設(shè)立“減災(zāi)部”非治本之策

李　楯

你能把這34個部、委、局中與減災(zāi)救災(zāi)相關(guān)的工作都剝離出來放在“減災(zāi)部”中。使“減災(zāi)部”在不需這34個部、委、局參與的情況下，就能獨自做好減災(zāi)救災(zāi)工作嗎？

災(zāi)后反省制度——對于我們這樣處于轉(zhuǎn)型期中的國家，是極為必要的。

報載：一些專家們針對每當(dāng)災(zāi)害來臨，國家機關(guān)“‘九龍治災(zāi)，各干各的”——除非“總理任總指揮”這一“舊有難題”，提出要“創(chuàng)新救災(zāi)體制”。其辦法卻“不外健全立法、加強現(xiàn)有協(xié)調(diào)機構(gòu)”和“建立新部門”(減災(zāi)部)。

此論，我以為：大不當(dāng)。

持此論的專家認(rèn)為：“一個國家減災(zāi)委員會成員單位就有54個部委局”，“如果把各部現(xiàn)有的分部門救災(zāi)管理組織統(tǒng)一到一個部里，原來各部之間協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的問題轉(zhuǎn)化成一個部里各司局的協(xié)調(diào)問題，在部長的干預(yù)下協(xié)調(diào)會好得多。”

在現(xiàn)行體制下，互不轄屬的各個部門之間因缺少制衡，有權(quán)力而無問責(zé)，才造成政府各部門和相關(guān)地方政府反應(yīng)遲鈍，效率低下；逢利必爭，遇難則推；各自為政，難以協(xié)調(diào)。這是計劃經(jīng)濟體制時期留給我們須花時間、下氣力化解的“遺產(chǎn)”，是改革必須面對的結(jié)構(gòu)性、體制性障礙(國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》)。不突破這種障礙，僅以改變事項管理單位的階位，何以證明部協(xié)調(diào)司局的能力，強于國務(wù)院協(xié)調(diào)部委的能力，部長的干預(yù)強于總理的干預(yù)?

持此論的專家又認(rèn)為：中國現(xiàn)在只有《防震減災(zāi)法》《防洪法》，而沒有一部“減災(zāi)的基本大法”，因此，需要制定《綜合救災(zāi)法》或《救災(zāi)基本法》。

中國已經(jīng)制定了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，此次，汶川地震后，人們普遍反映這部新制定的法律“缺乏操作性”，但剛剛制定的《突發(fā)事件應(yīng)對法》和較早制定的《防震減災(zāi)法》都缺乏“針對性和可操作性”，何以保證將要制定的《綜合救災(zāi)法》或《救災(zāi)基本法》就能做到有“針對性和可操作性”?

時代已經(jīng)前行，治事的思維方式卻如故。持前述主張的專家針對減災(zāi)救災(zāi)開出的方子“醫(yī)不對癥”。不突破阻礙改革的結(jié)構(gòu)性、體制性障礙，“立法”與“設(shè)立機構(gòu)”——無論是改變部委問的管轄事項，管理一事項的機構(gòu)升級，還是設(shè)立更具“實權(quán)”、權(quán)力階位更高、更大的機構(gòu)，都不能把事情辦得更好一些。

你能把這54個部、委、局中與減災(zāi)救災(zāi)相關(guān)的工作都剝離出來放在“減災(zāi)部”中，使“減災(zāi)部”在不需這34個部、委、局參與的情況下就能獨自做好減災(zāi)救災(zāi)工作嗎?能把需要有抗震標(biāo)準(zhǔn)的房屋從建設(shè)部劃出歸“減災(zāi)部”管嗎，能把需要抗震的學(xué)校從教育部劃出歸“減災(zāi)部”管嗎?能不要財政部、審計署管，自己掌控、使用減災(zāi)救災(zāi)資金嗎?能不要警察、軍隊協(xié)助救災(zāi)，或自設(shè)救災(zāi)警察、救災(zāi)部隊，或者是干脆把警察、軍隊交由“減災(zāi)部”指揮、掌控嗎?

過去，習(xí)慣了什么事情需要抓，涉及面大，就成立一個委員會，十幾、二十個部委級單位參加；由領(lǐng)導(dǎo)人做主任，辦公室坐在主抓該事項的部委級單位中。于是，主抓該項工作的部委級單位的強弱，就影響了抓該項工作力度；甚至，即便是副總理，協(xié)調(diào)自己“分管之外的部門也有難度”。似乎只有總理去管，但總理怎能事必躬親?

設(shè)立獨立于一般職能部門之外的高階位集權(quán)機構(gòu)和設(shè)立能使不同職能部門在事發(fā)時，即時感知，積極回應(yīng)，信息共享，協(xié)同行動的程序規(guī)則，是應(yīng)對問題的不同思路。今日的人類社會已經(jīng)進入一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜，關(guān)聯(lián)日多的時期，要想完全做到不同的政府部門行使職權(quán)的對象全然分開，是不可能的。那么，靠高階位權(quán)力、靠領(lǐng)導(dǎo)人，還是靠基于法治和善治原則的制度，就是我們應(yīng)該認(rèn)真考慮的問題了。

通過設(shè)立程序規(guī)則，提升政府對事件的回應(yīng)能力和事件處置中多部門的協(xié)同行動能力，進一步實現(xiàn)政府和民間在一定程度上的協(xié)同行動，中國的發(fā)展就將進入另一種情境。

至于立法，之所以普遍缺乏“可操作性”，恰恰是人大未盡其責(zé)，公眾參與不足。法律普遍由執(zhí)行機關(guān)自己起草，具體工作往往在處、局一級。過多地從局部視界和利益出發(fā)，盡可能地為自己擴大權(quán)力而減少責(zé)任。增多人大立法，設(shè)立對行政法規(guī)的違憲審查制度和放開針對行政法規(guī)、規(guī)章的行政訴訟，加大、加強立法聽證的公眾參與，情況就將改觀。