楊　軍

客觀而言，今天的中國(guó)除中央與地方、大型國(guó)企之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系外，已形成了很多龐大的利益團(tuán)體，這次的中央機(jī)構(gòu)改革，必將對(duì)眾多利益集團(tuán)產(chǎn)生震動(dòng)。如果不能以這次行政體制改變?yōu)榍腥朦c(diǎn)全面推進(jìn)政治體制改革，行政體制改革恐無(wú)法單軍突進(jìn)。

近日，國(guó)務(wù)院46個(gè)部門(mén)定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的“三定”規(guī)定已經(jīng)全部發(fā)布實(shí)施。一場(chǎng)中央政府大部制機(jī)構(gòu)改革的布局，漸次呈現(xiàn)。

從執(zhí)政黨的十七大明確提出要加快行政管理體制改革，抓緊制定行政管理體制改革總體方案，到十七屆二中全會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案草案，2008年3月份十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議高票通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，再到6月25日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，即所謂“三定規(guī)定”，一直到現(xiàn)在國(guó)務(wù)院46個(gè)部門(mén)全部發(fā)布實(shí)施“三定規(guī)定”，中國(guó)行政體制改革的脈絡(luò)也漸漸清晰。

高層的決心

這是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)進(jìn)行的第六次大的機(jī)構(gòu)改革，不同的是，以前的機(jī)構(gòu)改革都源于國(guó)務(wù)院出臺(tái)的“三定方案”，而這次出臺(tái)的則是“三定規(guī)定”?！叭ǚ桨浮敝皇且粋€(gè)內(nèi)部的工作規(guī)范，是規(guī)劃，強(qiáng)制性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而“三定規(guī)定”實(shí)質(zhì)上是有法律效力的規(guī)范性文件，對(duì)比而言，規(guī)定更具有正式性、穩(wěn)定性和規(guī)范性，更能體現(xiàn)剛性，程序上相當(dāng)于部門(mén)規(guī)章的出臺(tái)。

有專家進(jìn)一步提出，適時(shí)制定一部《國(guó)務(wù)院組織法實(shí)施細(xì)則》，在每一次的機(jī)構(gòu)改革完畢后，將“三定”調(diào)整的內(nèi)容變成法律法規(guī)，以保持機(jī)構(gòu)改革成果的穩(wěn)定性和持久性。讓機(jī)構(gòu)數(shù)量、編制數(shù)量、部門(mén)職能的范圍都通過(guò)法律的形式加以固定。這樣，中國(guó)的機(jī)構(gòu)改革終將走出“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈。

這次中央機(jī)構(gòu)改革力度非常大，既有大量職能被剝離出去，又有一些職能和部門(mén)得到增加或強(qiáng)化。各部門(mén)的微觀管理和事務(wù)性管理被拿掉很多。最明顯的是，從國(guó)家質(zhì)檢總局的原有職能中，將頗受公眾質(zhì)疑的“名牌推選”剝離到事業(yè)單位。工商總局公布的“三定”規(guī)定也取消了相關(guān)評(píng)比表彰的事項(xiàng)，明確規(guī)定“不再直接辦理與企業(yè)、個(gè)體工商戶有關(guān)的評(píng)比達(dá)標(biāo)活動(dòng)和廣告專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)水平評(píng)價(jià)工作”。早就廣為詬病的國(guó)家發(fā)改委的部分職權(quán)，進(jìn)行了下放，強(qiáng)化了其宏觀層面的管理。

根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要，新設(shè)立了一些司，比如環(huán)保部設(shè)立環(huán)境監(jiān)測(cè)司、總量司，人力資源和社會(huì)保障部的農(nóng)民工工作司，國(guó)家發(fā)改委增設(shè)東北振興司、西部開(kāi)發(fā)司、應(yīng)對(duì)氣候變化司、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司，商務(wù)部增設(shè)市場(chǎng)秩序司、反壟斷局，國(guó)家計(jì)生委增設(shè)流動(dòng)人口服務(wù)管理司，中同人民銀行增設(shè)匯率司。46個(gè)部門(mén)發(fā)布實(shí)施的“三定規(guī)定”體現(xiàn)出的三個(gè)傾斜是：向民生傾斜，向宏觀調(diào)控傾斜，向長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略傾斜。這次“三定”沒(méi)有增加行政編制。

