給市鎮(zhèn)的自然發(fā)育松綁

秋　風(fēng)

究竟是由民眾自發(fā)地進(jìn)行城市化，還是由行政權(quán)力催生城市？

現(xiàn)代化必然意味著城市化，這一點(diǎn)無(wú)可置疑。那么中國(guó)究竟該如何實(shí)現(xiàn)城市化？自80年代以來(lái)，學(xué)術(shù)界一直在爭(zhēng)論這一問(wèn)題。有人主張優(yōu)先發(fā)展大城市，以充分利用聚集效應(yīng)；有人主張優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)，這是農(nóng)業(yè)大國(guó)城市化的惟一選擇。這樣的爭(zhēng)論不能說(shuō)沒有意義，但在這些討論背后有一種十分強(qiáng)烈的理性與權(quán)力的自負(fù)：專家或者政府有能力事先知道中國(guó)應(yīng)當(dāng)走什么樣的城市化道路才最好，且政府可以用權(quán)力強(qiáng)制所有地區(qū)走那條被人發(fā)現(xiàn)的正確道路。

不過(guò)，在現(xiàn)實(shí)中，權(quán)力的支配十分強(qiáng)大，上面的爭(zhēng)論其實(shí)沒有多大意義了。大城市和所謂的“小城鎮(zhèn)”都在發(fā)展，但基本上都是權(quán)力造城運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，兩種城市化模式其實(shí)也就沒有什么實(shí)質(zhì)性區(qū)別了。

權(quán)力造城運(yùn)動(dòng)的畸形格局

一個(gè)城市看起來(lái)要像個(gè)城市的樣子，需將必要的資源用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共品供應(yīng)。按照目前的制度，只有建制市才能夠享有相應(yīng)財(cái)政資格。而建制市的設(shè)立，完全是行政當(dāng)局的事情。省城、地級(jí)市自然地享有建制市的地位，駐于該城市的省政府、市政府對(duì)其下轄的市縣又享有幾乎不受節(jié)制的權(quán)力，包括在財(cái)政談判中居于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，因?yàn)樗莆罩螺犑锌h官員的升降大權(quán)。而每級(jí)都要?jiǎng)?chuàng)造好看的政績(jī)，這其中十分重要的一點(diǎn)就是造出一座現(xiàn)代化的城市。

在這樣的制度框架下，每一級(jí)政府都致力于利用權(quán)力把自己所能控制的資源投入到自己駐在的城市。地級(jí)市政府所在的城市除了自留資源外，市政府還可以利用其權(quán)力，集中全市資源用于發(fā)展該地級(jí)市?？h政府也努力爭(zhēng)取把本縣變成建制市，即便不是建制市，縣政府也會(huì)利用其權(quán)力汲取全縣資源發(fā)展縣城。

90年代以來(lái)城市化進(jìn)程，走的就是這樣一條權(quán)力主導(dǎo)之路。城市化當(dāng)然有自然演進(jìn)的因素，但也有太多權(quán)力主導(dǎo)的成分。由于權(quán)力本身是上下森嚴(yán)的，所以，城市也被人為地劃分為三六九等。占據(jù)權(quán)力最高位置的城市占有最大優(yōu)勢(shì)，于是，國(guó)際大都市層出不窮，由此往下，大城市迅速膨脹，中等城市急劇擴(kuò)張，曾經(jīng)被視為小城鎮(zhèn)的縣城也差不多發(fā)展成中等城市了。

可以說(shuō)，中國(guó)過(guò)去十幾年的城市化是權(quán)力掀起的造城運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，這樣的城市化進(jìn)路，看似捷徑，但這些繁榮的城市很可能缺乏必要的歷史、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)諸力量的支持。另一方面，中國(guó)因此而在城市化進(jìn)程中損失了很多，付出了很多機(jī)會(huì)成本。沒有市建制、而很可能具有城市之種種自然要素的縣城的發(fā)展，普遍受到地級(jí)城市的限制，普通城鎮(zhèn)又受到縣城的剝奪。即使它們已經(jīng)具有城市之實(shí)，也無(wú)法享受城市的財(cái)政待遇，不能籌集用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源。

