蔣明倬

浙江出臺居住證制度的重要原因之一，是想留住人才，尤其是農(nóng)民工中的技術(shù)骨干，這就決定了這一制度不可能在短期內(nèi)走向普惠。不過，其繞開戶口，以居住證為增量改革突破口，來承載外來人口福利制度改革的路徑選擇依然有著現(xiàn)實的借鑒意義。

隨著政府財力的增強，和居住證含金量的提高及覆蓋范圍的擴大，實現(xiàn)與戶口的無縫對接是可以預(yù)期的，最后增量帶動存量解決，實現(xiàn)戶口制度的取消也不是遙不可及的。而這將為建立一套合乎自由遷徙原則的戶籍制度奠定基礎(chǔ)。

自由遷徙制度會使人口在多個方向上流動，城市未必會被洶涌的遷入者淹沒，而完全有可能保持進出平衡。

當(dāng)然，人口的自由流動，也需要伴隨其他要素的自由流動。因此，應(yīng)以容納目前已經(jīng)生活在城市的那些“外來人口”為突破口穩(wěn)步推進，進而積極推動其他要素的自由流動及城鎮(zhèn)福利的均等化。

浙江的改革是繞過戶口來設(shè)計附著在戶籍上的福利制度，是戶籍管理制度的延伸。這種改革模式，現(xiàn)實中可操作性比較強，避免了戶口突然無條件放開，帶來的財政供給和城市承載力問題

浙江路徑：繞過戶口的戶籍改革

張澎娟手里把玩著那個綠色的小本子，不發(fā)一言，聽著同事滕建雙講自己的人生故事，講他幾年的漂泊、奮斗、不平。

倏忽間張澎娟覺得有了這個本子，她可能無需經(jīng)歷同事這樣的遭際。

全浙江、甚至整個東部沿海地區(qū)農(nóng)民工的福利待遇和流向都可能因此而發(fā)生改變。

嘉興試點：從外來妹到新居民

多年以來，當(dāng)?shù)厝硕紩杨愃茝埮炀赀@樣的人稱為外來妹，十幾、二十歲的年紀(jì)，從中、西部省份來到沿海打工，做最辛苦的工作，拿低廉的工資，上廁所都要請假，沒有任何福利或者保障。

而從12月1日開始，張澎娟、滕建雙們成為新居民。這一天，他們領(lǐng)到了浙江省嘉興市嘉善縣新居民管理局頒發(fā)的第一批《專業(yè)人員居住證》，再不是傳統(tǒng)意義上的外來務(wù)工者。

此次浙江的居住證制度改革打破了原有的戶籍屬地管理框架，把居住證分為三個等級，類別上分為臨時居住證和居住證兩種，而居住證又分為普通人員類和專業(yè)人員類。臨時居住證為黃色，普通居住證為藍色，張澎娟和滕建雙拿到的是綠色的《專業(yè)人員居住證》。

對于張澎娟來說，這個綠本并沒有帶給她太多的興奮，最多只是在留下還是離開的選擇里，在留下的那邊加重了砝碼，讓已經(jīng)開始不安定的心有了一點點安穩(wěn)的感覺。

張澎娟老家是河南新鄉(xiāng)原陽縣太平鎮(zhèn)所屬的一個小村子，從河南省的一所中專——鄭州電子信息技術(shù)學(xué)院畢業(yè)以后，她不愿再回到那個貧困的地方，就和20幾個同學(xué)一起到了浙江嘉善縣姚莊鎮(zhèn)的浙江智泓科技有限公司。

目前她仍然在這個公司做采購部的管理員，每天正常工作八小時，有休息日，加班會給加班費。但是三年前和她一起來的20來個同學(xué)，慢慢的都離開了，只剩下了3個，不安穩(wěn)的感覺逐漸襲來。

“離開的人大多數(shù)去了上海、蘇州、寧波，那里的工資更高。”張澎娟說，她目前的基本工資雖然從最初的700塊漲到了1400，但與離開的同學(xué)相比還是低了將近一半。

也在這家企業(yè)的滕建雙要比張澎娟年長10歲，湖北恩施人，1998年在恩施財校畢業(yè)以后，他最初南下到了東莞打工，不僅工資低，工作壓力也非常大，每天都要連續(xù)工作15個小時，兩年之后他離開東莞，到了浙江。

