郭　凱

和中國的許多全國性大工程、大改革比較，中國的農(nóng)村飲水安全工程，在國際社會獲得的評價之高，是不多見的。

世界衛(wèi)生組織駐中國代表處官員瓊安娜·布蘭特(Joanna Brent)對記者說，“在解決飲水和擴(kuò)大安全飲水方面的工作，中國近年來取得的進(jìn)展，十分重大?！?/p>

2004年11月到2005年6月，水利部、發(fā)改委、衛(wèi)生部在全國組織了以縣為單元的農(nóng)村飲水安全現(xiàn)狀調(diào)查和逐級評估，進(jìn)行了6萬多個水樣的化驗、2674個縣級單位的調(diào)查報告、30個省(區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的省級評估報告。

調(diào)查耗時半年之多，各部門傾入了大量人力，啟動了科學(xué)化推進(jìn)“飲水安全工程”的工作。

重復(fù)的“水危機(jī)”歷史

根據(jù)某省沒有對外公開的一份大病與疫情報告，在該省的一個飲水困難縣，2003年查出的和飲水有關(guān)的病毒性疾病有2152例，2004年為2413例。

這每一個數(shù)字后面，都有一個人、一個名字。

有關(guān)中央國家機(jī)關(guān)的資料顯示，到2004年年底，全國農(nóng)村飲水不安全人口大概占全國農(nóng)村人口的34％。其中，因水量、取水方便程度或者保證率達(dá)不到飲水安全標(biāo)準(zhǔn)的為30％，而因為水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的不安全飲水人口，占了70％。

也就是說，在目前中國的不安全飲水問題中，有70％是來自有水的地區(qū)，但是水質(zhì)不安全。

瓊安娜·布蘭特說，目前中國的很多地區(qū)面臨缺水的困難，而更多的地區(qū)，則因為來自工業(yè)和農(nóng)業(yè)的水污染，失去了安全飲水供給。

除了西部和中部、東部少數(shù)地區(qū)，中國在傳統(tǒng)上并不是一個缺水國家。然而今天走到這一步，和國家的發(fā)展戰(zhàn)略有很大的關(guān)系。亞洲開發(fā)銀行的一位項目官員說，這并不是中國獨有的階段。世界上的很多國家，都曾經(jīng)有過類似的經(jīng)歷。

在上個世紀(jì)70年代，美國記者尤金·史密斯的一幅照片，震驚了世界，也震驚了日本史密斯在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的日本進(jìn)行的鄉(xiāng)村調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)受到工業(yè)排放污染的村莊，因為水銀中毒，村里的兒童生下來就畸形，有的一直沒有手和腳。那個病，俗稱水俁癥。

日本環(huán)境廳官員、現(xiàn)日本國駐中國大使館一等書記官成田浩司先生告訴記者，在日本當(dāng)年的四大國家公害中，有三大是和水污染有關(guān)的。水俁癥的產(chǎn)生，是因為被污染了的水用來灌溉、飼養(yǎng)后，人們吃了由此被污染的魚和食品，所以被間接污染，導(dǎo)致疾病。這種病，主要在日本的熊本縣。而在日本的富山縣等地，還有因為水污染、礦山污染等導(dǎo)致的其他疫病。

現(xiàn)在，雖然經(jīng)過了幾十年，日本某一區(qū)域仍然有過千人在遺傳、延續(xù)從前水污染時代的群體疾病，沒有辦法根除。

而在當(dāng)前的中國，根據(jù)有關(guān)國際組織官員的介紹，南于飲水狀況的嚴(yán)重性，國家有關(guān)部門已經(jīng)整了從前的飲用水安全標(biāo)準(zhǔn)，至少在安全標(biāo)準(zhǔn)層面上，先有了趨向國際化的進(jìn)步。但是，目前面臨檢驗機(jī)構(gòu)能力嚴(yán)重不足的問題。

據(jù)介紹，國家飲用水2006年標(biāo)準(zhǔn)的很多新增項目，很多檢測機(jī)構(gòu)都還不能操作。而且，公眾也不知道去哪里檢驗。

不同發(fā)展階段的規(guī)劃編制與分散決策

鑒于現(xiàn)狀，怎樣解決飲水安全、維護(hù)國民身體素質(zhì)、保證國家長久競爭力，越來越有了國家戰(zhàn)略層面的意義：

按照國家部署，中國將用10年的時間，解決3億農(nóng)村人口的飲水不安全問題：“十一五”期間，中央投資將達(dá)到320億元，投資強(qiáng)度將是十五期間的3倍。

而工程涉及面之大、成本之高，光靠中央一級的投資，是沒辦法完成的目前，在省級和地方配套、引入多元化投資、動員多部門對口扶貧、發(fā)動社會力量的參與等方面，已經(jīng)取得了不少經(jīng)驗。