這樣的進(jìn)程形成的城市格局必然是畸形的，那就是頭重腳輕。本來(lái)，這些普通城鎮(zhèn)如果具有起碼的基礎(chǔ)設(shè)施，就可以吸納大量人口。但由于這些城鎮(zhèn)的資源被居于權(quán)力上位的城市奪走而無(wú)法建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，移出鄉(xiāng)村的人就沿著城市級(jí)次向上流動(dòng)，紛紛涌入地級(jí)市、省城、大城市及所謂的國(guó)際化大都市。大城市為了保衛(wèi)自己本來(lái)就緊張的基礎(chǔ)設(shè)施，必然傾向于利用現(xiàn)有戶籍制度，設(shè)置那些違反憲法的人口流動(dòng)壁壘。這一壁壘固然阻止了鄉(xiāng)村、外地人口流入本地，反過(guò)來(lái)又阻止本市人口分流。于是，在大多數(shù)人口還沒有城市化之時(shí)，種種城市病就已經(jīng)鬧得不可開交了。

面對(duì)這些問(wèn)題，不論是學(xué)術(shù)界還是政府，恐怕不能不思考關(guān)于城市化的一個(gè)根本問(wèn)題：究竟是由民眾自發(fā)地進(jìn)行城市化，還是由行政權(quán)力催生城市？

市鎮(zhèn)化的前景有多大

社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“市”只可能是自然演進(jìn)的產(chǎn)物，這種市需要具備很多社會(huì)、文化、政治與經(jīng)濟(jì)條件。政府盡可用其支配的資源建造起高樓大廈，但不可能隨心所欲地創(chuàng)造出來(lái)一個(gè)市需要具備的文化、精神、社會(huì)等條件，而政府以權(quán)力支配城市擴(kuò)張本身就意味著，該市不具備“市”的根本特征：自治。

當(dāng)然，無(wú)數(shù)民眾追求改善自身境遇的自發(fā)性努力過(guò)程，總是會(huì)頑強(qiáng)地表現(xiàn)出一種創(chuàng)造出健全的“市”的趨勢(shì)。近些年來(lái)，在很多地區(qū)已能看到一種趨勢(shì)，即鄉(xiāng)村大量人口向縣城和鎮(zhèn)集中。有的是在外工作賺錢之后在此購(gòu)買房屋，有的是鄉(xiāng)村人口為經(jīng)商、子女就學(xué)、養(yǎng)老等直接遷入居住，還有一些則是追逐工業(yè)遷入，甚至包括外來(lái)人口。

看起來(lái)，這些城鎮(zhèn)有點(diǎn)像費(fèi)孝通先生80年代提出的“小城鎮(zhèn)”，但對(duì)費(fèi)老設(shè)想也有所超越。費(fèi)老把小城鎮(zhèn)定義為：“一種比農(nóng)村社區(qū)更高一層次的社會(huì)實(shí)體，這種社會(huì)實(shí)體是以一批并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的人口為主體組成的社區(qū)。無(wú)論從地域、人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等因素看，它們都既具有與農(nóng)村相異的特點(diǎn)，又都與周圍的農(nóng)村保持著不可缺少的聯(lián)系。我們把這樣的社會(huì)實(shí)體用一個(gè)普通的名字加以概括，稱之為‘小城鎮(zhèn)”。從目前情況，隨著城鎮(zhèn)深度卷入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，這些城鎮(zhèn)未必與鄉(xiāng)村有多么密切的聯(lián)系。事實(shí)上，今天已經(jīng)出現(xiàn)另一種情形：大城市人口的郊區(qū)化，郊區(qū)可能出現(xiàn)某種新型市鎮(zhèn)。

