唐凱娥　魏煉紅　李忠云

摘 要：推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保障農(nóng)民工進(jìn)城穩(wěn)定，就業(yè)是關(guān)鍵，但農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)要受到現(xiàn)行戶籍制度、就業(yè)選擇與勞動(dòng)用工制度等制約。目前，制度障礙是農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)困難、就業(yè)保障不足的重要原因。這就要大膽創(chuàng)新推進(jìn)改革，打破現(xiàn)行制度的限制，盡快制定與完善有利于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的法律制度，為農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，切實(shí)保障農(nóng)民工進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；就業(yè)；制度障礙；就業(yè)保障制度；法治環(huán)境

中圖分類號(hào)：F241.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-6439(2008)01-0028-05

Study of employment insurance system innovation for peasant-workers to work in a city

TANG Kai-e1，WEI Lian-hong2，LI Zhong-yun3

(1. Chongqing Technical School，Chongqing 400043，China；

2. Shenzhen Municipal National Land Resources and Estate Management Bureau，Guangdong Shenzhen 518031，China；

3. Chongqing Municipal Economic Committee，Chongqing 400015，China)

Abstract：The key to promoting overall urban-rural development and guaranteeing peasant-workers stability in a city is their employment，however，peasant-workers are restricted by current household register system，employment selection and system of working and employers and so on. Currently，institutional barrier is an important reason for the difficulty of peasant-workers to work in a city and for their insufficient insurance. Bold innovation and reform for breaking current system barriers is needed，and laws and regulations which are helpful to the peasant-workers to work in a city should be rapidly made and perfected in order to create good legal environment for the peasant-workers to work in a city and for guaranteeing the stable employment of the peasant-workers in the city and for promoting harmonious society development.

Key words：peasant-worker；employment；institutional barrier；employment insurance system；legal environment

農(nóng)民工進(jìn)城既是勞動(dòng)力市場(chǎng)配置的客觀要求，又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。農(nóng)民工在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中作出了巨大貢獻(xiàn)，給農(nóng)村和城鎮(zhèn)帶來(lái)了雙重變化。但事實(shí)上我國(guó)城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民工的態(tài)度是“經(jīng)濟(jì)接納，社會(huì)拒入”，農(nóng)民工一直處于城鎮(zhèn)社會(huì)的最底層，其應(yīng)有的權(quán)益往往得不到有力的維護(hù)。農(nóng)民工問(wèn)題已成為改革開(kāi)放以來(lái)的焦點(diǎn)話題與影響深遠(yuǎn)的社會(huì)現(xiàn)象，引起了政府與社會(huì)的廣泛關(guān)注。有效推進(jìn)和保障農(nóng)民工進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)，不僅會(huì)有效緩解農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)壓力，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，而且有利于加強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)交流與統(tǒng)籌發(fā)展。重慶市是全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之一，筆者以重慶調(diào)查為主，對(duì)全國(guó)及其他諸如四川、北京、江蘇等地的基本情況進(jìn)行了調(diào)查收集^[1][2][3]，就如何打破現(xiàn)行制度障礙，建立保障農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的有效機(jī)制，進(jìn)行了深入的研究，旨在促進(jìn)農(nóng)民工順利地、穩(wěn)妥地進(jìn)城就業(yè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一、農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的現(xiàn)實(shí)困難

進(jìn)城就業(yè)成為農(nóng)民工增加收入的主要來(lái)源，雖然農(nóng)民工能吃苦、不怕累，工資低廉，甚至不買社會(huì)保險(xiǎn)，但農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)仍存在困難。

1.龐雜的主體無(wú)組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工達(dá)1億以上，以重慶市為例，2006年，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移706.3萬(wàn)人，占農(nóng)村勞動(dòng)力的51.7%，小學(xué)以下文化占43.2%，初中文化占47.6%，高中及以上文化占9.2%，接受過(guò)非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的僅為6.8%。目前，進(jìn)城農(nóng)民工以非正規(guī)就業(yè)為主，大多數(shù)是沒(méi)有經(jīng)過(guò)組織的，是以親友老鄉(xiāng)介紹外出就業(yè)為主，在城鎮(zhèn)不同的地方，不同的行業(yè)，不同的單位，各做各的事，各找各的工作，最多是以少數(shù)的鄉(xiāng)緣、地緣、血緣等聯(lián)系在一起。

