何忠洲

中國(guó)的腐敗官員們已經(jīng)能夠嫻熟地尋找到法律規(guī)定的模糊地帶。

在這種情況下，反腐必須細(xì)致起來(lái)

日前，中共中央紀(jì)委下發(fā)名為《中共中央紀(jì)委關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》，并發(fā)出最后通牒：自2007年5月30日起30日內(nèi)，對(duì)主動(dòng)說(shuō)清問(wèn)題的違紀(jì)官員可考慮從寬處理，對(duì)拒不糾正或者本規(guī)定發(fā)布后違反本規(guī)定的，要發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，嚴(yán)肅處理，絕不姑息。

在《規(guī)定》里，中紀(jì)委首次明確地將通過(guò)干股、賭博、“合作”辦公司、證券買賣、特定關(guān)系人等八種渠道進(jìn)行權(quán)錢交易的行為列入嚴(yán)查之列。

而之前的4月份，中紀(jì)委、監(jiān)察部就曾發(fā)出糾正不正之風(fēng)的通知，權(quán)力尋租的糾查是重中之重。一個(gè)月后新《規(guī)定》的出臺(tái)，被視為是今年繼查處黨政機(jī)關(guān)亂蓋樓堂管所之后，中共中央紀(jì)委的第二次重拳出擊。

精確瞄準(zhǔn)“擦邊球”

相較于之前的種種規(guī)定，清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理研究中心副主任任建明告訴本刊記者，此次《規(guī)定》最大的特點(diǎn)在于“把最近幾年查辦案件中的新情況、新問(wèn)題提了出來(lái)，進(jìn)一步細(xì)化了黨紀(jì)條例的相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了‘精確瞄準(zhǔn)”。

6月8日，在中共中央紀(jì)委就如何貫徹落實(shí)《規(guī)定》召開的專門會(huì)議上，中共中央書記處書記、中紀(jì)委副書記何勇說(shuō)，當(dāng)前違紀(jì)違法案件有“新動(dòng)向、新成因、新形式、新手段”，“規(guī)定為有效查處權(quán)錢交易案件，提供了及時(shí)、有力的法規(guī)依據(jù)?！?/p>

任建明用一句古語(yǔ)來(lái)形容當(dāng)前的腐敗特點(diǎn)：道高一尺，魔高一丈。他說(shuō)，“現(xiàn)在的反腐形勢(shì)更為嚴(yán)峻，腐敗行為更具有隱蔽性與復(fù)雜性。”

北京理工大學(xué)教授胡星斗對(duì)本刊記者分析說(shuō)，上個(gè)世紀(jì)80年代，腐敗的主因是價(jià)格雙軌制，“官倒”主要是通過(guò)“走后門”“批條子”，利用價(jià)格差行賄受賄、投機(jī)詐騙、倒買倒賣。從上世紀(jì)90年代后期起，官員腐敗則更主要地表現(xiàn)為大規(guī)模的農(nóng)村圈地運(yùn)動(dòng)、國(guó)企改制、房地產(chǎn)開發(fā)中上下其手。而現(xiàn)在，在傳統(tǒng)的手法之外，貪腐官員們更傾向于打一些“擦邊球”。比如在由“熊”到“牛”的股市中，利用自己的職權(quán)獲取干股是比較通行的做法之一。

中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍說(shuō)，中國(guó)的腐敗官員們實(shí)際上已經(jīng)能夠“嫻熟地尋找到法律規(guī)定的模糊地帶”。在這種情況下，“還是那種開宗明義、大而化之的反腐已經(jīng)解決不了問(wèn)題?！?/p>

《規(guī)定》首次明確地將那些可能被打“擦邊球”的地方一一清楚地列舉了出來(lái)：收受請(qǐng)托人提供的干股；由請(qǐng)托人出資，“合作”開辦公司或者進(jìn)行其他“合作”投資；以委托請(qǐng)托人投資證券、期貨或者其他委托理財(cái)?shù)拿x，未實(shí)際出資而獲取“收益”，或者雖然實(shí)際出資，但獲取“收益”明顯高于出資應(yīng)得收益等；通過(guò)賭博方式收受請(qǐng)托人財(cái)物；要求或者接受請(qǐng)托人以給特定關(guān)系人安排工作為名，使特定關(guān)系人不實(shí)際工作卻獲取所謂薪酬；利用職務(wù)上的便利為請(qǐng)托人謀取利益之前或者之后，約定在其離職后收受請(qǐng)托人財(cái)物，并在離職后收受。

