摘 要：西部大開發(fā)以來，國債政策較好地促進(jìn)了西部經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但存在國債資金使用效益低下、債轉(zhuǎn)貸資金歸還難、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大以及積極財(cái)政政策淡出帶來的資金短缺等問題。近期內(nèi)國債政策仍然是促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段。應(yīng)嚴(yán)格國債資金管理，發(fā)揮國債資金導(dǎo)向作用；改革債轉(zhuǎn)貸制度，允許有條件的地方政府發(fā)行公債；并有效防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：穩(wěn)健財(cái)政政策；國債政策；債轉(zhuǎn)貸；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號：F812.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-6439(2008)04-0039-05

Research on national debt policy in western China

TANG Feng-lin

(School of Finance，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400067，China)

Abstract：The author in this article analyzes that economic quantity has been increased and economic structure has been optimized with the back of national debt policy since Grand Development to the West of China. But there are such problems as the ineffective use of N.D funds，the difficult returned N.D funds which is re-loaned，the possible risks brought by large scale of N.D，and the funds shortened for the fading out positive fiscal policy. Some conclusions are reached that N.D will be still the optimal choice sustaining GDWC in the near future after the fading out of positive policy；N.D re-loan system be reformed and local government debt be allowed in these regions where there are necessary conditions，and taking measures to prevent and control the debt risk.

Key words：stable fiscal policy；national debt policy；re-loaned N.D；debt risk.

一、西方國債理論與政策演變

在供給能自動創(chuàng)造需求、市場經(jīng)濟(jì)能自動實(shí)現(xiàn)供求平衡的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)代，國債被認(rèn)為是一種社會資源的浪費(fèi)，它構(gòu)成納稅人未來負(fù)擔(dān)，是犧牲納稅人將來的生活以換取近期的富裕，因此國債政策是不可取的，應(yīng)該實(shí)行預(yù)算平衡的政策。持此種觀點(diǎn)的代表人物——英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家李嘉圖(1871)提出了著名的“李嘉圖等價(jià)定理”：在某些條件下，政府無論用債券還是稅收籌資，其效果都是相同的。由于政府發(fā)行任何的債券都意味著將來負(fù)有相應(yīng)的償還義務(wù)，因此會在將來償還債券的時(shí)候向人們征更高的稅收。[1]如果人們意識到這一點(diǎn)，他們會把相當(dāng)于未來額外稅收的那部分財(cái)富積蓄起來，從而使得發(fā)行債券時(shí)人們用于消費(fèi)和投資的財(cái)富數(shù)量與未來征稅的情況一樣。因此以增發(fā)國債為手段的擴(kuò)張性財(cái)政政策就不會影響社會總需求，或者說國債政策無效。但“李嘉圖等價(jià)定理”建立在以下假設(shè)基礎(chǔ)上：每個(gè)人都具有完全信息和理性預(yù)期，都能準(zhǔn)確預(yù)知自己未來收入和政府償還公債的本息；所有父母都會遺留給后代一定規(guī)模的遺產(chǎn)；政府債務(wù)沒有違約風(fēng)險(xiǎn)；等等。顯然這些都極不現(xiàn)實(shí)。

當(dāng)資本主義市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷時(shí)代，市場不均衡成為經(jīng)濟(jì)中的常態(tài)，傳統(tǒng)預(yù)算平衡的財(cái)政政策遭到拋棄，以減輕經(jīng)濟(jì)波動、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為主要目標(biāo)的擴(kuò)張性財(cái)政政策被廣泛采用。由于發(fā)行貨幣彌補(bǔ)赤字有著通貨膨脹的巨大風(fēng)險(xiǎn)，凱恩斯(1936)主張用發(fā)行公債來彌補(bǔ)財(cái)政赤字，國債政策成為政府解決失業(yè)問題的常用手段[2]。凱恩斯主義者們(薩繆爾森，1955[3]；布蘭查德，1985[4])分析了國債對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的三種影響：需求效應(yīng)，即通過國債融資，政府增加購買性支出，借助于支出的乘數(shù)效用擴(kuò)張社會總需求，或通過將儲蓄轉(zhuǎn)化為投資，借助于投資的乘數(shù)效用，推動經(jīng)濟(jì)增長；供給效應(yīng)，即政府將國債資金投資于具有“外部效應(yīng)”的“公共物品”領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施、高科技產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)等，這不但增加了社會有效供給總量，而且能通過調(diào)整國債投資結(jié)構(gòu)較好地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化；資產(chǎn)效應(yīng)，即由于人們持有國債而可能減少儲蓄、增加消費(fèi)的影響。