這次行政體制改革被一些專家認(rèn)為是建立“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府行政意義上的限權(quán)政體”，是中同社會(huì)30年變革的一次重大突破，它若運(yùn)作成功可以作為一個(gè)杠桿來(lái)撬動(dòng)政治體制改革的全面深化。2008年是推進(jìn)中同行政體制改革關(guān)鍵的一年。從事實(shí)來(lái)看，這次的行政體制改革正在有條不紊地進(jìn)行。中央機(jī)構(gòu)改革的強(qiáng)力推進(jìn)，彰顯了高層推動(dòng)政治體制改革的決心。

“三定規(guī)定”直指部委利益

中央機(jī)構(gòu)改革，主要的一點(diǎn)就是限制部門(mén)行政權(quán)力，界定部委權(quán)力界限。從46個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)公布的結(jié)果看，“三定規(guī)定”的核心就是對(duì)職權(quán)的劃分，這也是這次機(jī)構(gòu)改革所要達(dá)到的基本目的。

利益部門(mén)化早已到達(dá)部委一層，目前中國(guó)依然存在大量由行政權(quán)力推動(dòng)的不合理的審批、認(rèn)證等行為，成為部門(mén)謀利的工具。按照“三定規(guī)定”的要求，此次中央機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)突出了政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)的原則。把政府不該管的事項(xiàng)交出去、把可以由地方承擔(dān)的事務(wù)交給地方、把一些具體事務(wù)交給事業(yè)單位或中介組織。

綜觀46個(gè)部門(mén)的“三定規(guī)定”，大部分都明確提出，取消已由國(guó)務(wù)院公布取消的行政審批事項(xiàng)，不再直接辦理與企業(yè)有關(guān)的評(píng)比、評(píng)選、評(píng)定活動(dòng)，并將部分職能下放給地方政府、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織等。如環(huán)保部將水污染物排放許可證審批和發(fā)放職責(zé)交給地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，將環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證職責(zé)交給事業(yè)單位；人力資源和社會(huì)保障部將國(guó)際職員服務(wù)性工作交給事業(yè)單位，將技工學(xué)校評(píng)估認(rèn)定工作交給社會(huì)中介組織；衛(wèi)生部將衛(wèi)生行業(yè)科技成果鑒定工作交給市場(chǎng)中介組織；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將涉及城市管理的市政公用事業(yè)、綠化、供水、節(jié)水、排水、污水處理、市容、環(huán)衛(wèi)等具體管理職責(zé)交給城市政府等等。

國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)在近幾年改革中成為質(zhì)疑的焦點(diǎn)，隨著其權(quán)力的加強(qiáng)，甚至有人認(rèn)為中國(guó)改革在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了倒退，比如價(jià)格管制。這次，發(fā)改委可能是所有部委中變動(dòng)最大的，審批職能和微觀管理職能等大部分都調(diào)整出去了。發(fā)改委的“三定規(guī)定”明確，要及時(shí)修訂調(diào)減投資核準(zhǔn)目錄，大幅度提高國(guó)家核準(zhǔn)項(xiàng)目的規(guī)模(限額)標(biāo)準(zhǔn)，縮小投資審核范圍，下放投資審核權(quán)限；國(guó)家規(guī)劃內(nèi)和年度計(jì)劃規(guī)模內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，除少數(shù)需報(bào)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)或由國(guó)家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)外，區(qū)分不同情況由地方政府、行業(yè)管理部門(mén)審批、核準(zhǔn)，或由企業(yè)自主決策；中央政府補(bǔ)助地方的點(diǎn)多、面廣、量大、單項(xiàng)資金少的項(xiàng)目，改為發(fā)改委會(huì)同行業(yè)管理部門(mén)確定投資目標(biāo)、原則和標(biāo)準(zhǔn)等并加強(qiáng)監(jiān)督檢查，具體項(xiàng)目由地方政府負(fù)責(zé)安排。在減少微觀干預(yù)的同時(shí)，發(fā)改委相應(yīng)加強(qiáng)了抓好宏觀調(diào)控和提升管理效率方面的職責(zé)如維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重大問(wèn)題、做好價(jià)格總水平調(diào)控、統(tǒng)籌綜合性經(jīng)濟(jì)體制改革等。

