北京“低價公交”是權(quán)宜之策？

王　尋

過去的公交改革，都是在公有制的框架內(nèi)進(jìn)行的，使得企業(yè)沒有積極性去提高自身的服務(wù)水平。

要想既提高效率又提高服務(wù)水平，政府必須與市場脫鉤，讓企業(yè)自己去經(jīng)歷市場的考驗，最終用實力和服務(wù)說話

★ 本刊記者/王尋

2007年伊始，北京推出“低價公交”，空調(diào)車由2元起價改為1元起價，并且實行刷卡4折優(yōu)惠，學(xué)生則為2折。如今2個月過去了，在資深交通專家北京交通大學(xué)教授、同時又是現(xiàn)任北京巴士公司獨(dú)立董事的張國伍看來：“北京公交改革執(zhí)行的效果很不理想?！?/p>

北京推行“低價公交”，主要的目的是希望通過低票價去吸引乘客，從而減少私家車的出行，最終緩解日益嚴(yán)重的交通擁堵問題。盡管改革之后，北京公交每天運(yùn)送乘客較過去的確增加了約5%。但據(jù)北京公交集團(tuán)負(fù)責(zé)運(yùn)營的副總王新聲介紹：“吸引來的客源主要是那些低收入者，他們原本的出行方式是步行或騎車；另外還有那些原先采用摩的或‘黑車出行的人群?！?/p>

“對于那些買得起車的人來說，他不會圖省下的那幾毛錢，他們更加關(guān)注出行是否足夠便利、舒適。”清華大學(xué)交通研究所原所長史其信教授說。

政府埋單：未知的虧損，未知的補(bǔ)貼

“低價公交”完全依賴于政府的埋單。2006年12月18日，北京市交通委對外發(fā)布《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展公共交通的意見》：預(yù)計今后市財政每年將投入40個億用于公交各項建設(shè)?！暗蛢r公交”的推行，不但在國內(nèi)是首例，在國際上也罕有。如此巨大的投入到底是長久之策，還是一時的權(quán)宜之計呢？“我們也有著擔(dān)心，這個錢未來投入會越來越大。但是我們也不好提出質(zhì)疑，不管上面政策如何變化，公交集團(tuán)照做就是了?！蓖跣侣曔@樣說。

但北京市交管局原副局長、北京市交通委專家委員會委員段里仁認(rèn)為：“2006年北京市政府財政收入已經(jīng)達(dá)到1029.8億元，市政府每年的稅收收入都以10%～20%的速度增長，超過了GDP的增長速度。既然市政府已經(jīng)在這個方面下了決心，相關(guān)政策和資金就不會有問題?！?/p>

何忠(化名)已經(jīng)在57路車隊干了快20年，他告訴《中國新聞周刊》，公交票價改革后，由于乘客普遍開始使用公交IC卡，車隊每天票款(出售紙質(zhì)車票的收入)一項少收達(dá)2萬多塊錢。他說：“隊長告訴大家：‘現(xiàn)在刷不刷卡都無所謂；另外叫我們不用擔(dān)心，說會對任務(wù)要求做出調(diào)整，大家的收入不會因為這個減少。”不過，到底如何調(diào)整，他到現(xiàn)在也不知道。

不但何忠不知道公交改革對于自己的最終影響，公交公司的副總王新聲也一樣不了解。他告訴《中國新聞周刊》，公交改革方案中所謂十幾億的票款專項補(bǔ)貼，只是一個估計數(shù)字，“沒有人知道最后到底會虧多少?，F(xiàn)在的錢首先是到了一卡通公司那里，然后再根據(jù)刷卡的情況，通過消費(fèi)結(jié)算中心，消費(fèi)多少就給我們多少?！倍劣谔潛p全部是由政府補(bǔ)足，還是由公交公司再負(fù)擔(dān)一部分，王新聲說上級部門也還沒有做出最后明確的指示。

十年“市場”路：沒有走通

這次政府決定投入巨額資金的背后，卻是歷經(jīng)十余年的“計劃與市場”之爭。王新聲告訴《中國新聞周刊》，上世紀(jì)90年代中期，整個輿論都提倡公交應(yīng)打破壟斷，不能全是以國有一種模式去經(jīng)營。另一方面，“當(dāng)時政府的經(jīng)濟(jì)實力也不足，為了使公交事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，就采取了市場化探索的方式?！北本┦薪还芫衷本珠L、北京市交通委專家委員會委員段里仁介紹說。

在這樣的背景下，北京市政府開始把公交推向市場。于1995年提出，以后每年市財政對公交的補(bǔ)貼遞減2000萬。1998年6月，北京公交進(jìn)行了大規(guī)模重組，原來的公汽一公司、二公司和電車公司被拆分，重新組建了第一到第七客運(yùn)分公司等11個專業(yè)分公司。1999年，北京巴士股份公司成立，股東包括北京城建集團(tuán)有限責(zé)任公司、北京城市開發(fā)集團(tuán)有限責(zé)任公司、北京北辰實業(yè)集團(tuán)公司、北京華訊集團(tuán)等，而由北京市公共交通總公司對巴士股份實現(xiàn)控股。

