管實踐中，國資委既監(jiān)管又運營，其結(jié)果是導(dǎo)致新的政企不分。

“國資委的人員基本上來自于黨政機關(guān)，他們的工作習(xí)慣是行使公共行政權(quán)力而不是出資人權(quán)利。履行出資人職責(zé)所需要的能力是商業(yè)化運作的專業(yè)能力，恰恰國資委在這方面的能力顯然欠缺?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁曾對本刊記者說。

國資委研究中心研究員盧奇駿從國有資產(chǎn)監(jiān)管角度進一步指出：在目前的監(jiān)管框架下，國資委管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合的情況下，必然會出現(xiàn)對企業(yè)過多的干預(yù)，甚至是錯位和越位問題。

于是，人們便看到國資委事無巨細(xì)都在管，比如為所屬企業(yè)全球范圍招聘管理層人員和法律主管。國資委對屬下企業(yè)強硬的“管理方式”也讓不少企業(yè)頗多怨言。

而事實上，也有不少企業(yè)對于國資委的做法并不“買賬”。洪巖是國資委下屬某集團一子公司的法律部主任，去年曾考入國資委海內(nèi)外公開招聘的總法律顧問前三甲，但此三人均未被企業(yè)聘用?！皣Y委也拿這些企業(yè)沒轍。人家根本就不想國資委幫他們招聘?！焙閹r對本刊記者說。

防止國有資產(chǎn)流失和讓國有資產(chǎn)保值增值，是國資委的重要任務(wù)。國資委的數(shù)據(jù)顯示，國資委組建近4年來，在現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)等六個方面實現(xiàn)了重大突破，中央企業(yè)資產(chǎn)總額和銷售收入年均增加1.1萬億元，實現(xiàn)利潤年均增加1000億元。

不過，“這些資產(chǎn)增加值80%來自基礎(chǔ)壟斷行業(yè)?！碧鞆姽芾碜稍冾檰柟究偨?jīng)理祝波善分析說。在?？磥?，這帶來的問題是：一、壟斷利潤的獲得是全民消耗了成本，國有企業(yè)的競爭力并沒有真正增強;二、國企利用壟斷資源與民企競爭，不但有“與民爭利”之嫌，還間接的對民企形成了一種打壓和制約。

4年前，李榮融被任命為國資委主任時，他稱國資委的任務(wù)，“就是要把交給我們的國有資產(chǎn)搞好。一個是國有經(jīng)濟的布局調(diào)整，第二搞好國有企業(yè)，第三保證增值”。但要想完成這些任務(wù)，“國資委的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管框架、范圍，地方和中央監(jiān)管單位的職權(quán)和劃分，都需要進一步明確。”盧奇駿說。

其中，最重要的恐怕是完善其作為出資人的角色。國資委研究中心相關(guān)課題組向本刊記者表示，國資委、國資營運機構(gòu)和企業(yè)三個層次之間，理想的關(guān)系應(yīng)該是：國資委主要對國有資產(chǎn)營運機構(gòu)依法行使出資人職責(zé)，即資產(chǎn)受益、重大決策和管理者選擇等；資產(chǎn)營運公司則主要從事產(chǎn)權(quán)管理和資本營運，擔(dān)負(fù)國資保值增值的任務(wù)，但不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，而是作為一個資本的運作平臺和管理平臺出現(xiàn)。

中國式“淡馬錫實驗”

國資委研究中心副主任李保民曾向本刊介紹，未來營運機構(gòu)將以下述方式分別構(gòu)建：其一，以做實業(yè)為主的大型骨干央企為平臺，發(fā)展實體產(chǎn)業(yè)集團型國有營運機構(gòu)；其二，完善現(xiàn)有控股公司型的央企，托管并購營運其他央企；其三，新建專業(yè)型國有資產(chǎn)營運機構(gòu)，整合特殊領(lǐng)域并且業(yè)務(wù)相近的央企。

國資委組建近4年來，中央企業(yè)之間進行了31次整體重組，有61戶企業(yè)參與了重組。中央企業(yè)戶數(shù)已經(jīng)從2003年的196家調(diào)整到161家。