專家認(rèn)為，這次的“三定規(guī)定”一定程度上體現(xiàn)了政府部門(mén)執(zhí)行、監(jiān)督與決策相分離的原則。

權(quán)力交叉與權(quán)責(zé)脫節(jié)

國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱指出：“部門(mén)職責(zé)交叉和關(guān)系不順，是多年來(lái)政府運(yùn)行中存在的突出矛盾和問(wèn)題?！痹谶^(guò)去，不論是宏觀調(diào)控，還是專項(xiàng)行動(dòng)，動(dòng)輒數(shù)個(gè)部門(mén)“聯(lián)合下文”、“聯(lián)合行動(dòng)”。一些法律法規(guī)的制定和出臺(tái)，也往往有數(shù)個(gè)部門(mén)意見(jiàn)相左、爭(zhēng)執(zhí)不下?？瓷先ジ鞑块T(mén)積極性都甚高，而實(shí)際上是各謀利益，出了問(wèn)題卻互相推諉，沒(méi)有部門(mén)負(fù)責(zé)。宏觀調(diào)控多方失利，《反壟斷法》等一些法律的出臺(tái)總不能達(dá)到最優(yōu)設(shè)置，往往都是因?yàn)椴块T(mén)職責(zé)不清。多年來(lái)，職責(zé)交叉問(wèn)題影響了政府協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和行政效能。

部委之間理清了交叉職能，明確了權(quán)責(zé)關(guān)系，是此次新“三定規(guī)定”的一大亮點(diǎn)。從內(nèi)容上講，“三定規(guī)定”規(guī)范了各部門(mén)的職權(quán)和職責(zé)，對(duì)部門(mén)的職能進(jìn)行重新界定，避免一個(gè)部門(mén)的職能和其他部門(mén)發(fā)生沖突和抵觸，發(fā)生交叉，職責(zé)不清。不能一個(gè)部門(mén)只有權(quán)力，而不承擔(dān)責(zé)任，以前常常出現(xiàn)的發(fā)生問(wèn)

題難以確定責(zé)任部門(mén)的現(xiàn)象會(huì)得到解決，理論上，部門(mén)之間的利益博弈也會(huì)極大減弱。

比如食品安全監(jiān)管問(wèn)題，原來(lái)若干個(gè)部委的職能都有涉及，“三定規(guī)定”發(fā)布后，則從“田間”到“餐桌”，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)等不同部門(mén)分別“把守”在食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等不同環(huán)節(jié)。

這次“三定”的一個(gè)突出原則，就是堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)。比如，在境外就業(yè)管理方面，明確將原勞動(dòng)保障部的相關(guān)職責(zé)劃入商務(wù)部，由商務(wù)部負(fù)責(zé)牽頭外派勞務(wù)和境外就業(yè)人員的權(quán)益保護(hù)工作。在高校畢業(yè)就業(yè)管理方面，明確教育部負(fù)責(zé)畢業(yè)生離校前的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作，人力資源社會(huì)保障部負(fù)責(zé)畢業(yè)生離校后的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作。根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)衛(wèi)生部的“三定”規(guī)定，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)食品安全、組織查處食品安全重大事故，衛(wèi)生部相當(dāng)于是食品安全的牽頭人。因此，這次三鹿奶粉事件的解決由衛(wèi)生部牽頭協(xié)調(diào)，不再像以前出現(xiàn)食品安全問(wèn)題的時(shí)候數(shù)個(gè)部門(mén)分頭出面。

以往的行政管理體制改革主要目的在于“消腫”，裁汰冗員，精兵簡(jiǎn)政。這次則側(cè)重通過(guò)職能整合，理順關(guān)系，將決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)分開(kāi)。這個(gè)目標(biāo)在以往的機(jī)構(gòu)改革中是沒(méi)有的。

缺少監(jiān)督的改革?