凱恩斯主義的國債理論深深地影響了各國經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，但頻繁地運(yùn)用國債政策使各國陷入沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。20世紀(jì)70年代后發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)持續(xù)滯脹，這迫使經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對凱恩斯主義的國債理論進(jìn)行了深刻反思，如以公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人布坎南(1977)[5]等為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就對國債利弊作了深入的分析。他們認(rèn)為，國債資金并不能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的完全增值，因?yàn)檎嬲軒韮羰杖朐鲩L和資產(chǎn)增值的資本性投資項(xiàng)目所占國債投資項(xiàng)目的比重并不大；部分項(xiàng)目所帶來的收入還不足以補(bǔ)償成本，需要政府用其他收入進(jìn)行補(bǔ)貼；甚至有些國債資金并未用于公共投資，這就相當(dāng)于把由借債獲得的資金用于經(jīng)常性公共消費(fèi)。所有這些無疑會造成對資本價(jià)值的侵蝕。布坎南認(rèn)為，國債資金即使是用于公共投資方面，也不能作為支持債務(wù)財(cái)政的依據(jù)，主張政府頒布一些規(guī)章制度將債務(wù)行為限制在一定范圍內(nèi)。

西方發(fā)達(dá)國家的國債理論和政策演變說明，不同時(shí)期的國債理論與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)形勢相適應(yīng)，且一定程度上反映了當(dāng)時(shí)的主流經(jīng)濟(jì)理論；不同時(shí)期的國債政策主張服務(wù)于國家的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。怎樣結(jié)合一國當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)形勢以適時(shí)實(shí)施國債政策，這一點(diǎn)非常重要。20世紀(jì)90年代中后期我國中央政府曾運(yùn)用國債手段有效地刺激內(nèi)需，世紀(jì)末又提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略，并增發(fā)大量國債以支持西部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。而近年經(jīng)濟(jì)形勢趨好，積極財(cái)政政策淡出，國債政策是否會繼續(xù)擔(dān)當(dāng)西部大開發(fā)的重任及如何擔(dān)此重任，是理論界和實(shí)務(wù)界面臨的一個(gè)重要課題。本文從西部大開發(fā)后國債政策的實(shí)施情況和效果出發(fā)，對國債政策支持西部大開發(fā)的可持續(xù)性進(jìn)行了探討。

二、西部國債政策實(shí)施現(xiàn)狀及存在的問題

湯鳳林：西部國債政策研究(一)西部國債政策實(shí)施現(xiàn)狀

據(jù)國務(wù)院西部開發(fā)辦資料統(tǒng)計(jì)，從實(shí)施西部大開發(fā)的2000年到2004年底，中央發(fā)行7 000億長期建設(shè)國債，其中1/3以上用于西部地區(qū)，到2004年底累計(jì)有2 700多億元的國債資金投向西部地區(qū)。而投入到西部的中央財(cái)政性建設(shè)資金累計(jì)達(dá)到4 600億元，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助累計(jì)達(dá)到5 000多億元。西部國債資金的使用方式有撥款補(bǔ)助、國家資本金注入、轉(zhuǎn)貸方式和貸款貼息等，啟動了大量的社會資金參與西部大開發(fā)；在使用結(jié)構(gòu)上除投資西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施外，還用于產(chǎn)業(yè)升級和科教進(jìn)步方面，這有助于西部經(jīng)濟(jì)邁入依靠科技進(jìn)步的良性軌道[6]。

西部國債政策實(shí)施大大促進(jìn)了西部經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。2001年到2004年間西部地區(qū)投資率比全國平均水平年均約高8個(gè)百分點(diǎn)，固定資產(chǎn)投資邊際產(chǎn)出率比全國平均水平年均約高0.08元，第一、二、三產(chǎn)業(yè)比重也由1999年的23.9∶39.3∶36.8調(diào)整為2004年的19.5∶44.3∶36.2，第一產(chǎn)業(yè)比重下降，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)比重之和增加，結(jié)構(gòu)優(yōu)化速度提高[7]。