胡星斗認(rèn)為，這客觀上是學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家反腐經(jīng)驗(yàn)，因時(shí)而變所采取的一種舉措。

反腐必須與時(shí)俱進(jìn)

反腐精確瞄準(zhǔn)的需要，很大程度上來(lái)自于貪腐特點(diǎn)發(fā)生的變化。腐敗嚴(yán)重程度趨烈自不用說(shuō)——在今年“兩會(huì)”上，溫家寶總理說(shuō)，“隨著發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，腐敗現(xiàn)象接連不斷地發(fā)生，而且越來(lái)越嚴(yán)重，甚至涉及到許多高級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)人?！?/p>

僅2006年，全國(guó)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就共給予黨紀(jì)處分97260人，占黨員總數(shù)1．4％。其中，有7名省部級(jí)干部涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

這些案件較多的表現(xiàn)為商業(yè)賄賂。2006年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹樯虡I(yè)賄賂犯罪案件9582件，涉案總金額15億余元。其中，發(fā)生在工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)藥購(gòu)銷、政府采購(gòu)、資源開發(fā)和經(jīng)銷六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域以及出版發(fā)行、銀行信貸等九個(gè)重點(diǎn)部位的商業(yè)賄賂犯罪案件7182件，占立案總數(shù)的75％。

今年4月，本刊記者在湖南郴州采訪其前紀(jì)委書記曾錦春一案時(shí)，當(dāng)?shù)氐囊晃黄髽I(yè)家即抱怨說(shuō)，“哪里有利益，官員就往哪里去；哪里利潤(rùn)高，哪里就搞壟斷?！?/p>

原國(guó)家藥監(jiān)局醫(yī)療器械司司長(zhǎng)郝和平“釣賄”的方式之一是，開會(huì)時(shí)先從兜里掏出一個(gè)舊的諾基亞手機(jī)放到會(huì)議桌上，于是地方官員或企業(yè)家心照不宣地趕緊買來(lái)新的。其出事時(shí)，竟然從家里翻出20多個(gè)未開包的新款手機(jī)。

但是，如曾錦春般公然腐敗的尚屬少數(shù)。更多的腐敗官員在通過(guò)打“擦邊球”的方式進(jìn)行權(quán)錢交易。鬧出“認(rèn)證風(fēng)波”的全國(guó)牙防組，就游走于企業(yè)贊助和權(quán)錢交易的灰色地帶。

此外，更多腐敗官員是不通過(guò)自己出手的。據(jù)查明，北京市原副市長(zhǎng)劉志華，通過(guò)職權(quán)為其情婦承攬工程謀取巨額非法利益。是以坊間戲語(yǔ)，“一個(gè)貪官的背后一定有一個(gè)貪婪的情人?！?/p>

而國(guó)家藥監(jiān)局前局長(zhǎng)鄭筱萸，“只是‘雙規(guī)以后”，才想明白了通過(guò)家屬接受企業(yè)送禮也是受賄。

這種受賄還是容易被抓住把柄的，更為隱蔽的是“權(quán)力期權(quán)化”。前不久爆出的原上海建設(shè)黨委書記、上海市房地產(chǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳士杰，原上海市房地局副局長(zhǎng)、上海土地學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)殷國(guó)元等，都是退休后“下?！睋啤按篝~”。相關(guān)的調(diào)查表明，他們不過(guò)是任上權(quán)力任后享受。而不少退休官員“下?！焙蟪蔀橹T如企業(yè)的高級(jí)顧問(wèn)，早已不是什么秘密。其間是否有貓膩，一直耐人尋味。

這些層出不窮的腐敗花樣，已經(jīng)不再能夠激起大家的驚訝。正是在這種情況下，順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，中共對(duì)腐敗的認(rèn)識(shí)與制度化的治理也在逐漸強(qiáng)化。

