張　帆

〔摘要〕處于社會轉(zhuǎn)型時期的中國，現(xiàn)實中種種信任危機的爆發(fā)使政府施政面臨空前壓力與難題。面對挑戰(zhàn)，政府如何通過完善自身有效解決社會問題，重塑公信形象，已成為亟待解決的理論與現(xiàn)實問題。本文從政府公信力的基本內(nèi)涵、目前中國政府公信力弱化的原因及提升政府公信力的途徑等方面對政府公信力問題進行了探究。

〔關(guān)鍵詞〕政府；公信力；公信力缺失

〔中圖分類號〕 D0〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-2689（2008）04-0038-05

構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)是構(gòu)建誠信社會，和諧社會并非沒有矛盾，而是使社會的諸多矛盾能夠得到及時妥善的協(xié)調(diào)和解決。處于社會轉(zhuǎn)型時期的中國，伴隨著經(jīng)濟高速發(fā)展,積累了不少社會矛盾，如貧富差距擴大，看病難，看病貴，行業(yè)壟斷，各種貪污腐敗現(xiàn)象廣泛存在 ，許多政策缺乏穩(wěn)定性等導致了社會不公正的加劇，等等。社會問題的表現(xiàn)各不相同，但公眾面對這些問題，卻往往有一個共同的指向，那就是認為政府缺乏公信力。2008年三聚氰胺牛奶事件的曝光，再次將政府公信力問題推至理論研究的前沿。如何提高政府公信力、增強民眾對政府的信任感，是構(gòu)建和諧社會的必然要求，也是當前我國社會信用體系建設(shè)的重點和關(guān)鍵。

一、政府公信力的基本內(nèi)涵

所謂“信用”是“對承諾和協(xié)議的遵守和兌現(xiàn)”。而公信力，指稱的則是政府的信用。關(guān)于“公信力”的概念，學者們從不同角度進行了闡釋，根據(jù)筆者的歸納，代表性的觀點有：

1. 唐鐵漢認為公信力是政府的影響力與號召力，是政府行政能力的客觀結(jié)果；同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度?？捎霉絹肀硎緸椋赫帕?政府行政能力×公眾滿意度。[1]

2. 楊金木認為政府公信力亦叫政府公信度，是指政府是否作為、能否全面履行公共責任的質(zhì)量和獲得公眾認同的情況，它表明民眾對政府的信任程度和信心水平。從邏輯上說，政府公信力決定了政治運作者（政府）的威信，從而決定其在社會上的號召力、動員力和控制社會所需要支付的政治成本。[2]

3. 張旭霞認為現(xiàn)代意義上的政府公信力，是指政府履行自己的責任和義務(wù)，信守對公眾的承諾，從而獲得公眾內(nèi)心上對政府的運作方式、政府行政人員的行政行為以及與政府行為相關(guān)的整個社會制度的理解和信任。[3]

4. 王福鑫認為政府公信力是指政府依據(jù)于自身的資源展開行政活動并由此而獲得的社會公眾的信任程度。[4]

