方小蘇

摘要美國的圖書館事業(yè)在全世界處于領先地位，一方面得益于發(fā)達的社會經(jīng)濟與先進的技術手段。另一方面完備的圖書館制度體系也起到了極大的推動作用。我國的圖書館事業(yè)相對落后，影響因素較多，其中制度缺位是要害因素之一。美國的圖書館制度中，聯(lián)邦及州政府的法律法規(guī)就有一百余種，還有相當豐富的美國圖書館協(xié)會規(guī)則。相比之下，我國圖書館制度資源相對貧乏，總體上制度供給尚不能滿足新形勢下的制度需求。然而，我國具有比美國更為科學的憲法基礎，更有利于立法，如果能充分發(fā)揮制度的約束與激勵作用，我國圖書館制度供給的效果一定會更好。

關鍵詞圖書館制度資源比較研究美國中國

美國是當今世界上圖書館事業(yè)最發(fā)達的國家之一。全國設有各級各類圖書館117378家，以總人口3.04億計，平均2500余人就有一家圖書館，從業(yè)人員396127人，其中公共圖書館有9027家，從業(yè)人員達136014人，無論從圖書館使用人數(shù)還是使用便利性來講，在全世界都處于領先地位。與美國相比，我國當前的圖書館事業(yè)相對落后。2006年我國有公共圖書館2778家，從業(yè)人員51311人，同比約占三分之一。美國圖書館事業(yè)之所以發(fā)達與綜合國力強盛有關，而其完備的圖書館制度體系也起到了極大的推動作用。阻礙中國圖書館事業(yè)發(fā)展的因素很多，但最要害的因素應該說是制度缺位。

1、我國圖書館制度資源現(xiàn)狀

根據(jù)我國圖書館學研究格局與圖書館行業(yè)實際，微觀制度研究一直是以往圖書館學研究的主流，已形成了較完備的研究成果，如文獻采訪制度、文獻分類制度、計算機編目規(guī)則、讀者服務規(guī)定、學科館員制度等，并在實際工作中得到了廣泛應用。相比之下，宏觀制度和中觀制度研究卻遠沒有微觀制度研究那樣的歷史積淀與豐富成果。然而，對圖書館整體發(fā)展來說，如果沒有正確的宏觀制度和中觀制度的指導、引領和規(guī)范作用，微觀制度所能起的作用是極其有限的。從我國圖書館事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，宏觀制度和中觀制度的缺位，已經(jīng)成為制約我國圖書館事業(yè)發(fā)展的瓶頸問題。鑒于這樣的現(xiàn)狀，本文著重對圖書館宏觀與中觀制度作些比較。

1.1現(xiàn)有宏觀制度

●《中華人民共和國憲法》(1982年施行，1988、1993、1999、2004年修正)第二十二條：國家發(fā)展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動；第四十七條：中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助。

●《中華人民共和國未成年人保護法》(1991年通過，2006年修訂)第三十條：愛國主義教育基地、圖書館、青少年宮、兒童活動中心應當對未成年人免費開放。

●《公共文化體育設施條例》(2003年施行)第二條：本條例所稱公共文化體育設施，是指由各級人民政府舉辦或者社會力量舉辦的，向公眾開放用于開展文化體育活動的公益性的圖書館、博物館、紀念館、美術館、文化館(站)、體育場(館)、青少年宮、工人文化宮等的建筑物、場地和設備；第六條：國家鼓勵機關、學校等單位內(nèi)部的文化體育設施向公眾開放。

●《信息網(wǎng)絡傳播權保護條例》(2006年施行)第七條：圖書館、檔案館、紀念館、博物館、美術館等可以不經(jīng)著作權人許可，通過信息網(wǎng)絡向本館館舍內(nèi)服務對象提供本館收藏的合法出版的數(shù)字作品和依法為陳列或者保存版本的需要以數(shù)字化形式復制的作品，不向其支付報酬，但不得直接或者間接獲得經(jīng)濟利益。當事人另有約定的除外。

●文化部“行政執(zhí)法項目及依據(jù)”的項目27：縣以上公共圖書館的評估定級(2002年)；項目40：對公共文化設施使用及開展服務的監(jiān)督(2003年)；項目41：對不正當使用公共文化設施的處罰(2003年)。

●文化部2007年“全國古籍普查工作方案”、“全國古籍保護工作試點方案”、“國家珍貴古籍申報評審暫行辦法”及“全國古籍重點保護單位申報評定暫行辦法”。

●文化部2002年《全國文化信息資源共享工程實施方案》。

●教育部《普通高等學校圖書館規(guī)程(修訂)》(2002年施行)：規(guī)定了普通高等學校圖書館的管理體制和組織機構、文獻資源建設、讀者服務、科學管理、工作人員的要求和經(jīng)費、館舍、設備等辦館條件，其他高等學校參照執(zhí)行。