2005年，中央根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢變化，由積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健財(cái)政政策，適當(dāng)減少了長期建設(shè)國債發(fā)行規(guī)模，并著力調(diào)整了國債資金投向結(jié)構(gòu)。在支援西部經(jīng)濟(jì)建設(shè)的國債資金中，除繼續(xù)支持大量的在建國債項(xiàng)目外，加強(qiáng)了對西部的農(nóng)業(yè)、教科文衛(wèi)、社會保障、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)等薄弱環(huán)節(jié)的投入，特別是對糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的長效機(jī)制建設(shè)的投入。2006年、2007年我國長期建設(shè)國債在規(guī)模上逐年縮減(分別為600億元和500億元)，結(jié)構(gòu)上則進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化，西部的農(nóng)業(yè)、科教文衛(wèi)、就業(yè)和社會保障、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等仍是國債資金投向的重點(diǎn)(唐福勇，2007)[8]。

(二)西部國債政策運(yùn)用存在的問題

西部國債政策雖然取得較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，但隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化和國債政策的進(jìn)一步實(shí)施，出現(xiàn)了以下四個(gè)方面的問題：

1.積極財(cái)政政策淡出所帶來的資金短缺問題

當(dāng)前我國實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，中央國債發(fā)行增量逐年減少，對西部國債資金投入力度也隨之逐年減弱。自2005年以來，國家發(fā)行的年度國債增幅大量縮減，長期建設(shè)國債發(fā)行量也迅速回落，西部能獲得國債資金支持力度大為減弱，西部國債直接投入及其帶動私人資本投入的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資總量也在減少，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長速度回落。據(jù)國家發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，2005年西部城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資累計(jì)16 004億元，增長速度30.6%[9]；2006年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資累計(jì)20 021億元，增長速度25.9%，較2005年增速大幅回落4.7個(gè)百分點(diǎn)，降幅居?xùn)|、中、西三大地帶之首(東部降幅為3.4%，中部是上升0.4%)[10]。這給西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了嚴(yán)重的資金短缺問題。

2.國債資金使用效益低下問題

投向西部的國債資金盡管在一定程度上促進(jìn)了西部經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的效益。首先，中央國債資金對西部的投入形式是以直接投資方式為主，投資結(jié)構(gòu)單一，社會整體效益不高。貼息方式使用的國債資金比重不夠大，且貼息對象重點(diǎn)也僅僅是國有大中型企業(yè)，沒有考慮正逐步發(fā)展壯大的非國有經(jīng)濟(jì)成分。這與我國目前非國有經(jīng)濟(jì)部門巨大的投資需求嚴(yán)重不相適應(yīng)，制約了經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。其次，西部各省在不同程度上存在擠占挪用國債項(xiàng)目資金、違反項(xiàng)目建設(shè)管理程序、項(xiàng)目可行性論證不充分、配套資金到位率低、項(xiàng)目管理水平低下等問題，致使西部國債資金使用效益低下。

3.國債轉(zhuǎn)貸資金歸還難問題

國債轉(zhuǎn)貸實(shí)際上是中央政府將發(fā)行國債收入貸給西部地方政府，由地方政府自主投資于基礎(chǔ)設(shè)施等方面，或?qū)①Y金進(jìn)一步轉(zhuǎn)貸給下一級地方政府及項(xiàng)目企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。到2007年底，中央財(cái)政累計(jì)發(fā)行的13 840億長期建設(shè)國債中，約有三分之一以債轉(zhuǎn)貸方式間接注入投資領(lǐng)域，而這些債轉(zhuǎn)貸資金的大部分被用于支援西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展(張曙東，2007)[11]。這些債轉(zhuǎn)貸資金大多被投向基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，由于這些項(xiàng)目偏重于社會效益，投入的國債轉(zhuǎn)貸資金很少能按時(shí)收回，甚至只能是有去無回；偶有個(gè)別項(xiàng)目收入大于支出，西部地方政府巨大的投資缺口能輕而易舉地將這些資金吸納掉；加上一些地方政府和企業(yè)對國債轉(zhuǎn)貸資金的信用特征缺乏正確認(rèn)識，認(rèn)為所有國債資金都是“免費(fèi)午餐”，使許多債轉(zhuǎn)貸資金根本無法得到償還或全額償還。無法償還債務(wù)本息對西部各省區(qū)市來說也是一種極為普遍的現(xiàn)象。根據(jù)國債轉(zhuǎn)貸的時(shí)間梯度估計(jì)，2008年起各地方政府和項(xiàng)目企業(yè)將進(jìn)入向中央財(cái)政還本付息高峰期，一些國債項(xiàng)目效益問題突出的地方，國債轉(zhuǎn)貸資金問題將會轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)的社會信用問題和財(cái)政預(yù)算問題。