2.就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)有限。就業(yè)渠道與信息不通，公益性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)對(duì)于農(nóng)民工更多的是擺設(shè)，農(nóng)民工難以自由地進(jìn)入城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，對(duì)職業(yè)的選擇性較窄，主要集中在沒(méi)有技術(shù)含量的苦力工作。

3.從事職業(yè)危險(xiǎn)性較大。農(nóng)民工主要集中在臟、累、險(xiǎn)、差、難、苦的崗位中，有1/3從事建筑勞務(wù)，工作條件惡劣，勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)措施不落實(shí)，時(shí)刻受到職業(yè)病與工傷事故的威脅。

4.工資待遇不平等。農(nóng)民工工資普遍低下，同工不同酬，缺乏正常的工資增長(zhǎng)機(jī)制，至少1/3的農(nóng)民工月工資在1 000元以下，工作時(shí)間超長(zhǎng)、卻沒(méi)有加班工資，被拖欠工資的情況時(shí)有發(fā)生，43%的農(nóng)民工有過(guò)同工不同酬或沒(méi)有基本勞動(dòng)安全保障等不公正待遇(據(jù)重慶晨報(bào)2007年7月31日?qǐng)?bào)道)。

5.就業(yè)不穩(wěn)定。60%以上的用人單位不依法與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，濫用試用期、把農(nóng)民工作為廉價(jià)的臨時(shí)工使用，隨時(shí)可以解雇；農(nóng)民工經(jīng)常面臨失業(yè)的窘境，一旦突然失業(yè)就會(huì)出現(xiàn)全面生活危機(jī)。

6.權(quán)益難保護(hù)。農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)、休息權(quán)、獲得報(bào)酬權(quán)、傷殘獲得醫(yī)治權(quán)、人身自由權(quán)等屢遭侵害，39%的農(nóng)民工有過(guò)被無(wú)辜克扣工資或惡意拖欠工資的經(jīng)歷，15.60%的農(nóng)民工則遭遇過(guò)打罵等人身攻擊(據(jù)重慶晨報(bào)2007年7月31日?qǐng)?bào)道)，但農(nóng)民工受人欺侮、權(quán)益受到侵害難以得到有效的維護(hù)，諸多社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題由此產(chǎn)生。

二、農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的制度障礙

農(nóng)民工在城鎮(zhèn)社會(huì)中找不到自己的位置，被封閉的城鎮(zhèn)體制拋向城鎮(zhèn)公共政策和城鎮(zhèn)管理的社會(huì)邊緣，被限制享有城鎮(zhèn)的公共資源，這種邊緣化的趨勢(shì)，有其深刻的歷史背景和多種原因，但最嚴(yán)重的莫過(guò)于制度障礙。

1.現(xiàn)行法律缺乏反就業(yè)歧視的具體保障措施?！稇椃ā泛汀秳趧?dòng)法》都有“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利以及禁止勞動(dòng)就業(yè)歧視”的規(guī)定，但這些都是原則性規(guī)定；新出臺(tái)的《就業(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定“農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城就業(yè)享受與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者平等的勞動(dòng)權(quán)利，不得對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城就業(yè)設(shè)置歧視性限制”，這對(duì)農(nóng)民工消除就業(yè)歧視具有里程碑性質(zhì)，但仍缺乏具體的法律保障和救濟(jì)措施。

2.缺乏建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)法律規(guī)定。城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)分割依然嚴(yán)重，現(xiàn)行的有關(guān)制度在招工程序、比例、領(lǐng)域、行業(yè)工種等方面仍傾向城鎮(zhèn)居民，就業(yè)與促進(jìn)就業(yè)政策大多針對(duì)城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員，那些好的工作都要求本地城鎮(zhèn)戶口，把臟的、累的、難的、險(xiǎn)的、苦的留給農(nóng)民工，農(nóng)民工不能平等地獲得就業(yè)。如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》(國(guó)辦發(fā)[2004]92號(hào))只是要求“探索”建立城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》(2006年1月18日)只要求“逐步”實(shí)行城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，《勞動(dòng)力市場(chǎng)管理規(guī)定》(勞動(dòng)和社會(huì)保障部[2000]第10號(hào)令)規(guī)定城鎮(zhèn)失業(yè)人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行失業(yè)登記、并享受相關(guān)就業(yè)扶持政策，對(duì)農(nóng)民工沒(méi)有這樣的規(guī)定。