有人把這些打工者比喻做候鳥，哪里更適合生存，他們就會流向哪里，如果待遇差，很多人自然選擇離開。

“我們出臺居住證制度的重要原因之一，就是留住人才，尤其是農(nóng)民工中的技術(shù)骨干。”嘉興市新居民事務(wù)局局長翁勤雄說。

人口管理：從治安轉(zhuǎn)向服務(wù)

近年來，浙江等東部沿海地區(qū)的政府管理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。據(jù)翁勤雄介紹，目前全國流動人口60%在沿海，20%在中部，10%在西部。

一方面是浙江經(jīng)濟發(fā)展依賴于大量的外來務(wù)工者，另外一方面是原有的戶籍管理體系已經(jīng)無法對現(xiàn)有的流入人口進行有效的管理，涉及這部分人的福利和保障得不到應(yīng)有的重視，導(dǎo)致“技術(shù)民工荒”頻繁出現(xiàn)。

原來各地的流動人口管理，都由各地公安局進行，主要是從治安管理的角度來進行。但隨著流動人口比例逐漸加大，在有些經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常住人口和流動人口的比例幾乎相等，而后一部分人的計生、保險、教育諸多方面都面臨各種各樣問題，不是公安部門能夠協(xié)調(diào)解決的。

以浙江省作為試點的嘉興市和寧波慈溪市為例，嘉興市目前外來人口已經(jīng)超過180萬，相當(dāng)于戶籍人口的53.7%，是整個浙江省外來人員占比最高的地區(qū)。寧波慈溪作為一個縣級市登記的外來暫住人口就在70多萬，實際達到了90多萬，是外來人口數(shù)量最多的一個縣。

以這兩個地方作為試點推進改革，原因不言而喻，水推舟進，不得不改。

2005年，嘉興市嘉善縣最先成立了新嘉善人管理委員會，由市長助理來牽頭協(xié)調(diào)，把外來人口的治安管理、計生、教育、保險、醫(yī)療等都劃歸于此部門協(xié)調(diào)管理。這種管理體制，有別于其他城市以政法委牽頭搞外來人口管理的體制，把職能定位轉(zhuǎn)向以服務(wù)為主。

得到這種架構(gòu)的啟示，今年9月25日，嘉興市在全國地級市率先成立新居民事務(wù)局，負(fù)責(zé)外來人員的服務(wù)管理。其下屬縣的部門也都改稱新居民管理局。

嘉興市新居民事務(wù)局成立后的第一項重要工作就是推進居住證制度改革。

“雖然嘉興還沒有出現(xiàn)珠三角那種大范圍的民工荒，但是技術(shù)工人流動一直也沒有間斷過，用一些優(yōu)惠政策留住這些人一直是我們考慮的問題?！蔽糖谛壅f。

滕建雙的孩子在2003年的時候出生，他的妻子在2005年也來了嘉善打工，孩子目前還只能留在老家，由他媽媽照看，孩子今后的教育問題一直是他擔(dān)心的。

他在浙江智泓科技有限公司做行政部助理管理師，一個月的工資在2000元左右，每個月租房子就要三四百元的支出，如果孩子去公立學(xué)校讀書，小學(xué)每個學(xué)期要繳納三四百的借讀費，如果孩子讀初中，借讀費要六七百。

因為他是家里的男孩子，父母以后也會跟他居住，買一套房子，一直也是他的一個夢想，但是因為戶籍的問題，既不能在當(dāng)?shù)刭I經(jīng)濟適用房，而買商品房的貸款，對于外來人員也存在不少障礙。

“拿到這個居住證，至少孩子教育的問題能夠得到解決，買房子也有了點希望?！彪p現(xiàn)在打算在這個城市安穩(wěn)下來。

盡管張澎娟還沒有結(jié)婚，也沒遇到滕建雙那么多具體的問題，但是她還是覺得，專業(yè)人員居住證讓她覺得更安穩(wěn)了一些。

“我們考慮是不是會留在一個地方，大概會考慮三個方面，一是同學(xué)熟人多不多，二是工資，三是是否穩(wěn)定?！睆埮炀暾f。

張澎娟說，雖然她的同學(xué)離開嘉興去了上海，但是她們在那里面臨的生存壓力也更大，如果當(dāng)初嘉興有居住證政策出來，也許一部分人就不會走。

不斷增加的含金量

今年4月，浙江省將嘉興市和寧波慈溪市列為居住證制度的改革試點，嘉興市又把平湖市新埭鎮(zhèn)、嘉善縣姚莊鎮(zhèn)、南湖區(qū)建設(shè)街道、余新鎮(zhèn)列為試點鎮(zhèn)。