開始的幾年，巴士公司發(fā)展迅猛，到2000年實現(xiàn)客運(yùn)收入39188萬元，凈利潤7303萬元。2001年1月4日，北京巴士在上海證券交易所正式掛牌，這也是北京市公用事業(yè)第一家上市公司。上市募集到7.73億元，絕大部分用于購買車輛。2002年財務(wù)報表顯示，北京巴士每股收益0.48元，每股股價最高達(dá)到21元。

然而，巴士公司的春天極為短暫。2003年SARS流行，公交車輛需照常運(yùn)營，客流卻一下子下降了很多，但成本卻在不斷增加：燃油和汽車零配件價格不斷上漲，同時還面臨著政府對于車輛環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，使得公交系統(tǒng)負(fù)擔(dān)倍增。

北京某路公共汽車書記李妍(化名)對《中國新聞周刊》說：“我們一輛車七八十萬，這些年燃油價格一直在上漲，政府又控制票價?？磕阋粔K錢一塊錢地賣票，要幾十年才能夠收回成本，可是車輛十年就得報廢了，所以我們不可能賺錢，能虧損得少點(diǎn)兒就已經(jīng)不錯了。”

“票價是政府封死的，企業(yè)成本開支卻是開放的，焉有不賠之理？政府不再拿錢，只是想法兒把公交推出去，把壓力轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)。但是，企業(yè)的利益如何保障，政府卻不去考慮。”清華大學(xué)交通研究所原所長史其信教授說。

從2003年開始，政府不得不對巴士公司提供燃油補(bǔ)貼。據(jù)天相投資顧問有限公司測算，2006年政府對巴士公司燃油補(bǔ)貼就達(dá)2.19億元。2005年北京巴士虧損達(dá)1.3億元，2006年9月30日，虧損擴(kuò)大到3.5億元。北京巴士的每股股價也一直下滑到了2006年上半年的2元多，公司A股股票面臨被特別處理。

作為北京巴士公司的獨(dú)立董事的張國伍指出，巴士公司此時已面臨破產(chǎn)，“市場化”探索進(jìn)行到此已然無法繼續(xù)，而為了解決這場危機(jī)，政府不得不進(jìn)行改革，重新整合資源。

于是，在國資委出面主持下，巴士公司將旗下3家城市客運(yùn)業(yè)務(wù)公司的資產(chǎn)及相關(guān)負(fù)債與公交集團(tuán)公司所擁有的郊區(qū)客運(yùn)業(yè)務(wù)、駕駛培訓(xùn)業(yè)務(wù)、旅游業(yè)務(wù)和汽車租賃業(yè)務(wù)的相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行置換。從此，北京巴士正式退出城市客運(yùn)業(yè)務(wù)，而僅僅保留郊區(qū)客運(yùn)業(yè)務(wù)。

“市場”VS“計劃”

10年公交體制探索宣告失敗，一切的罪責(zé)似乎都?xì)w咎于“市場”。但事實真的如此嗎？

實際上，當(dāng)時的北京公交市場，一直是公交集團(tuán)一家獨(dú)大。北京巴士股份有限公司在1999年成立之初，北京公交總公司以99%的絕對多數(shù)實現(xiàn)對其控股，即使發(fā)展到今天，公交總公司也仍然持有其67.57%的股份。同時，對于在此期間進(jìn)入的外資和民營資本來說，生存舉步維艱。一方面票價被嚴(yán)格卡死，另一方面，作為競爭對手的公交集團(tuán)，政府卻又無法放任其“死去”，從而享受到了巨額補(bǔ)貼。在這樣的不平等競爭下，各條由外資或民營資本經(jīng)營的線路生存難以維系，不得不相繼退出北京公交“市場”。

史其信分析道，政府和公交企業(yè)的利益捆綁在一起，并沒有形成一個公平、充分的競爭環(huán)境。“這就好像父親在上面制定政策、宏觀管理，而他的兒子卻在實際的參與運(yùn)營，負(fù)責(zé)具體操作?！彼?，當(dāng)初只是一種表面的市場化，根本機(jī)制并沒有改變。

一方面是政府把包袱甩給了企業(yè)，另一方面卻又是公交集團(tuán)的一家獨(dú)大，于是北京的公交在這些年里畸形地發(fā)展著。有報告指出，巴士公司2002年以來的城市客運(yùn)收入增長主要都來源于購買車輛的增加。連續(xù)幾年，公司的日均單車客運(yùn)量和日均單車客運(yùn)收入都沒有大的變化，2004年的日均單車客運(yùn)量只有245人次，日均單車客運(yùn)收入只有472.3元，運(yùn)行效率相當(dāng)之低。另據(jù)公交部門的統(tǒng)計，月票無效的公交車約1萬余輛(巴士公司以及部分公交集團(tuán)運(yùn)營車輛)，但只承擔(dān)客運(yùn)總量的20%，而8千余輛月票有效的公交車，承擔(dān)客運(yùn)總量的近80%。