3.就業(yè)服務(wù)援助制度不覆蓋農(nóng)民工。就業(yè)信息的建立與發(fā)布、就業(yè)免費(fèi)服務(wù)和培訓(xùn)、就業(yè)與再就業(yè)扶持政策、困難群體就業(yè)援助制度等基本上不把農(nóng)民工納入服務(wù)范圍。如勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)制度化、專業(yè)化和社會(huì)化工作的通知》(勞社部函[2004]103號(hào))、《關(guān)于印發(fā)金保工程勞動(dòng)力市場(chǎng)信息系統(tǒng)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(勞社會(huì)信息函[2004]05號(hào))、《關(guān)于全面推進(jìn)零就業(yè)家庭就業(yè)援助工作的通知》(勞社部發(fā)[2007]24號(hào))、《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于下崗失業(yè)人員再就業(yè)稅收政策問(wèn)題的通知》(財(cái)稅[2005]186號(hào))等都沒(méi)有覆蓋農(nóng)民工。

4.農(nóng)民工主要的就業(yè)形式——非正規(guī)就業(yè)也無(wú)法律規(guī)定。《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》調(diào)整的是用人單位與勞動(dòng)者形成的勞動(dòng)關(guān)系，保姆、家政服務(wù)等勞務(wù)關(guān)系不在此調(diào)整之列。非正規(guī)就業(yè)包括在非正規(guī)部門中的就業(yè)和在正規(guī)部門中的非正規(guī)就業(yè)，是農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的主要形式，但突出的問(wèn)題是非正規(guī)就業(yè)的勞動(dòng)者不能獲得法律的保護(hù)，至今沒(méi)有對(duì)非正規(guī)就業(yè)進(jìn)行立法。

5.勞動(dòng)合同制度仍不完善、可規(guī)避的空間大。有些用人單位不直接與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，用簽訂集體合同或與包工頭簽訂合同來(lái)代替與農(nóng)民工的勞動(dòng)合同，現(xiàn)在又出現(xiàn)與勞務(wù)公司簽訂勞務(wù)派遣合同代替與農(nóng)民工簽訂合同以規(guī)避《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定，有的用人單位迫于《勞動(dòng)合同法》的壓力只要求員工簽上姓名與身份證號(hào)碼，不告訴員工聘用期限與權(quán)利等，聘期可以隨時(shí)填寫即可以隨時(shí)解聘。勞動(dòng)者尤其是農(nóng)民工仍處于弱勢(shì)，為了暫時(shí)保住或獲得工作，他們不得不簽訂那些極不規(guī)范的勞動(dòng)合同，當(dāng)他們的權(quán)益受到侵害時(shí)至少20%的人自認(rèn)倒霉。

6.許多制度都不把農(nóng)民工當(dāng)作用人單位的職工?，F(xiàn)行制度對(duì)于“就業(yè)主體”缺乏明確而科學(xué)的法律界定，都未能明確農(nóng)民工也屬于單位職工，于是，實(shí)踐中一些地方政府與用人單位都認(rèn)為農(nóng)民工不是企業(yè)職工，而只是臨時(shí)工。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《集體合同規(guī)定》(勞動(dòng)和社會(huì)保障部[2003]第22號(hào)令)等都把農(nóng)民工排斥在企業(yè)職工之外。