根據(jù)《嘉興市居住證申領(lǐng)工作實施意見》，不同種類的居住證申領(lǐng)的條件不一樣。

16周歲以上，擬在嘉興居住30日以上的，都可申領(lǐng)《臨時居住證》，今后它也將取代原有的《暫住證》。

《普通人員居住證》門檻設(shè)置得更高，必須在嘉興取得《臨時居住證》或《暫住證》一年以上，必須具有初中以上學(xué)歷，同時還要求必須已經(jīng)在當(dāng)?shù)乩U納養(yǎng)老保險；對申領(lǐng)證件人的年齡也做了要求——必須自申領(lǐng)日開始至少可繳納基本養(yǎng)老保險費15年。

《專業(yè)人員居住證》申領(lǐng)條件更高，要求高中以上學(xué)歷，持藍色《普通人員居住證》滿2年(持《暫住證》滿3年)。同時，對申領(lǐng)人有無合法的固定住所、穩(wěn)定的生活來源以及是否遵紀(jì)守法等等都有諸多要求。

不同居住證類別享受的優(yōu)惠政策也各自不同。

根據(jù)《嘉興新居民服務(wù)管理工作的若干意見(試行)》規(guī)定，持《臨時居住證》的新居民可以免費享受公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)提供的就業(yè)服務(wù)；在技術(shù)職稱的評定、勞動資格證書的取得方面，也享有與本地居民相同的權(quán)利并履行相應(yīng)的義務(wù)；享有與本地居民相同的參加各項社會保險的權(quán)利，對于符合計劃生育政策的子女可以免除義務(wù)教育階段的學(xué)雜費。

藍本普通居住證的優(yōu)惠政策更有誘惑力，能享受到政府提供的職業(yè)技能培訓(xùn)補助，子女在義務(wù)教育階段在公辦學(xué)校就讀的，還將減半收取借讀費，可以報考嘉興市所屬的高中、中等職業(yè)學(xué)校。

盡管申請條件相對苛刻，但是張澎娟拿到的綠色《專業(yè)人員居住證》含金量也最高。不僅子女可以在公辦學(xué)校就讀，借讀費全免，而且可以與本地居民一樣申請廉租住房和經(jīng)濟適用房，也可以申購當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)的專門面向新居民的小戶型經(jīng)濟適用房。持證10年以上后，所在家庭符合居住地低保條件，可申請最低生活保障。持證15年以后，可準(zhǔn)予在暫住地落城鎮(zhèn)戶口。

繼11月20日平湖市新埭鎮(zhèn)首批10張居住證(綠色)、50張臨時居住證發(fā)放后，嘉善縣姚莊鎮(zhèn)又發(fā)放了10張《專業(yè)人員居住證》和60份《臨時人員居住證》。

何時走向普惠

居住證到底會惠及多少人，目前整個浙江的測算還沒有開始。

而根據(jù)嘉興市新居民事務(wù)局的統(tǒng)計結(jié)果，嘉興市180萬外來人員中，有66萬人可申領(lǐng)《臨時居住證》，65萬人可申領(lǐng)《普通人員居住證》，15萬人可申領(lǐng)《專業(yè)人員居住證》。

也就是說，像張澎娟、滕建雙那樣能夠得到《專業(yè)人員居住證》優(yōu)惠的人仍然是少數(shù)，超不過1/12。原因是申領(lǐng)條件嚴(yán)格:不僅要持居住證兩年，還要高中(中專)以上學(xué)歷，不能違反計劃生育政策，必須連續(xù)繳納養(yǎng)老保險兩年，必須有穩(wěn)定工作，而且要提供納稅憑證，體檢必須合格，必須有固定住所。這些還僅僅只是具有一票否決的部分，滿足上述條件后，還要幾十個項目進行打分，總分超過150，才能領(lǐng)證。

與之前北京、上海、深圳等城市試行的居住證制度相類似的是，浙江居住證制度設(shè)計之初目的就是引進人才，所以設(shè)定了門檻，在年齡、職業(yè)資格、納稅金額、是否企業(yè)中層、是否有投資、是否有創(chuàng)新、受過獎勵等等設(shè)置不同分值。