通過對學者們代表性觀點的梳理，可以從以下三個方面去把握政府公信力的內(nèi)涵[4]：第一，政治合法性是政府公信力產(chǎn)生的基礎(chǔ)。西方政治學理論認定，現(xiàn)代政府的產(chǎn)生是基于人民的授權(quán)，政治合法性就是建立在人民授權(quán)基礎(chǔ)上的。政府擁有了政治合法性，即擁有了被認可的統(tǒng)治權(quán)力，便具備了行政的資格。這種合法性和行政資格是政府的核心資源，也可以說是壟斷資源，政府憑借這種資源開展行政活動，實現(xiàn)自己的行政預(yù)期。同時，政治合法性還為政府公信力的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。因為，政府的統(tǒng)治權(quán)力是被認可了的，其權(quán)威也是被自覺確認和服從的，而政府公信力則也包含了社會公眾對政府行為的某種程度上的認同和信賴的情況。第二，影響力與號召力，是政府公信力的主要表現(xiàn)。政府公信力與影響力和號召力是存在因果關(guān)系的，公信力是因，影響力和號召力是果。公信力與影響力和號召力還是正比例關(guān)系，公信力的強與弱，直接決定政府影響力和號召力的大小。政府有了影響力和號召力，其行政活動才能順利展開，才有取得行政預(yù)期的可能，只有在其行政活動順利開展并取得預(yù)期成果的前提下，才能體現(xiàn)出其執(zhí)政能力。可見，公信力所折射出來的是政府的執(zhí)政能力。第三，政府行政行為是影響政府公信力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府在行政過程中表明了自己的價值觀念、執(zhí)政思路和工作作風，展示出自己的形象，形成自己的聲譽。這種形象和聲譽實際上就構(gòu)成了政府信用，社會公眾也就是根據(jù)這種形象和聲譽，作出對政府的信任或不信任選擇。如果政府的行為符合公眾的意愿，行政公正公平、合理合法，講信用，重承諾，那么，公眾就會對政府作出信任選擇，政府公信力也就因此提高。有了對政府的信任，公眾就會自覺、自愿地配合政府的行政行為，有了公眾的配合，政府的行政行為就會順利，也就能節(jié)約公共管理成本，提高公共行政效率，并因此而向社會公眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，社會也因此而健康發(fā)展。政府與公眾的正面“互動”，形成一種理性的良性循環(huán)，政府與公眾獲得“雙贏”，國泰民安，社會繁榮。因此，政府能否贏得良好的公信力，關(guān)鍵在于政府本身，在于政府的行政行為。

二、目前政府公信力弱化的原因

1. 法律缺位，政府及其工作人員法律意識淡薄

現(xiàn)代社會是法治社會，現(xiàn)代政府也應(yīng)該是法治政府，讓政府的行為完全按照法治的軌道運行，有助于增加政府合法性、規(guī)范性和公開性，從而增進公眾對政府的了解、理解和信任，公眾在心中對政府也會產(chǎn)生穩(wěn)定感、安全感和依賴感，從而更加信任政府，支持政府。

自1999修憲以來，我國已在憲法層面上確立了法治原則，但路徑依賴的強大力量注定使國家的這一新的治理路徑選擇將會走得艱辛而漫長。在政府運作中,長期以來存在著以“人治”代替“法治”，政府行為更多地體現(xiàn)出指令性特點，仍然沒有擺脫一靠紅頭文件，二靠政策手段，三靠保護壟斷這樣的一種行政支配的運作模式。[5]一方面，規(guī)范和約束政府及其工作人員的行為的基礎(chǔ)性法律規(guī)范還不完善，存在著較大的法律缺位，比如：由于對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法不明確，使該組織的法律地位模糊，管理混亂，使得農(nóng)民合法權(quán)益得不到保護，集體土地所有權(quán)流失，集體資產(chǎn)流失，集體財產(chǎn)被侵占，特別是在征地補償時，農(nóng)民個人的合法經(jīng)濟利益受到侵害的問題日愈突出，引發(fā)了許多群體性事件，嚴重削弱了政府的公信力。建設(shè)法治政府的法律制度的缺失，使政府在一些領(lǐng)域的行政行為無法可依，行政行為缺乏合法性基礎(chǔ)，更談不上政府行為的規(guī)范性，人民也不能形成對政府穩(wěn)定感，安全感和依賴感，公信力也無從談起。另一方面，一些地方政府及其工作人員依法行政的意識淡薄，法律素養(yǎng)不高，有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究的現(xiàn)象普遍存在，循私枉法、執(zhí)法犯法等濫用權(quán)力的行為屢見不鮮，以罰代法，以紀律處分代替法律制裁，漠視法律尊嚴的事例舉不勝舉。政府的行為脫離法治的軌道運行，“法治”不足而人治有余,政府執(zhí)行公務(wù)時因人而異，因事而異，朝令夕改，社會的公平性和公正性下降，民眾無所適從，政府公信力亦受到削弱。[6]因此說，政府行政行為是影響政府公信力的直接因素。