目前已經(jīng)完成的農(nóng)村改水工程中，省一級的配套，基本上都沒有低于地方配套資金的30％。而以中國婦女發(fā)展基金會等社會機(jī)構(gòu)組織的“母親水窖”等義演捐助項目，也有效地補充了工程投資資金的不足

總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，如何科學(xué)地、有前瞻性地編制安全飲水工程規(guī)劃，尤其足基層規(guī)劃，是很大的困難。這既有中國基層政府自身的困境問題，也有中國當(dāng)前農(nóng)村社會發(fā)展的眾多不確定性因素。

據(jù)成田浩司先生介紹，日本從前在一些人口相對分散的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)飲水工程和其它公共服務(wù)工程，目前的運行成本很高。這既由于人口分散，也由于農(nóng)村人口的減少，還因為農(nóng)村人口的老齡化，基本上是沒有能力再貢獻(xiàn)稅收、但是也需要國家保汪對其繼續(xù)投入的人口。

這個日本的當(dāng)代難題，也許今后就會是中國在飲水危機(jī)后的又一個難題但是，成田浩司先生說，作為他個人的意見，他認(rèn)為安全飲水是一個人最基本的權(quán)利，一個國家和政府，需要為公民解決。

而比較地理情況，日本的國土大概相當(dāng)于中圍的一個省份，日本國的不平衡發(fā)展情況，大致類似于我們東部沿海若十大省份省內(nèi)的不平衡發(fā)展。如果把日本的財政轉(zhuǎn)移支付，在規(guī)模上和難度上，看成中國一個省份的省內(nèi)轉(zhuǎn)移，那么中國將來的平衡轉(zhuǎn)移規(guī)模和難度，即便覆蓋全國農(nóng)村的安全飲水工程建設(shè)好，長期維系的成本也會相當(dāng)之高。

因此，對當(dāng)前工程的規(guī)劃和工程建設(shè)決策，需要提出超越現(xiàn)階段一般水平的更高要求。根據(jù)《全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》的要求，縣級規(guī)劃要具體落實到村組和農(nóng)戶，并且與城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)總體布局相結(jié)合。

在具體實施上，需要中央層級先來協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、國土資源、農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和公共服務(wù)工程包括安全飲水工程的規(guī)劃。如果中心城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)民民居搬遷集中是目前可以看到的唯一辦法的話，有關(guān)土地法規(guī)、農(nóng)民宅基地和房屋建設(shè)、拆遷法規(guī)需要跟進(jìn)。而且更重要的是，在全國發(fā)展不均衡、對集中建設(shè)的要求不一的情況下，地方需要因地制宜、分散決策，有條件的地方先行先試。

在廣東省，有關(guān)發(fā)展宅基地法規(guī)和在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃的調(diào)研和有關(guān)努力已經(jīng)做了很久?，F(xiàn)在遲遲未能推行，不但地方上自己的問題不能解決，也會使全國失去不同發(fā)展階段協(xié)調(diào)試驗發(fā)展、逐漸摸索道路的機(jī)會。

在很多全國性的改革項目中，可以作為參照的一種處置思路是，中國資本市場的股權(quán)分置改革所采用的實事求是、分散決策的方式，是目前為止相當(dāng)成功的一個中央機(jī)關(guān)決策和分散決策聯(lián)合分工的案例。雖然這一決策方式的推出，有之前數(shù)次國有股“一刀切”的方案被市場打回的因素，但有關(guān)部門實事求是、不懈探索，最終使國有股減持這個中國資本市場建成以來難度最大的改革，獲得了最大的成功。要“生存”。還是要“毀滅”

同時，安全飲水工程一邊建、工業(yè)礦業(yè)農(nóng)業(yè)一邊繼續(xù)污染的情況，讓目前的推進(jìn)工作在整體上，顯得十分被動。

駐華某國際組織的一位項目官員說，我們過去和目前的治污，在很多程序上，都是不符合國際經(jīng)驗和準(zhǔn)則的。

在過去中國通行的地方建設(shè)中，都是

先規(guī)劃地上，最后才考慮地下的排污收集問題。但是地面上的東西一旦建好，在進(jìn)行地下排污工程和管道建設(shè)的困難，就是難于上青天了。

特別是國家各級土地產(chǎn)權(quán)不清、使用混亂，也加劇了這一問題的難于化解。

結(jié)果，盡管中國建設(shè)了數(shù)目眾多的污水處理廠，但是因為很多污水收集管道都鋪不到排污單位，造成了污水處理廠產(chǎn)能無法利用、進(jìn)而倒閉破產(chǎn)。而各個單位、機(jī)構(gòu)、家庭排放的污水，仍然肆虐直接進(jìn)人大江小河。