“目前只能看個人對嘉興的貢獻，來給予不同的優(yōu)惠政策?！?嘉興市新居民事務(wù)局局長翁勤雄說，試點推行的政策是在現(xiàn)有的財政能力下，采取了一種折中的方案，一方面是兼顧了各方的利益訴求，另外一方面是想通過一些待遇的改善，留住素質(zhì)高的人才。

“我們是在繞過了戶口，來設(shè)計附著在戶籍上的福利制度，是戶籍管理制度的延伸?！蔽糖谛壅J(rèn)為他們目前進行的是“繞過了戶口”的戶籍改革。

這種改革模式，現(xiàn)實中可操作性比較強，避免了戶口突然無條件放開，帶來的財政供給和城市承載力問題。

此前 2004年1月到8月間，鄭州戶籍改革，實行按固定住所落戶、放開親屬投靠的直系限制。結(jié)果導(dǎo)致此后一二年間學(xué)校新增學(xué)生三分之二，教育經(jīng)費激增兩倍，人口每年以10萬速度遞增，教育、社保、城市管理面臨前所未有壓力，甚至短期內(nèi)領(lǐng)取低保的人都迅速增加。

為了避免與鄭州戶籍改革同類問題的出現(xiàn)，盡管給居住證設(shè)置門檻為很多人質(zhì)疑，但是不少大中城市還是采取了這種方法。

此外，據(jù)翁勤雄分析，嘉興雖然外來人員流動量大，但真正想留下的并不多。很多人就是想來打工賺幾年錢，然后回老家去。根據(jù)嘉興市所轄的平湖新居民事務(wù)局的一項調(diào)查表明，平湖市當(dāng)?shù)?1.5萬外來人員中，真正留下來的只有30%左右。

“現(xiàn)在省里面的說法是，在我們嘉興和寧波慈溪試點以后，總結(jié)經(jīng)驗，最后設(shè)定一個底線，然后全省推廣，但是各市的政策肯定也還是會根據(jù)財政能力略有不同?！蔽糖谛壅f。

對于外來務(wù)工人員子女教育投入，盡管嘉興財政逐年都在增加投入，但是與需求相比還遠遠不夠。

而政府對此項改革的投入，總額目前還無法最終計算，但可以肯定的是，嘉興從今年起每年將拿出1億資金來解決新居民子女的就學(xué)問題。

對于住房問題，嘉興市政府剛剛召開過住房工作會議，擬劃撥出0.9萬平方米土地，來建新居民公寓。新居民公寓的產(chǎn)權(quán)屬于國有，將以較低的價格租給新居民使用。

“養(yǎng)老問題，我們目前還在調(diào)研，正在考慮是不是可以員工個人不繳，由企業(yè)繳納，最終領(lǐng)取相對總額較低的養(yǎng)老保險?！蔽糖谛壅J(rèn)為，目前外來務(wù)工人員養(yǎng)老保險繳納比例不高，問題在制度設(shè)計，所以他們也在重新考慮設(shè)計相關(guān)制度。很多外來人員自己就不要求企業(yè)繳納養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。養(yǎng)老保險因為目前體制原因，統(tǒng)籌的部分他們帶不走。出來打工的這部分人多數(shù)是青壯年，他們覺得一年交幾十塊錢醫(yī)療保險也不劃算。

嘉興幾個鎮(zhèn)的試點結(jié)束以后，今年12月，居住證制度將在嘉興市全面鋪開，明年上半年將會推廣到整個浙江省。

“有人來問我孩子高考怎么辦，那個還得看全國的統(tǒng)一戶籍改革，浙江省的居住證制度現(xiàn)在還解決不了這個問題?！蔽糖谛壅f。

如此看來，作為“繞開戶口”承載外來人口福利制度改革的居住證制度，目前只能是戶籍改革的過渡階段。

另外一個隨之而來的問題是，本來東南沿海地區(qū)就因為自身富庶吸引了大量外來人員，現(xiàn)在隨著居住證制度的出臺，福利待遇的改善，導(dǎo)致一部分相對素質(zhì)較高的人才扎根于此地，這會不會進一步加大東西部差距？會不會造成西部人才的進一步流失？