7.權(quán)益保障制度不健全。現(xiàn)行制度規(guī)定“同命不同價(jià)”、受傷或死亡賠償數(shù)額因農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口相差很懸殊，并且軟弱無(wú)力地使農(nóng)民工被拒于公共組織的大門之外，多數(shù)公共組織以農(nóng)民工維權(quán)“不屬于自己的管轄范圍”而置身事外，全國(guó)加入工會(huì)的農(nóng)民工不到10%；工傷認(rèn)定把用人單位提出申請(qǐng)作為傷殘者直接提出申請(qǐng)的前提，嚴(yán)重?fù)p害了對(duì)傷殘者的保護(hù)，因?yàn)橐恍o(wú)良知的單位領(lǐng)導(dǎo)故意不簽字或拖過(guò)認(rèn)定時(shí)間再簽字、使工傷無(wú)法認(rèn)定，而且不到1年的申請(qǐng)期限太短，農(nóng)民工工傷者很容易錯(cuò)過(guò)認(rèn)定時(shí)間；法律制度在解決農(nóng)民工工資拖欠方面仍然存在責(zé)任不明確、清償制度不健全、手段欠缺、處理的行政程序時(shí)間過(guò)長(zhǎng)等弊端；仲裁與訴訟制度存在環(huán)節(jié)過(guò)多、程序復(fù)雜、審理時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、時(shí)效過(guò)短、費(fèi)用較高、仲裁保全制度無(wú)規(guī)定等缺陷，法律援助也無(wú)力，農(nóng)民工權(quán)益缺乏有力的法律保護(hù)。

8.戶籍制度限制。戶籍壁壘是農(nóng)民工身上的最大枷鎖，是“農(nóng)民工”概念產(chǎn)生的根源，也是農(nóng)民工無(wú)法與城鎮(zhèn)居民處于同等地位、享受同等權(quán)利的最終根源^[4]?，F(xiàn)行戶籍制度人為地劃分出農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，并附加戶籍制度以外的一些社會(huì)功能，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民在就業(yè)、培訓(xùn)教育、勞動(dòng)用工、醫(yī)療、稅賦等方面的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策不同，使農(nóng)民工只能作為城鎮(zhèn)的暫住人口，不能享受與城鎮(zhèn)居民平等的權(quán)利，人為地制造了等級(jí)和利益差別，加深了城鄉(xiāng)分割的裂痕，造成了對(duì)農(nóng)民工的歧視，無(wú)法使農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)。

9.其他制度制約。對(duì)農(nóng)民工的行政管理機(jī)構(gòu)不確定、政出多門，公共財(cái)政預(yù)算安排主要傾斜于城鎮(zhèn)而未能體現(xiàn)農(nóng)民工的需求，農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)制度難以落實(shí)、培訓(xùn)機(jī)會(huì)少；為農(nóng)民工服務(wù)的中介組織較少且不規(guī)范，黑中介仍屢禁不止，整頓治理不力，農(nóng)民工常常受害；部分法律限制了農(nóng)民工的政治權(quán)利從而導(dǎo)致農(nóng)民工的其他權(quán)利也被限制或剝奪，參軍轉(zhuǎn)業(yè)優(yōu)待不覆蓋農(nóng)民工子女；職業(yè)病防治制度未能建立與執(zhí)行，農(nóng)民工基本享受不到公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)；對(duì)農(nóng)民工權(quán)益規(guī)定本來(lái)就不多的法律制度無(wú)法得到有效的、不折不扣的實(shí)施，等等，這些都在不同程度上阻礙了農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)安居。

三、農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度創(chuàng)新

實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決農(nóng)民工問(wèn)題則是當(dāng)務(wù)之急，必須立即著手行動(dòng)，不能有任何猶豫，要努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“上崗有培訓(xùn)，勞動(dòng)有合同，工資有保障，傷病有保險(xiǎn)，維權(quán)有渠道，環(huán)境有改善”的目標(biāo)，確保農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果、穩(wěn)定就業(yè)，為構(gòu)建和諧社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.統(tǒng)一農(nóng)民工就業(yè)管理。改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理體制，改變多頭管理的現(xiàn)象，確定農(nóng)民工就業(yè)工作由勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)實(shí)施，加大財(cái)政投入，集中政府分散的就業(yè)扶持經(jīng)費(fèi)、發(fā)揮其最大效應(yīng)，并且健全“培訓(xùn)—就業(yè)—維權(quán)”三位一體的工作模式，其他相關(guān)部門切實(shí)配合、協(xié)助，要消除部門利益之爭(zhēng)，以大局為重，切實(shí)為解決農(nóng)民工問(wèn)題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步做出成效。