4.西部地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)與結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)問題

在西部，投入的政府借貸資金除了中央政府對西部的國債資金直接投入和債轉(zhuǎn)貸資金外，還有多種以各級地方政府名義借入的資金、以政府信譽(yù)擔(dān)保的貸款以及政策性企業(yè)掛賬等，所有這些債務(wù)一起形成了西部各級地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。目前西部各地方政府普遍存在債務(wù)，且債務(wù)規(guī)模巨大、分布不均；在西部，地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越薄弱、政府財(cái)力越拮據(jù)，該地政府或有債務(wù)的規(guī)模就越大；政府債務(wù)分布層次上，縣鄉(xiāng)兩級政府債務(wù)規(guī)模最大(約占60%以上)，省級政府債務(wù)規(guī)模較小，市級政府債務(wù)最小。這些債務(wù)給西部地方各級政府帶來了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，具體可將這些風(fēng)險(xiǎn)分為內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)和外在風(fēng)險(xiǎn)兩種，內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)又主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：(1)總量風(fēng)險(xiǎn)，即由于債務(wù)總量過大而導(dǎo)致無法完全償還的風(fēng)險(xiǎn)。由于西部地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，西部地方政府債務(wù)總量具體是多少還難以把握，但從對某些地區(qū)的典型調(diào)查來看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已經(jīng)很大，有的地方甚至已經(jīng)超過地方財(cái)政的承受能力。(2)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，即由于債務(wù)來源與形式復(fù)雜、債務(wù)在各級政府間分布不均等導(dǎo)致整個(gè)地方財(cái)政不穩(wěn)固的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，西部地方政府的債務(wù)不但存在法律允許、管理較為規(guī)范的債務(wù)，而且還存在某些變通性、非正規(guī)性的地方政府舉債方式，如以地方政府某項(xiàng)收入作為擔(dān)保形成的或有債務(wù)，甚至還存在著地方政府的非法舉債或擔(dān)保債務(wù)。另一方面，這些非正規(guī)性的、甚至非法的地方債務(wù)往往集中在縣鄉(xiāng)政府。由于縣鄉(xiāng)財(cái)政是地方財(cái)政的基礎(chǔ)，地方政府的大部分支出是通過這些基層政府財(cái)政，特別是縣級財(cái)政來實(shí)現(xiàn)的，如果他們的債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，必然會影響整個(gè)地方財(cái)政的穩(wěn)固平衡。外在風(fēng)險(xiǎn)則有：地方政府為償還債務(wù)可能會增加稅費(fèi)，或向上級政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)及西部地方政府大量債務(wù)的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張性調(diào)節(jié)功能對中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控效果的影響等風(fēng)險(xiǎn)。[12]

三、穩(wěn)健財(cái)政政策下的西部國債政策建議

1.積極財(cái)政政策淡出后一定時(shí)期內(nèi)，國債資金仍應(yīng)充當(dāng)促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先頭兵

隨著穩(wěn)健財(cái)政政策的實(shí)施，近年我國投入西部的國債資金總額呈逐年減少趨勢，為解決西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金短缺問題，中央政府可有如下三種選擇：一是適量增加預(yù)算內(nèi)資金彌補(bǔ)國債減少。西部大開發(fā)以來我國稅收收入年均增長四至五千億元，但從當(dāng)前情況來看，中央政府財(cái)政收入集中率仍然較低，預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金增加沒有國債減少的數(shù)額大，中央每年掌握預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金總額不過1 500多億元，因此不可能像過去那樣有大量資金用于西部大開發(fā)。二是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。國家每年對西部各地方增撥相應(yīng)數(shù)額的款項(xiàng)，專門用于支持西部的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展等薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，但中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付增量同樣也受中央稅收增量的影響。三是增設(shè)各類專項(xiàng)基金，包括水利、電力和鐵路等各項(xiàng)基金，這些用于西部地區(qū)的比例都比較高，但要解決西部發(fā)展持續(xù)的巨大資金需求問題，仍然相當(dāng)不夠。因此，中央政府投資資金短期可調(diào)的主要手段只能是國債，可以在國家國債發(fā)行總量逐年下降的前提下增加發(fā)行西部專項(xiàng)國債，如西部社會保障國債等；同時(shí)在中央國債投入結(jié)構(gòu)上要改變以往主要投資重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的做法，逐步向公共服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移；進(jìn)而配合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式，更多地將國債政策資金用在緩解經(jīng)濟(jì)社會矛盾、保障社會公平和建立社會保障制度等方面，著力解決經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。應(yīng)該說，在運(yùn)用國債政策調(diào)控西部經(jīng)濟(jì)時(shí)，國債政策的持續(xù)時(shí)空、作用方式和取向取決于何時(shí)以及如何完成其承擔(dān)的歷史使命。當(dāng)然，國債政策的運(yùn)用必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識與防范機(jī)制，穩(wěn)妥把握赤字與舉債的合理數(shù)量界限，并考慮國債資金的回收和投資效益。而就長期發(fā)展來看，當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)邁入良性循環(huán)軌道，稅收收入和其他形式的財(cái)政收入足以支持西部經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候，國債政策將只充當(dāng)輔助角色。