據(jù)公交集團(tuán)副總王新聲透露，票價改革前，該集團(tuán)每年的收入還不到成本的1/5，對車輛的投入也并不是根據(jù)市場的實際需要，只是單純的執(zhí)行上級政策。

“憑什么政府年年要掏這么多錢？”

北京公交的改革歷程，似乎在告訴人們一個現(xiàn)實：類似公交這種公用事業(yè)的改革，表面化地“走市場”，或是退回到原來的計劃體制由國家全包下來，都不是好辦法。段里仁認(rèn)為，最理想的應(yīng)當(dāng)是采取政府管理下的市場運(yùn)作機(jī)制。即政府只負(fù)責(zé)制定宏觀政策，設(shè)置具體市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，使服務(wù)質(zhì)量、線路的可達(dá)性、乘客的滿意度等成為對公交公司的主要考核指標(biāo)。他說，國外有過成功的范例。在巴西的庫里蒂巴市，每年該市都會招標(biāo)10家企業(yè)，負(fù)責(zé)全市的公交運(yùn)營。票價是由公共交通機(jī)械委員會根據(jù)該市當(dāng)年的國民生產(chǎn)總值、財政收入、人民平均生活水平、平均物價水平等來制定的，從而使廣大市民能夠接受。同時，政府確保各公司的利潤維持在一定水平上，每年都會給予公司相應(yīng)補(bǔ)貼。如果趕上油價上漲或者通貨膨脹，導(dǎo)致公司利潤下降或者百姓難以承擔(dān)目前的票價，政府都會加大補(bǔ)貼的力度。這樣，各公司需要做的只是提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，確保自己能夠長久地留在這個市場中。

同樣作為福利性事業(yè)，香港公交卻是贏利的。史其信介紹說：香港公交的服務(wù)水平與進(jìn)入這個市場各公司的利益直接掛鉤。由于香港公共交通已足夠便利，百姓可以對所乘車輛做出選擇，所以一旦某家公司的服務(wù)不能夠令人滿意，就很難在這個市場中生存。

史其信說，當(dāng)香港公交企業(yè)的年利潤占到其總資本的15%～20%時，這一部分將留給企業(yè)作為進(jìn)一步發(fā)展之用；利潤超出這個比例的部分，政府才從中提取一定比例。另外，政府會通過制訂各項政策保證公交車能夠盈利，比如對私家車進(jìn)入城區(qū)的限制，收取高額的城區(qū)停車費(fèi)等，使得人們紛紛選擇乘坐公共交通出行。

在史其信看來，目前北京的公交低票價只能是一項暫時的措施。憑什么政府年年要掏這么多錢？等到將來服務(wù)水平上來，價格自然會相應(yīng)提高。張國伍也透露，近期北京政府將召開公交改革執(zhí)行情況分析會，會上將討論未來調(diào)整一部分車輛票價的問題，“票價應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共交通的舒適性和通達(dá)性，分成不同等級，來適應(yīng)不同客源的需要?！绷硗?，如何通過各種措施真正解決交通擁堵才是現(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急。他認(rèn)為，比較可行的有，把市區(qū)停車位價格大幅提高；在一些主要線路加收擁堵費(fèi)；以及在一些道路上還可以限定車輛的滿載程度等。

“過去的公交改革，都是在公有制的框架內(nèi)進(jìn)行的，使得企業(yè)沒有積極性去提高自身的服務(wù)水平。要想既提高效率又提高服務(wù)水平，政府必須與市場脫鉤，讓企業(yè)自己去經(jīng)歷市場的考驗，到時是用實力和服務(wù)說話?！笔菲湫耪f。

但北京交通大學(xué)教授張國伍也指出，國外一些城市的公交企業(yè)之所以能夠贏利，很關(guān)鍵一點(diǎn)是政府給予公交企業(yè)沿線土地開發(fā)的權(quán)利，企業(yè)可以以副業(yè)養(yǎng)主業(yè)。而中國的公交的規(guī)劃無法涉及到土地，難以做到國外城市這樣通盤的考慮，相關(guān)主管部門也不可能給予公交企業(yè)這樣的權(quán)利。不過，建設(shè)部副部長仇保興前不久在全國優(yōu)先發(fā)展城市公共交通工作會議上已經(jīng)談到，針對國內(nèi)公共交通建設(shè)投入嚴(yán)重不足的情況，各地應(yīng)該提取一定比例的土地出讓金予以補(bǔ)助。

段里仁認(rèn)為，過去的市場化，是一種盲目的市場化，并沒有明確其公益性事業(yè)的定位，而只有在這個定位的基礎(chǔ)上，才是有效的市場化，過去所面臨的種種問題才可能得到解決。但這也還需要一個過程，到底如何分配資源，按照何種指標(biāo)去分配資源，都需要去研究。