2005年1月，中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，首次提出了反腐敗工作的基本目標(biāo)，“到2010年，建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架。再經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的努力，建立起思想道德教育的長(zhǎng)效機(jī)制、反腐倡廉的制度體系、權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制，建成完善的懲治和預(yù)防腐敗體系?！?/p>

大框架形成局面下的具體措施，更是層出不窮。北京理工大學(xué)教授胡星斗對(duì)本刊記者說(shuō)，“恐怕幾千個(gè)文件都不止了?！倍鴩?yán)禁通過(guò)職務(wù)之便謀取不正當(dāng)利益的規(guī)定，則是新形勢(shì)下對(duì)腐敗行為的一次對(duì)癥下藥。

關(guān)鍵在落實(shí)

腐敗多發(fā)的原因耳熟能詳。在今年的“兩會(huì)”上，溫家寶總理在會(huì)見中外記者回答關(guān)于反腐敗問(wèn)題的提問(wèn)時(shí)，非常明確地表示：“造成腐敗的原因是多方面的，其中最為重要的一點(diǎn)，就是權(quán)力過(guò)于集中，而又得不到有效的制約和監(jiān)督?！?/p>

這就是我國(guó)目前反腐面臨的結(jié)構(gòu)性困境。胡星斗說(shuō)，我國(guó)目前已制定了300多部法律、800多部法規(guī)和3萬(wàn)多個(gè)規(guī)章。但通病是，在不受監(jiān)督、肆意延伸的權(quán)力面前效果有限。

在轟動(dòng)一時(shí)的鄭筱萸案中，盡管有《行政許可法》的明確規(guī)定，藥監(jiān)系統(tǒng)在做藥品審批時(shí)也引進(jìn)了專家的技術(shù)評(píng)審，但是事后證明，專家的技術(shù)評(píng)審形同虛設(shè)，行政審批權(quán)力依舊高于一切。

一些接受本刊采訪的專家學(xué)者對(duì)本次新《規(guī)定》的效用還是表達(dá)了一定程度的擔(dān)心。中央黨校的一位專家在給本刊記者的短信中評(píng)論《規(guī)定》說(shuō)，“類似通知太多，基本屬于頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳?！?/p>

盡管《規(guī)定》列出了有針對(duì)性的八條禁令，但其現(xiàn)實(shí)的可操作性如何還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。胡星斗說(shuō)，“關(guān)鍵是這些規(guī)定有多少可以落實(shí)?！彼J(rèn)為，《規(guī)定》里雖然列舉了嚴(yán)禁，也有“嚴(yán)肅處理”的話，但是，沒(méi)有看到具體的問(wèn)責(zé)懲罰措施，“沒(méi)有大力度的問(wèn)責(zé)懲罰，所有的規(guī)定效用就會(huì)大打折扣?！?/p>

這樣的例子已經(jīng)很多。胡星斗舉例說(shuō)，1995年5月25日，中辦、國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，但由于缺乏監(jiān)督與問(wèn)責(zé)，最后是不了了之。

針對(duì)此次《規(guī)定》的具體條款也有一些爭(zhēng)議。清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理研究中心副主任任建明說(shuō)，權(quán)力的期權(quán)化是很難認(rèn)定的。當(dāng)事人雙方很多只有一個(gè)口頭的約定，要取證也是非常難的。在此情況下，如何認(rèn)定是一個(gè)大問(wèn)題?！暗诤芏鄧?guó)家這就不是一個(gè)問(wèn)題，”任舉例說(shuō)，在新加坡，只要官員的一項(xiàng)決策，結(jié)果明顯不合理，那就足以讓這個(gè)官員接受懲罰。而在中國(guó)，這一點(diǎn)還做不到?！岸遥诰唧w操作中，如何保證舉報(bào)的有效性，有效地保護(hù)舉報(bào)人，這都是個(gè)問(wèn)題?！?/p>

然而無(wú)論如何，我們看到在制度反腐的征途上，中國(guó)又向前邁進(jìn)了一步。