“這次機(jī)構(gòu)改革能不能整體成功，現(xiàn)在還不好說(shuō)，現(xiàn)在只是在紙面上。要等‘三定實(shí)施以后看效果?！蓖粲駝P認(rèn)為，中國(guó)一些很好的政策往往都在實(shí)際實(shí)施中走了樣，如何確保各部門(mén)的“三定規(guī)定”能在實(shí)踐中不變形是個(gè)難題。

“三定規(guī)定”雖然詳細(xì)而清楚地規(guī)定了國(guó)務(wù)院各部門(mén)的權(quán)責(zé)，但任何堪稱完美的法規(guī)實(shí)施中都會(huì)有漏洞。比如這次明確了電影、音像制品、動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò)游戲各自的管理部門(mén)。立即便有人質(zhì)疑，如果以后拍動(dòng)漫電影屬哪個(gè)部門(mén)管?

因?yàn)樯鐣?huì)不斷變化，立法也在與時(shí)俱進(jìn)。因此，各部門(mén)的權(quán)力也處在不斷變動(dòng)之中。比如在8月1日反壟斷法實(shí)施之前，因?yàn)闆](méi)有這樣的職權(quán)，國(guó)務(wù)院的部門(mén)設(shè)置上也就沒(méi)有這一項(xiàng)。但隨之，就要設(shè)立反壟斷委員會(huì)，然后再細(xì)化到商務(wù)部和工商總局等等。而隨著中國(guó)改革進(jìn)程的推進(jìn)，立法將繼續(xù)密集，行政體制改革依然不能畢其功于斯役。如何使龐大的政府機(jī)構(gòu)根據(jù)時(shí)代發(fā)展適時(shí)調(diào)整，也是個(gè)難題。

近年，社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)一個(gè)怪現(xiàn)象，那就是宏觀的體制改革的推進(jìn)和微觀的社會(huì)發(fā)展似乎割裂開(kāi)來(lái)。因?yàn)檎畈粫?，上層的法律法?guī)日益完善，而在一些地方和行業(yè)，法律法規(guī)形同虛設(shè)，帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾正在激化。

各個(gè)部委機(jī)構(gòu)的“三定”方案起草出臺(tái)后，國(guó)務(wù)院的網(wǎng)站都及時(shí)對(duì)外公布，也公開(kāi)接受各類(lèi)媒體的采訪和報(bào)道，這樣有利于社會(huì)公眾對(duì)方案的監(jiān)督。但各部委的制定過(guò)程并不透明，沒(méi)有像制定法律法規(guī)對(duì)外征求意見(jiàn)那樣，將“三定”方案的制定過(guò)程，也緊密地和民意相融合。而在以后“三定規(guī)定”的實(shí)踐中，部委行政透明和社會(huì)公眾的監(jiān)督將變得更為重要。盡管這次“三定規(guī)定”的發(fā)布明確了職責(zé)部門(mén)，很大程度上使問(wèn)責(zé)變得更容易，但如果缺少監(jiān)督和民意的上達(dá)渠道，問(wèn)責(zé)也終會(huì)流于形式。和高層的強(qiáng)力推進(jìn)一樣，公眾的監(jiān)督是體制改革的另一種動(dòng)力，而這種力量似乎還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠強(qiáng)大。

客觀而言，今天的中國(guó)，除中央與地方、大型國(guó)企之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系外，已形成了很多龐大的利益團(tuán)體，這次的中央機(jī)構(gòu)改革，必將對(duì)眾多利益集團(tuán)產(chǎn)生震動(dòng)。如果不能以這次行政體制改變?yōu)榍腥朦c(diǎn)全面推進(jìn)政治體制改革，行政體制改革恐無(wú)法單軍突進(jìn)。如果能繼續(xù)穩(wěn)步按十七屆二中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》的改革藍(lán)圖推行行政體制改革，將促使中央機(jī)構(gòu)的權(quán)力運(yùn)行方式和格局發(fā)生轉(zhuǎn)變。