2. 信息不公開或公開的信息不準確、不可信問題突出

阿基米德說:“給我一個支點,我就能撬動地球”。對一級政府來說，撬動公信力的阿基米德支點就是要推進政府信息公開，實現(xiàn)人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！肮?、廉生信”，政府信息公開，民眾對政府的信任感和擁護程度就會提升，其公信力的阿基米德支點也將隨公開程度而變得更加堅實。所以說信息透明是提高政府公信力的前提和手段。這一點已在英國布萊爾政府的電子政府運動中得到很好的驗證：通過政府上網(wǎng)，一方面為民眾提供大量信息，加強了與民眾的溝通，擴大了民眾的參與；另一方面，也提高了行政效率，改善了公共服務(wù)質(zhì)量，民眾對政府工作的滿意度也得到增加?！半娮诱\動”開拓了提升政府公信力的新途徑。這一點，很值得我們?nèi)ソ梃b。

在我國，政府信息對公信力的影響，首先表現(xiàn)為政府對信息公開的制度落實不到位。雖然，國家一些專門性的政府信息公開舉措開始引入，例如許多地方新聞發(fā)言人制度已初步形成，自2008年5月1日起，對推行政府信息公開具有重要意義的《中華人民共和國政府信息公開條例》已開始實施，但是從目前運行情況來看，對這些制度的落實情況難免不令人擔憂，許多政府部門對公開信息的內(nèi)容在認識上缺乏統(tǒng)一標準，信息公開的內(nèi)容和標準往往更多地受到政府部門和官員喜好的左右，有的地方政府對落實《中華人民共和國政府信息公開條例》流于形式，往往將之看成是為了應(yīng)付檢查，而不得不為的“無奈之舉”，從公開的內(nèi)容方面看，政府網(wǎng)站上公布的多是地方領(lǐng)導的講話以及政府的法規(guī)和文件，而對涉及公眾切身利益的信息及受普遍關(guān)注的眾多“關(guān)鍵性”的公共信息則少之又少。同時，信息內(nèi)容也常時間得不到更新。因特網(wǎng)是政府利用現(xiàn)代傳媒在廣大公眾中擴大影響力和號召力的重要工具，政府確沒有利用好這一工具，沒有了影響力和號召力，政府公信力也就低，預(yù)期的行政目標也難以實現(xiàn)。

另一方面，政府發(fā)布的諸多信息在公眾看來不準確、不可信，嚴重影響了政府對公信力?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是一個典型的信用經(jīng)濟、信心經(jīng)濟，恐慌性的傳言可使供給和需求發(fā)生嚴重的偏差，使本來穩(wěn)定與均衡的市場在恐慌“沖擊”下演變?yōu)橐粓鼋?jīng)濟危機。但是政府公信力對恐慌傳言有很大的抑制作用，政府的聲音是及時消除恐慌傳言的鎮(zhèn)靜劑，政府公信力是市場賴以良性運作的稀缺性資源。[7]當今社會已進入信息時代，公眾掌握信息的能力和渠道在不斷的提高和增多，傳統(tǒng)的政府可以依靠的相對公眾的信息不對稱優(yōu)勢正愈益削弱，但是一些政府官員依然恪守陳舊的思路，片面地認為公開正面的信息，有利于社會穩(wěn)定；公開負面信息，不利于社會穩(wěn)定，于是就采取新聞管制、封鎖消息等措施而無視公眾知情權(quán)的訴求，甚至采取隱瞞、欺騙的手段，造成公民參與的渠道堵塞，信息不公開不透明，公開的信息不準確不可信，從而導致政府公信力的流失。1特別是當公眾面對突如其來的公共事件時，聽不到政府的聲音，就會聽信謠言，容易引發(fā)社會的不穩(wěn)定，從而導致政府公信力的流失。如果說，2003年SARS危機爆發(fā)之初的信息不公開不透明從而導致的社會恐慌、謠言流傳，造成的政府公信力危機，已成為政府自身深刻反省的良好例證的話，那么今天，政府對發(fā)端于四川廣元的柑橘蟲害事件的多次“聲明”與“辟謠”，依然沒有阻擋公眾的“不信任潮水”狂瀉的事實，同樣值得政府從信息公信力的角度對自身的行為繼續(xù)進行反思。