2.建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。消除勞動(dòng)力市場(chǎng)分割局面，認(rèn)真構(gòu)建勞動(dòng)力統(tǒng)一市場(chǎng)，所有的勞動(dòng)力市場(chǎng)、行業(yè)、工種、企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)民工免費(fèi)開(kāi)放，農(nóng)民工只要憑身份證就可以進(jìn)入任何一家勞動(dòng)力市場(chǎng)，各行業(yè)和工種尤其是特殊行業(yè)和工種要求的技術(shù)資格、健康等條件，對(duì)進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民一視同仁，不得以城鄉(xiāng)身份設(shè)置門檻。

3.建立廣覆蓋的信息公開(kāi)制度。信息交流不暢已成為制約農(nóng)民工就業(yè)的一個(gè)瓶頸，各級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)信息中心、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及正規(guī)的職業(yè)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)以減少信息不對(duì)稱的負(fù)作用；建立覆蓋農(nóng)民工的就業(yè)信息服務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建勞動(dòng)力供需信息公共網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一集中各職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的就業(yè)信息，完善信息發(fā)布渠道，不僅要在勞動(dòng)力市場(chǎng)和互聯(lián)網(wǎng)上公布，而且要在報(bào)刊等媒體上公布，還可以發(fā)送各種宣傳資料，使農(nóng)民工普遍能夠平等獲取可靠、有效、優(yōu)質(zhì)的就業(yè)信息。

4.建立一視同仁的就業(yè)服務(wù)制度。構(gòu)建以區(qū)縣級(jí)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)為主，覆蓋鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村的三級(jí)職業(yè)介紹服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，扶持發(fā)展為農(nóng)民工提供專門化服務(wù)的非營(yíng)利組織，現(xiàn)有的所有合法職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)，且必須依照規(guī)定對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有求職者一視同仁提供就業(yè)服務(wù)。

5.建立平等的就業(yè)激勵(lì)制度。鼓勵(lì)用人單位招用農(nóng)民工，根據(jù)招用農(nóng)民工的人數(shù)給予融資擔(dān)保和一定數(shù)額的稅收減免，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，對(duì)小企業(yè)給予小額貸款，對(duì)重點(diǎn)企業(yè)給予貸款貼息，就業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)計(jì)入成本在稅前列支；采取補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)等辦法鼓勵(lì)公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民工免費(fèi)提供職業(yè)介紹服務(wù)；鼓勵(lì)農(nóng)民工自謀職業(yè)或回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對(duì)農(nóng)民工從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的，給予定額的稅收減免，免繳登記類、證照類和管理類的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，自籌資金不足的，還提供小額擔(dān)保貸款與貼息。

6.建立公平的就業(yè)援助制度。將進(jìn)城符合一定條件的農(nóng)民工分別納入現(xiàn)行的再就業(yè)政策扶持范圍、困難就業(yè)援助范圍、殘疾就業(yè)援助范圍、零就業(yè)家庭就業(yè)援助范圍等，依照城鎮(zhèn)居民的相關(guān)規(guī)定相應(yīng)享受再就業(yè)政策，按比例安排殘疾人就業(yè)，對(duì)困難人群免費(fèi)進(jìn)行技能培訓(xùn)、免費(fèi)提供就業(yè)崗位及生活救助等援助。

7.建立開(kāi)放的就業(yè)培訓(xùn)制度。向農(nóng)民工發(fā)放“技能培訓(xùn)券”，建立一站式就業(yè)培訓(xùn)與多種模式技能培訓(xùn)相結(jié)合的全員培訓(xùn)教育制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行技能培訓(xùn)，允許農(nóng)民工低息或全額貼息貸款參加培訓(xùn)，對(duì)通過(guò)技能鑒定或獲得技能資格證書(shū)的給予補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)技能培訓(xùn)合格的優(yōu)先推薦就業(yè)。

8.完善勞動(dòng)合同制度。所有用人單位實(shí)行法定代表人或負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，必須依照法定程序直接與農(nóng)民工本人訂立并履行勞動(dòng)合同，不得以勞務(wù)派遣合同、集體合同或與包工頭的合同代替與農(nóng)民工個(gè)人的勞動(dòng)合同；明確與之建立了勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工也是用人單位的職工，實(shí)行同工同酬和“一金一卡”制度，必須將農(nóng)民工工資按月足額直接發(fā)放到農(nóng)民工本人。