2.提高國債資金使用效益

提高國債資金使用效益不僅有助于達(dá)到國債政策的預(yù)期目標(biāo)，還是減輕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生途徑。本文認(rèn)為，主要應(yīng)做好以下兩點(diǎn)：一是要管好用好國債資金，確保各項(xiàng)資金特別是地方配套資金及時(shí)到位。嚴(yán)格執(zhí)行國債投資計(jì)劃，嚴(yán)格資金撥付制度，嚴(yán)格落實(shí)地方配套資金，確保國債資金?？顚Ｓ?，確保其安全、及時(shí)、足額地?fù)芨兜巾?xiàng)目，確保國債項(xiàng)目按計(jì)劃實(shí)施。二是要注意發(fā)揮國債資金的導(dǎo)向性作用，完善現(xiàn)行財(cái)政貼息手段和財(cái)政補(bǔ)貼做法。市場經(jīng)濟(jì)條件下政府投資所要遵循的基本原則是投向市場失靈的領(lǐng)域，國債專項(xiàng)資金應(yīng)投向西部地區(qū)乏人問津的基礎(chǔ)設(shè)施、教育科技和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域。但是，廣大西部地區(qū)需要的這些資金注入何止千萬，以西部大開發(fā)以來8年間所發(fā)行的長期建設(shè)國債資金40%的比例估算(實(shí)際遠(yuǎn)未達(dá)到此數(shù))，投向西部12個(gè)省市區(qū)，平均每個(gè)省也只能分得460億左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了問題。而社會上卻游離著大量閑置資金，因此，應(yīng)注重發(fā)揮國債資金的導(dǎo)向性作用，以財(cái)政貼息和投資補(bǔ)貼等多種方式帶領(lǐng)、拉動、引導(dǎo)民間的資金注入。具體來說，在財(cái)政貼息項(xiàng)目的選取上，既要體現(xiàn)國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，又要能夠?qū)崿F(xiàn)政府的某種政策目的，使貼息資金真正起到引導(dǎo)社會投資資金流動、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的融資杠桿作用，保證項(xiàng)目的政策性；加強(qiáng)貼息項(xiàng)目選項(xiàng)和可行性論證和科學(xué)決策，提高財(cái)政貼息的支出效益。在投資補(bǔ)貼的使用方向上，給予對西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資的企業(yè)投資補(bǔ)貼，對到西部投資于交通、電力、水利、農(nóng)業(yè)、資源型產(chǎn)業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等的東部企業(yè)和外資企業(yè)給予一定的稅收優(yōu)惠和投資補(bǔ)貼，對解決西部城鎮(zhèn)就業(yè)和農(nóng)村剩余勞動力出路的勞動密集型產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行“就業(yè)補(bǔ)貼”。