費(fèi)老下述斷言似乎也值得推敲：“小城鎮(zhèn)是個(gè)新型的正在從鄉(xiāng)村性社區(qū)變成許多產(chǎn)業(yè)并存的向著現(xiàn)代化城市轉(zhuǎn)變中的過(guò)渡性社區(qū)。它基本上已經(jīng)脫離了鄉(xiāng)村社區(qū)的性質(zhì)，但沒有完成城市化的過(guò)程?！钡?，小城鎮(zhèn)其實(shí)完全可以成為“現(xiàn)代化”城市，如果正確地理解“現(xiàn)代化”的含義的話?，F(xiàn)代化意味著城鎮(zhèn)居民享有“市”的自治治理，享受城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共品，假如制度安排合理，這一切在小城鎮(zhèn)完全可以實(shí)現(xiàn)。

但無(wú)論如何，費(fèi)老的基本構(gòu)想已在現(xiàn)實(shí)中獲得部分證明，費(fèi)老的構(gòu)想本身又具有歷史依據(jù)。古代的“城”與“市”具有完全不同的含義，“城”是官府進(jìn)行權(quán)力統(tǒng)治的節(jié)點(diǎn)，“市”卻是自發(fā)形成的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化中心，在很大程度上是自治的。以“市鎮(zhèn)”來(lái)稱呼費(fèi)老所說(shuō)的小城鎮(zhèn)，可能更為恰當(dāng)——這也可以與托克維爾所談?wù)摰拿绹?guó)的township相對(duì)應(yīng)。

歷史上，中國(guó)各地市鎮(zhèn)是十分繁榮的，尤其是明清兩代，江南地區(qū)市鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模均持續(xù)擴(kuò)大，到19世紀(jì)末，江南已有一千余市鎮(zhèn)，其中頗多擁有數(shù)千戶至萬(wàn)余戶人口的巨鎮(zhèn)。這些市鎮(zhèn)乃是彼時(shí)江南社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、宗教、教育等活動(dòng)的節(jié)點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)繁榮與社會(huì)秩序的樞紐。50年代之后，隨著政府控制資源、權(quán)力控制經(jīng)濟(jì)，這個(gè)市鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)被嚴(yán)重侵蝕。地區(qū)、縣、鄉(xiāng)所在城鎮(zhèn)被賦予了特權(quán)地位，不少“市”被改造成“城”，喪失活力；大量的“城”也冒充“市”。即便如此，后來(lái)的社隊(duì)工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，也仍然是以市鎮(zhèn)為依托發(fā)展起來(lái)的。

費(fèi)老在小城鎮(zhèn)再次頑強(qiáng)地表現(xiàn)出自己生命力之時(shí)就預(yù)言，小城鎮(zhèn)將在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展過(guò)程中不僅成為人口的“蓄水池”，而且將是商品的集散地和經(jīng)濟(jì)、文化的中心。對(duì)此筆者愿意補(bǔ)充說(shuō)，以此為基礎(chǔ)發(fā)育而成的“市鎮(zhèn)”，也僅有此類市鎮(zhèn)，有可能成為市民的自治實(shí)體。歷史上市鎮(zhèn)的自治確實(shí)是相當(dāng)發(fā)達(dá)的，這是市鎮(zhèn)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化特征所決定的?！笆小泵竦膬r(jià)值理念終究是不同于城民和鄉(xiāng)民的。以自然發(fā)育之“市鎮(zhèn)”為基礎(chǔ)，不僅是城市化的正途，也有助于以自治原則重塑中國(guó)的治理體系。

問(wèn)題在于，盡管鄉(xiāng)村人口在向市鎮(zhèn)集中，但現(xiàn)行各種制度安排卻并不與人口的這種流動(dòng)趨勢(shì)配套，其中最重要的就是，市鎮(zhèn)被權(quán)力制約，無(wú)法建立起與市民社會(huì)相適應(yīng)的自治的治理架構(gòu)，無(wú)法用自己的資源建設(shè)城市化的基礎(chǔ)設(shè)施與公共品供應(yīng)體系。如果沒有這些制度配套，則小城鎮(zhèn)發(fā)展也不過(guò)是重蹈大城市發(fā)展的覆轍而已。