9.實(shí)施勞動(dòng)用工備案制度。用人單位自用工之日起即與勞動(dòng)者建立勞動(dòng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)建立包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工名冊(cè)備查，并應(yīng)到登記注冊(cè)地的縣級(jí)以上勞動(dòng)保障行政部門如實(shí)辦理勞動(dòng)用工備案手續(xù)。

10.建立城鄉(xiāng)真正統(tǒng)一的戶籍制度。除保留戶口簿、居民身份證、居住證外，其他證件一律取消，依據(jù)合法固定住房與出生地來(lái)決定戶口所在地，切斷戶口與利益之間的關(guān)聯(lián)，從根本上消除對(duì)農(nóng)民工的歧視。

四、農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)法治環(huán)境的改善

保障農(nóng)民工權(quán)益的最有效手段是法律手段，為農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)安居建立有序和有效的法治環(huán)境，這既是解決農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的治本之策，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的應(yīng)有之義。

1.清理并修改已有的法律法規(guī)規(guī)章。國(guó)家要對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)及頒布的決定、各部委制定的規(guī)章及文件進(jìn)行全面清理，各地要對(duì)本地制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及一般規(guī)范性文件進(jìn)行徹底清理，清除對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的歧視性規(guī)定和不平等性規(guī)定

第一，修改有關(guān)職工權(quán)益保障規(guī)定，將農(nóng)民工納入其調(diào)整與保護(hù)的范圍，并補(bǔ)充相關(guān)規(guī)定。

第二，修改就業(yè)與再就業(yè)規(guī)定，將農(nóng)民工納入其調(diào)整與扶持的范圍。

第三，完善法律援助制度。在我國(guó)訴訟制度暫時(shí)不變的情況下，建立與完善法律援助機(jī)構(gòu)，專門針對(duì)農(nóng)民工提供法律援助。司法、工會(huì)以及其他社會(huì)團(tuán)體要不斷完善法律援助制度，設(shè)立農(nóng)民工法律援助站、求助熱線和維權(quán)舉報(bào)電話，為經(jīng)濟(jì)困難和不懂法律的農(nóng)民工及時(shí)提供服務(wù)；探索建立律師與法學(xué)專業(yè)學(xué)生無(wú)償為農(nóng)民工與其他弱勢(shì)群體每年提供若干個(gè)小時(shí)法律援助服務(wù)的制度。

第四，完善救濟(jì)制度。修改程序法律制度，制定切實(shí)可行、高效的程序規(guī)定。精簡(jiǎn)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)農(nóng)民工申訴的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件依法簡(jiǎn)化程序、減少環(huán)節(jié)、縮短時(shí)限，及時(shí)受理，快速審理，減免費(fèi)用；涉及農(nóng)民工的訴訟案件原則上適用簡(jiǎn)易程序快速審理，減免訴訟費(fèi)，降低農(nóng)民工訴訟的資金和時(shí)間成本，及時(shí)采取必要的訴前與訴訟保全措施，確保農(nóng)民工的合法權(quán)益能得到及時(shí)有效維護(hù)。探索業(yè)余仲裁員審理仲裁案件的制度，聘請(qǐng)一些退休的法官或司法人員、在職的大學(xué)教授、律師等利用業(yè)余時(shí)間仲裁一些糾紛和案件，可大大降低被侵權(quán)者的維權(quán)成本，培養(yǎng)社會(huì)公德。

2.加緊制定新的法律法規(guī)規(guī)章。建立和完善保障農(nóng)民工就業(yè)的法律法規(guī)規(guī)章體系，讓進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利、就業(yè)過(guò)程和權(quán)益保護(hù)等有法可依。

第一，制定《就業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施辦法。根據(jù)《就業(yè)促進(jìn)法》(2008年1月1日起施行)，將各級(jí)政府近年來(lái)行之有效的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、勞動(dòng)待遇、戶籍管理等方面的政策和行政措施加以總結(jié)、分析和論證，將其上升為法律制度。