3. 腐敗現(xiàn)象的大量存在大大降低了政府的公信力

現(xiàn)代民主政治本質(zhì)上是一種代議制政治，民眾首先是要求他們的代理人忠誠。貪贓枉法、以權(quán)謀私的行為，實際上是對選民的背叛。當人民把權(quán)力交給政府，政府官員卻利用人民授予的權(quán)力謀求私利，就意味著掌握公權(quán)力者在愚弄人民，這樣的政府便毫無公信力可言?，F(xiàn)實中，公眾通常是根據(jù)自己對身邊的人，特別是領(lǐng)導干部，遵守廉政規(guī)范的觀察和感受來樹立或者泯滅對政府的公信力的。一般來講，發(fā)生在社會公眾視線里的腐敗事件越少，腐敗受到追究得越及時和有力，人們對政府的“情感型信任”就越強，反之，在一個腐敗大量存在，腐敗成為人們生活組成部分的社會里，人們對政府“認同型信任”就越低。

腐敗其實質(zhì)和核心是濫用權(quán)力謀取私利。即“公權(quán)力的非公運行就是腐敗”。[8]西方經(jīng)濟學者的“經(jīng)濟人”假設(shè)認為：人是理性經(jīng)濟人，也可稱為“實利人”，以追求自身利益或效用的最大化為目標，這是個體行為的基本動機。人的一切行為都是為了最大限度滿足自己的私利，工作目的只是為了獲得經(jīng)濟報酬。因此，政府官員也有自身的利益訴求，也要追求自身利益的最大化。在官員缺乏自我約束的動力，而外部監(jiān)督又由于信息不對稱等因素未能發(fā)揮其應(yīng)有作用的情況下，他們就很容易利用掌握的具有極端稀缺性特征的公共行政權(quán)力，進行“公權(quán)力的非公運行”，來滿足自身利益需求，腐敗也就隨之而來。這種有違“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀，”公仆倫理及政治品質(zhì)的行為，大大損害了政府的公信力。。腐敗問題已經(jīng)成為當前政府所面臨的一個十分嚴峻的社會和政治問題。它將破壞政治體系運行的合法性基礎(chǔ)，降低行政效率，嚴重損害黨和政府在人們心目中的形象，減少公眾對政府的信任。如果腐敗得不到有效治理,政府就會失去人民的信任,流于形式的反腐只會加劇政府公信力的缺失。

4. 缺乏有效的權(quán)力制約機制和政府問責機制

不受制約的權(quán)力必然導致權(quán)力的濫用。政治行為缺乏制約，不能按預(yù)定的程序辦事，隨心所欲，掌權(quán)者根據(jù)個人意志，確定其行為的邊界，制度安排上也缺乏對違規(guī)的成本的規(guī)定，因此，名義上的“公權(quán)力”就極易轉(zhuǎn)化為私人的牟利工具，甚至這種“公權(quán)力”反過來成為對抗和損害公眾利益的力量，這樣，“公權(quán)力”也就自然喪失了公信力。