這一問題的危害，在今后的中國治水、中國安全飲水建設(shè)方面，會在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，繼續(xù)成為一個難以克制的頑疾。

而國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上，如果不能夠再懸崖勒馬，從各個政策上配套、從中央到各級地方積極配合，大家停止集體污染，那么中國這樣一個泱泱大國，將來可以預(yù)見的是比日本當(dāng)年更加嚴(yán)重的飲水、食品安全和國民身體素質(zhì)危機(jī)。

此外，在具體的治污措施上，成田浩司先生說，日本當(dāng)年大力推行了國際通行的“誰污染、誰補償”的辦法，并且重視治污的技術(shù)因素，取得了很好的效果。

根據(jù)有關(guān)消息，目前，亞洲開發(fā)銀行正在和中國中央政府有關(guān)部門合作，為中國下一步建設(shè)國家級的排污權(quán)交易市場、引入新經(jīng)濟(jì)機(jī)制治污的新法規(guī)，進(jìn)行援助設(shè)計。

誰來監(jiān)督“安全飲水”與“護(hù)水執(zhí)法”?

某些層級政府機(jī)構(gòu)截留項目資金、基層干群互不信任等中國行政體系老毛病，在農(nóng)村飲水安全工程這里，也沒有能逃脫。

一位基層干部說，“從來沒有看到錢，也從來不知道中央給我們這里每一個人平均撥了300塊錢”。

另外，在某些層級政府的財政預(yù)算、決算是一盤糊涂賬的情況下，要把錢查清楚，也不容易。

而干群關(guān)系的矛盾、彼此互不信任，也導(dǎo)致了農(nóng)民不積極參與飲水安全工程、部分熱心干部有情緒的情況。

水利部農(nóng)村水利司司長李代鑫認(rèn)為，“加大政務(wù)公開工作力度，接受社會和群眾監(jiān)督”，是加強(qiáng)飲水安全工程管理、保障投資取得實效的必需措施。

而在具體操作上，如果在全國能夠推廣湖北“編制與政務(wù)公開”的經(jīng)驗，資金分配、項目情況全部發(fā)上互聯(lián)網(wǎng)，并且以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立農(nóng)民查詢點，就能對挪用資金起到很大的威懾作用，贏得農(nóng)民的信任。

在2006年，湖北省為了解決此財政供養(yǎng)人口比例太大、編制混亂難于管理的問題，并且為了確保農(nóng)村綜合改革的成果，在全省推行財政專項資金和全省行政、事業(yè)單位人員編制信息上網(wǎng)公開的改革。

通過群眾的參與舉報，湖北42個市州縣糾正了28955名不應(yīng)享受專項補貼的人口，涉及資金上千萬元；經(jīng)舉報后進(jìn)行的財政專項檢查也查處違紀(jì)金額4億多元

而在記者采訪過程中，有不止一家的企業(yè)也提出，在“護(hù)水執(zhí)法”方面，誰來監(jiān)督環(huán)保局的問題。

“環(huán)保部門開始對外公布，不批準(zhǔn)某些企業(yè)某些項目，但是，后來沒有多久就放了，卻不給外界詳細(xì)解釋?！币晃辉诒本┑钠髽I(yè)主說，“也許是迫于各方面壓力，但是，也要防止新興部門權(quán)力尋租的問題，”

并且，環(huán)保執(zhí)法，是一個技術(shù)性非常強(qiáng)的執(zhí)法工作。因為和工業(yè)污染治理有關(guān)的技術(shù)性壁壘，日本環(huán)境廳的官員后來基本都是工科出身，改變了從前“文科生”占主導(dǎo)的文官機(jī)構(gòu)局面。

更重要的是，即便有了其他更多監(jiān)督平衡設(shè)置的美國、日本，也同樣有各個政府設(shè)置彼此監(jiān)督不力的情況。所以，美國從聯(lián)邦政府到各州政府，都推行了《自由信息法案》，作為監(jiān)督的有效補充

而日本的《行政機(jī)構(gòu)信息披露法案》，對中國的目前階段，更有意義。

經(jīng)過社會各界竟10年之功，1999年日本通過了它的《行政機(jī)構(gòu)信息披露法案》在法律施行后，日本行政系統(tǒng)多年的頑疾，經(jīng)過公眾參與監(jiān)督，得到了前所未有的有效化解，當(dāng)時首當(dāng)其沖的，是醫(yī)療安全和食品安全這類基本民生管理問題

中國已在2007年4月公布了《政府信息公開條例》，這是一部由中央政府主導(dǎo)并且積極推動的法規(guī)。現(xiàn)在，它迫切需要全社會集合的力量，促其成長。