而2006年12月5日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國資委關(guān)于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組指導(dǎo)意見的通知》。《通知》要求到2008年，長期積累的一批資不抵債、扭虧無望的國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)任務(wù)基本完成；到2010年，國資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)調(diào)整和重組至80～100家。

不過，本刊在采訪中發(fā)現(xiàn)，央企重組并非一紙政令即能推行。以地產(chǎn)行業(yè)為例，國資委盡管多次開出主業(yè)為地產(chǎn)的企業(yè)名單，也一再強調(diào)非地產(chǎn)主業(yè)的國有企業(yè)不得投資房地產(chǎn)，要進行重組。但在地產(chǎn)業(yè)仍是高利潤來源的今天，讓那些正盈利的非地產(chǎn)主業(yè)企業(yè)放棄這塊蛋糕，顯然不容易?！俺窍滤烂?，否則我們不會主動去接洽重組的事情?！币晃谎肫蟮禺a(chǎn)子公司的老總對本刊記者說。

李榮融在接受新華社記者采訪時認(rèn)為，以專業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營公司為平臺加快中央企業(yè)重組，是國資委探索困難企業(yè)市場化、專業(yè)化重組的新路子。于是，2005年6月和12月，中國誠通控股集團有限公司和國家開發(fā)投資公司先后成為首批實驗的“探路者”。而這被媒體稱為中國式的“淡馬錫實驗”。

國家開發(fā)投資公司總裁王會生認(rèn)為，淡馬錫不可能原封不動地從新加坡搬到中國來?！叭绻袊谝粋€公司下，把所有企業(yè)都放進來，就沒有競爭可言了，所以中國不能只有一個淡馬錫，應(yīng)該是有若干個淡馬錫?！?/p>

而在國資委研究中心研究員王志剛看來，由于國投公司是政府出資設(shè)立的投資主體，是經(jīng)國資委授權(quán)對投資企業(yè)履行出資人職能的管理者，是實現(xiàn)政府意圖并實施宏觀調(diào)控的有力工具和手段，這就決定了國投公司可以相對容易地與“淡馬錫”模式接軌。

在企業(yè)國有資產(chǎn)“淡馬錫”尚在實驗階段的時候，金融機構(gòu)國有資產(chǎn)的“淡馬錫”——中央?yún)R金公司卻已經(jīng)悄然形成。匯金公司是2003年12月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的國有獨資投資公司，其注冊資本450億美元均來自國家的外匯儲備。

成立之初，這家“沒有行政級別”的國有投資企業(yè)，僅被外界看作國家外匯注資的一種政策工具?？墒?，匯金公司后來的一連串的“大手筆”卻證明其抱負(fù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此。成立兩周，匯金公司即向中國銀行和中國建設(shè)銀行注資450億美元，持股100%。數(shù)據(jù)顯示，僅三家銀行上市前對匯金公司的分紅就高達379億元。

而匯金公司總經(jīng)理謝平也在公開場合證實，加上股份轉(zhuǎn)讓的收入，近兩年匯金公司從國有商業(yè)銀行改制上市中獲得的賬面回報，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過此前的注資。到目前為止，央屬的近20家金融機構(gòu)已經(jīng)有半數(shù)的金融資本列入?yún)R金麾下，包括中行、建行、工行、交行等，同時，匯金的全資子公司中國建銀投資有限公司還直接、間接控股、參股了十家左右大小券商。

然而，盡管匯金公司已經(jīng)具備了一個成功的商業(yè)化運作平臺，但其作為2003年金融改革迫在眉睫時期的“權(quán)宜之計”，并非真正成熟的管理機制。接下來需要解決的問題便是：匯金公司如何轉(zhuǎn)型。

有論者認(rèn)為，在即將到來的2007年金融工作會議上，或許會給匯金公司“升格”，使其直歸國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，為其立法，確定行為規(guī)范，為其“賦權(quán)”，從制度上解決以上問題，以代替設(shè)想中的“金融國資委”。

如果真能如此，或許一個完善的金融國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，將會給企業(yè)國有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位資產(chǎn)的監(jiān)管帶來啟示。