當前，我國權(quán)力制約體系還難以發(fā)揮有效的作用。在整個的權(quán)力體系中，政府的行政權(quán)過大，人大、民主黨派、政協(xié)等對執(zhí)政黨的權(quán)力制約和監(jiān)督雖有制度性的規(guī)定但顯得軟弱乏力，對政府的權(quán)力制約和監(jiān)督還主要停留在檢查文件、聽取匯報等傳統(tǒng)形式上，難免在監(jiān)督結(jié)果上最終流于形式。由于缺乏必要的制約制度，現(xiàn)實中往往具體表現(xiàn)為某些官員實際上是根據(jù)主觀意愿和本部門的利益進行管理，或者為了突出自己的政績，進行數(shù)據(jù)造假、搞形象工程等，這些背離誠信的行為，與執(zhí)政為民的理念南轅北轍。因此，缺乏有效制約機制與責任追究的政府不可能成為具有公信力的政府。

三、提升政府公信力的途徑

1. 堅持依法行政。法治下的政府是政府獲得公信力基本前提。在我國的具體條件下，依法行政就是強調(diào)政府及其公務(wù)人員必須依法管理社會、治理國家，各級政府及其工作人員要摒棄那種以言代法、以情代法、以權(quán)代法的錯誤觀念并在行為上依法行政。自覺地樹立法制觀念，帶頭維護憲法和法律的權(quán)威，嚴格依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責。按照建設(shè)法治政府的要求，繼續(xù)完善行政立法，全面實施依法行政綱要和行政許可法，加強和改進行政執(zhí)法工作，強化政府依法行政監(jiān)察機制。首先，各級政府及其公務(wù)人員作為行政行為的組織者、實施者，要堅決樹立法治觀念，忠于憲法，遵守法律法規(guī)，依法行使權(quán)力。其次，規(guī)范政府行為。在法治社會，公共權(quán)力的行使必須依法進行，按預(yù)定的程序辦事，不能隨心所欲。依法行政需要解決的關(guān)鍵問題就是“依法治權(quán)”“依法治官”，限制政府及其行政人員的權(quán)力，避免文件和領(lǐng)導講話大于法的現(xiàn)象, 減少行政行為的任意性，使人們形成對法律和制度的信仰，通過法律和制度來體現(xiàn)政府的誠信。讓政府的行為完全按照法治的軌道運行，有助于增加政府規(guī)范性、合法性和公開性，從而增進公眾對政府的了解、理解和信任，有利于打造誠信政府。

2. 推行政務(wù)公開，建設(shè)透明政府。信息公開是政府提高公信力的正途。政府有義務(wù)在規(guī)定的時間、地點將政務(wù)信息公布于眾，使政府成為透明的信息中心，使公民更加充分地了解政府的運作和功能。 特別是在重大事件面前更不能欺騙隱瞞，要從根本上摒棄“只對上負責,不對下負責”和“報喜不報憂”的官場習氣。在信息手段發(fā)達的今天，種種掩耳盔鈴的做法，只會使政府公信力下降，為小道消息或謠言的產(chǎn)生和傳播提供了空間。要按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，及時、準確地公開政府信息。毫無疑問，建立健全的信息發(fā)布機制，不但在公共危機之時，對避免傳言的扭曲和恐慌性危機的惡性蔓延起到關(guān)鍵性的作用，而且，在常規(guī)化的政府治理中，透明度越高的政府，其公信力無疑也越強。

3. 加強公共決策中的公民參與，實現(xiàn)決策的科學化，民主化。公共政策是政府提供給社會的最重要的公共產(chǎn)品。這就要求公共政策必須科學合理并且能夠廣泛代表公眾利益，只有公眾廣泛地參與到公共政策制訂和執(zhí)行的過程中，才能保證公共政策符合公眾利益，實現(xiàn)公眾對公共政策的信任。這一點，在西方的新公共管理運動中已被實踐證明是提高政府公信力的有效途徑。為此，要建立健全公共政策制定、實施的公開化和民主化的參與機制，通過拓寬人民群眾參與決策的渠道，調(diào)動各方面的積極性，從而增強人民群眾對公共政策的理解與支持。如全面推廣重大決策事項公示和聽證制度，并制定具體的實施辦法，對事關(guān)全局的經(jīng)濟社會發(fā)展和與群眾利益密切相關(guān)的重大決策事項，必須廣泛征求社會各界意見。要強化行政決策責任制，對因違反決策程序和決策失誤給國家和群眾利益造成重大損失的，必須追究部門主要領(lǐng)導和當事人的責任。