第二，制定《非正規(guī)就業(yè)管理?xiàng)l例》。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)是相對(duì)于正規(guī)經(jīng)濟(jì)而言的，國(guó)際勞工組織對(duì)非正規(guī)就業(yè)的特征做過(guò)如下概括：容易進(jìn)入或沒(méi)有進(jìn)入障礙；主要依賴于本地資源；家庭所有制或自我雇傭；經(jīng)營(yíng)規(guī)模?。徊捎脛趧?dòng)密集型的適用性技術(shù)；勞動(dòng)技能不需要在正規(guī)學(xué)校獲得；較少管制和競(jìng)爭(zhēng)比較充分。非正規(guī)就業(yè)具有靈活、自由、進(jìn)退成本相對(duì)較低等特點(diǎn)^[5]，可以為農(nóng)民工提供巨大的就業(yè)和生存空間，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域，在很大程度上和較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，要以非正規(guī)就業(yè)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)其充分就業(yè)，因而有必要就非正規(guī)就業(yè)進(jìn)行立法。

第三，制定《工資支付規(guī)定》。建立用人單位法定代表人或負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，實(shí)行同工同酬和“一金一卡”制度，加強(qiáng)對(duì)用人單位支付工資情況的日常巡查、舉報(bào)專查和專項(xiàng)檢查，對(duì)發(fā)生工資拖欠的用人單位、要依法從嚴(yán)處罰，保障農(nóng)民工及其他勞動(dòng)者及時(shí)足額取得其應(yīng)得的報(bào)酬。

第四，制定《社會(huì)保障法》。建立全面的社會(huì)保障制度，切實(shí)落實(shí)工傷保險(xiǎn)，實(shí)行“同命同價(jià)”政策，農(nóng)民工受傷或死亡，賠償標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)居民一樣；解決農(nóng)民工的大病醫(yī)療保險(xiǎn)和疾病住院醫(yī)療保險(xiǎn)，確保農(nóng)民工看得起??；根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，取消戶籍限制，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍；將符合一定條件的農(nóng)民工納入最低生活保障與失業(yè)保險(xiǎn)范圍。

第五，制定《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)條例》，對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)、勞動(dòng)報(bào)酬、休息、文化教育、健康、生命、人格尊嚴(yán)、居住、民主政治等權(quán)益做出全面具體規(guī)定，明確農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管主體、監(jiān)督職責(zé)及監(jiān)管失職的法律后果，以及農(nóng)民工權(quán)益救濟(jì)機(jī)構(gòu)及方式、途徑等。

第六，盡快制定《戶籍法》，統(tǒng)一戶籍，結(jié)束農(nóng)業(yè)戶口對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的束縛。

3.強(qiáng)化農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的執(zhí)法力度。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，這是我國(guó)當(dāng)前社會(huì)問(wèn)題突出的首要原因，也是我國(guó)法治社會(huì)難以實(shí)現(xiàn)的根源所在，更是政府信用缺失的根本原因。不僅僅是農(nóng)民工也包括社會(huì)其他組織與個(gè)人都盼望政府的政策與承諾要穩(wěn)定、要兌現(xiàn)。因此，政府必須采取建立有效的管理體制與責(zé)任機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督檢查、依法嚴(yán)厲懲罰違法行為等各種有效措施，確實(shí)履行職責(zé)，確保法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的有效實(shí)施，為全社會(huì)尤其是農(nóng)民工的就業(yè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

結(jié)論

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，保障農(nóng)民工進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)是關(guān)鍵，但農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)要受到現(xiàn)行戶籍制度、就業(yè)選擇與勞動(dòng)用工制度等制約，這就要大膽創(chuàng)新推進(jìn)改革，打破現(xiàn)行制度的限制，盡快制定與完善有利于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的法律制度，為農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，切實(shí)保障農(nóng)民工進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 農(nóng)民工問(wèn)題調(diào)研和文件起草組//中國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題研究總報(bào)告[EB/OL].互聯(lián)網(wǎng)，2005.

[2] 高文書(shū).進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)狀況及收入影響因素分析[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006(1)：2834.

[3] 李春根，徐光耀.城市農(nóng)民工就業(yè)狀況及其社會(huì)保障研究[J].山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(6)：55-59.

[4] 張智勇.戶籍制度：農(nóng)民工就業(yè)歧視形成之根源[J]，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005(4)：123127.

[5] 王海英.非正式就業(yè)渠道與女性農(nóng)民工就業(yè)[J].甘肅農(nóng)民，2006(8)：111.

(責(zé)任編校：周祖德)