3.改革國債轉(zhuǎn)貸管理制度，允許有條件的西部地方政府發(fā)行地方公債

國債資金轉(zhuǎn)貸是中央財(cái)政在政府信用運(yùn)作方面的一項(xiàng)創(chuàng)新，中央期望在國債資金運(yùn)作中引入效益約束，借以強(qiáng)化政府信用的經(jīng)濟(jì)效益。但經(jīng)過幾年的運(yùn)作，地方政府積累大量逾期債務(wù)、國債資金投資和管理低效實(shí)際已成為經(jīng)濟(jì)生活中的現(xiàn)實(shí)問題。轉(zhuǎn)貸政策下的借貸信用關(guān)系，實(shí)際上成了聯(lián)結(jié)中央財(cái)政、地方政府和企業(yè)三者之間的紐帶。中央能否如期收回債轉(zhuǎn)貸本息，受各級地方政府和企業(yè)的項(xiàng)目投資效益影響。盡管中央已通過簽訂轉(zhuǎn)貸承諾協(xié)議、采取財(cái)政補(bǔ)貼扣款甚至國債轉(zhuǎn)貸資金扣除利息等方式暫時(shí)保證了債轉(zhuǎn)貸資金的歸還，但如果國債項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益低下的狀況得不到轉(zhuǎn)變，當(dāng)西部地方政府逾期債務(wù)積累到超過當(dāng)年地方可用于建設(shè)的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金時(shí)，甚至超過當(dāng)年中央對地方的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)時(shí)，就會危及地方和中央的財(cái)政收支平衡。因此，要從制度上解決國債轉(zhuǎn)貸資金運(yùn)用的效益和效率問題，關(guān)鍵在于建立科學(xué)有效的國債資金投資管理制度，在一些不適宜搞轉(zhuǎn)貸資金投入的純公共產(chǎn)品領(lǐng)域(如生態(tài)治理等)就不以國債轉(zhuǎn)貸方式安排國債資金；同時(shí)，改革財(cái)政體制，理清上下級政府及同級政府間的事權(quán)關(guān)系，減少西部地方政府貸款為中央辦事(如西部地區(qū)債轉(zhuǎn)貸進(jìn)行農(nóng)村電網(wǎng)改造項(xiàng)目)、此地方政府貸款為彼地方政府辦事的現(xiàn)象(長江上游地區(qū)債轉(zhuǎn)貸進(jìn)行退耕還林、退耕還草等水土保持生態(tài)治理，而受益的是下游地區(qū))。

債轉(zhuǎn)貸實(shí)際上是解決地方政府確實(shí)存在資金缺口無法彌補(bǔ)可又無發(fā)債權(quán)難題的一種變通方法，但債轉(zhuǎn)貸資金投資的低效以及西部地方政府無法償還債務(wù)本息的風(fēng)險(xiǎn)是中央必須面對的現(xiàn)實(shí)。因此，不如準(zhǔn)許有條件的地方政府發(fā)行地方公債。如重慶、成都、西安、蘭州等大城市已具備了發(fā)行地方政府債券的基本條件，可以用地方政府信用作擔(dān)保，進(jìn)行市政設(shè)施債券發(fā)行試點(diǎn)(重慶就已發(fā)行過城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券)，成功后再在西部其他地區(qū)推廣。

4.防范和控制西部地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

要在對西部各地方政府債務(wù)總量進(jìn)行科學(xué)客觀評估的基礎(chǔ)上，構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)模型，通過風(fēng)險(xiǎn)評估與預(yù)警來防范和控制西部地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，合理地測算各地實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)余額?？梢詫ξ鞑康胤秸鞣N類型債務(wù)所構(gòu)成的實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)行權(quán)重設(shè)置，以加權(quán)債務(wù)余額作為各地方財(cái)政的實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)余額。其次，科學(xué)地建立各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)?；谝幌盗械念A(yù)警指標(biāo)，如債務(wù)負(fù)擔(dān)率、償債率、債務(wù)依存度等，建立不同風(fēng)險(xiǎn)度值的預(yù)警系統(tǒng)；同時(shí)通過對不同風(fēng)險(xiǎn)度值的衡量，表明目前該地債務(wù)運(yùn)行是處于安全、還是非安全的狀態(tài)。最后，提出不同風(fēng)險(xiǎn)級別的債務(wù)應(yīng)采取的防范措施。在債務(wù)是否安全的判斷基礎(chǔ)上，對債務(wù)的非安全狀態(tài)還可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)度值進(jìn)—步劃分為兩級以上的多個(gè)級別，如戒備狀態(tài)和危機(jī)狀態(tài)，戒備狀態(tài)又可進(jìn)一步劃分為一級戒備、二級戒備等。若債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度值表明其處于非安全狀態(tài)，就需要針對處于不同風(fēng)險(xiǎn)級別的債務(wù)采取相應(yīng)的防范措施以防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，避免債務(wù)危機(jī)發(fā)生。

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(責(zé)任編校：夏 冬)