4. 政府要全面履行職能，特別要加強社會管理和公共服務(wù)。各級政府及領(lǐng)導干部應(yīng)牢固樹立以人為本，執(zhí)政為民，情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀的思想意識。牢記黨的“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨，加快實現(xiàn)政府職能重心由統(tǒng)治和社會管理向社會服務(wù)的轉(zhuǎn)變，做到政府履行自己的責任和義務(wù)，信守對公眾的承諾。這樣民眾內(nèi)心上對政府的運作方式、政府行政人員的行政行為以及與政府行為相關(guān)的整個社會制度就會產(chǎn)生理解和信任，政府公信力就會提高。首先，努力提供充足優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，不斷滿足公眾日益增長的公共服務(wù)需求。這就要求各級政府切實轉(zhuǎn)變政府職能，在加強與改善宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管的同時，大力推進政府社會管理創(chuàng)新。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出：要“深入研究社會管理規(guī)律，完善社會管理體系和政府法規(guī)，整合社會管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)調(diào)、公眾參與的社會管理格局。更新管理理念，創(chuàng)新管理方式，拓寬服務(wù)領(lǐng)域”。其次，加強政府公共服務(wù)職能，就是加大公共服務(wù)投入，完善公共服務(wù)政策，健全公共服務(wù)體系，努力提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量及質(zhì)量?，F(xiàn)階段尤其要提供更多的公共產(chǎn)品領(lǐng)域包括：完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療制度，健全失業(yè)保險制度和城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，逐步探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度；加強公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化設(shè)施、公共衛(wèi)生、學校等方面的建設(shè)，尤其要真正兌現(xiàn)《教育法》中規(guī)定的４％的政府財政投入比例，讓義務(wù)教育切實得到落實；要不斷提高醫(yī)療保障的公平性及保障水平，力圖實現(xiàn)人人可以獲得基本醫(yī)療保障的目標。同時，應(yīng)加大環(huán)境保護力度，為人民群眾創(chuàng)造一個安居樂業(yè)的好環(huán)境，豐富并滿足群眾精神文化需求，要積極擴大就業(yè)，逐步理順分配關(guān)系，加快社會事業(yè)發(fā)展，切實維護群眾利益，促進社會公平和正義。當然，建立于各種突發(fā)事件應(yīng)急機制也同樣不能忽視，以提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。

結(jié)語

目前我國處于社會轉(zhuǎn)型階段，各種原因造成政府公信力的流失比較嚴重，因此，我們一方面要向國外學習有益經(jīng)驗，另一方面要從我國傳統(tǒng)文化中汲取營養(yǎng)，加大對公信力的基本概念、流失原因、提升途徑等方面的研究，為增強我國政府的公信力提供科學的指導，從根本上遏止政府公信力的流失，建構(gòu)起一個公眾更加信賴的人民政府。

〔參考文獻〕

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（責任編輯：北緯）

Research on the Problem of Government Credibility

ZHANG Fan

（College of Politics and Law Northwest Normal UniversityLanzhou 730070，China）

Abstract: With Chinas social transition, the outbreak of all kinds of confidence crisis makes the government exposed to the unprecedented pressure and challenges in reality. Facing challenges, how the government improve themselves to solve the social problems effectively and reshape the image of credibility has become an urgent theoretical and practical problem. The article tries to explore the credibility issues from the viewpoint of the concept and content ofthe government credibility, the reason of the weakening of the government credibility as well as the way to enhance the government credibility.

Key words: the government； the government credibility； the lack of credibility