●教育部2004年《普通高等學校本科教學工作水平評估方案(試行)》中涉及高校圖書館評估指標。

●勞動保障部和文化部2004年共同制定的圖書資料業(yè)務人員《國家職業(yè)標準(試行)》。

●地方性法規(guī)有：《上海市公共圖書館管理辦法》(1996年)；《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例》(試行，1997年)；《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理條例》(2000年)；《湖北省公共圖書館條例》(2001年)；《北京市圖書館條例》(2002年)；《河南省公共圖書館管理辦法》(2002年)；《浙江省公共圖書館管理辦法》(2003年)等。

1.2現(xiàn)有中觀制度

●中國圖書館學會制定的規(guī)則：《中國圖書館員職業(yè)道德準則》(試行，2002年)；《各級公共圖書館評估標準細則》(2003年)；《圖書館文獻采訪工作者行為準則》(2006年征求意見稿)；《圖書館文獻采訪工作規(guī)范》(2006年)；《關于建立圖書館集體采購協(xié)調中心的通知》(2006年)；《關于網(wǎng)絡環(huán)境下著作權問題的聲明》(2006年)；《關于(信息網(wǎng)絡傳播權保護條例)(草案)的修改意見》(2006年)；《公共圖書館建設標準》(2007年送審稿)；《圖書館服務宣言》(2007年草稿)等。

●高校圖書情報工作指導委員會制定的規(guī)則：為了規(guī)范全國高校圖書館的數(shù)字資源計量、統(tǒng)計工作，在《高等學校圖書館數(shù)字資源計量指南》(2004年)的基礎上，經(jīng)修訂，提出《高等學校圖書館數(shù)字資源計量指南》(2007年)；《普通高等學校圖書館文獻集中采購工作指南》(2006年)；《普通高等學校圖書館評估指標》(修改稿，2006年)等。

2、美國圖書館制度資源現(xiàn)狀

從1849年新罕布什爾州通過的第一部州圖書館法至今，美國聯(lián)邦及州政府共制定和頒布了一百余種圖書館相關法律法規(guī)，雖然沒有設置一個專門的管理機構管理圖書館事業(yè)，但其完善的法律法規(guī)體系，保障了圖書館事業(yè)的順利發(fā)展和長遠進步。同時，于1876年成立的美國圖書館協(xié)會(A-merica Library Association，下稱ALA)多年來致力于圖書館法和圖書館標準的制訂，也極大地促進了美國圖書館業(yè)的發(fā)展。以下列舉一些具有代表性的法律法規(guī)制度：

2.1聯(lián)邦立法

●《權利法案》(Bill of Rights)是《美國憲

法》(Constitution of the United States，1789)的第一至第十條修正案，1791年12月15日起正式成為憲法的一部分。第一條修正案規(guī)定國會無權通過限制公民的言論、出版、集會、請愿自由的法律；第四條修正案規(guī)定人民的人身、住宅、文件和財產(chǎn)不受無理搜查和扣押的權利不得侵犯；第十條修正案規(guī)定沒有被憲法賦予聯(lián)邦的權利，或者并未由憲法禁止授予各州的權利，由各州及其人民自主保留。

●1956年美國國會制定了第一部國家級的圖書館法，即《圖書館服務法案》(Library Services Act)，1964年修訂并改名為《圖書館服務與建設法案》(Library Services and Construction Act)，1996年在該法案和其他有關立法的基礎上形成了《圖書館服務與技術法案》(Library Services and Technology Act)，2003年被修訂納入《博物館及圖書館服務法案》(Museum and Library Services Act)，這是美國最重要的一部國家圖書館法，規(guī)定了聯(lián)邦撥款及獎懲、圖書館人員培訓、服務條款及資源共享等。

●《隱私權法案》(Privacy Act)是美國信息隱私法的基礎法案，是規(guī)范聯(lián)邦政府收集與處理個人信息的立法，是美國保護信息隱私的根本大法，它制定于1974年，1975年9月實施，1988修訂。

●為了保護兒童(特指18歲以下未成年學生)不受互聯(lián)網(wǎng)上色情、恐怖等內(nèi)容的影響，美國聯(lián)邦政府通過了4部相關法律：《通訊內(nèi)容端正法案》(Communication Decency Act，1996)；《兒童在線保護法案》(Child Online Protection Act，1998年)；《兒童在線隱私保護法案》(Children's Online Privacy Pro-tection Act，1998)和《兒童因特網(wǎng)保護法案》(Children's Internet Protection Act，2000)。其中規(guī)定了圖書館應執(zhí)行的條款。

●《數(shù)字千年版權法案》(Digital Millennium Copyright Act)：1998年10月29日，盡管一些圖書館員和電腦科學家反對，美國國會為了促進電子貿(mào)易仍頒布了該項法案。這一法案改變了傳統(tǒng)版權法案的一個前提——即使只是得到有版權的材料，而沒有濫用該材料以從中獲利，也是違法的。圖書館界認為該法案是對安全研究以及合法使用受版權保護材料的威脅。

●《美國愛國者法案》(USA Patriot Act)：“9·11”事件后，美國以國家安全為由，于2001年10月26日通過了這一法案。該法案使政府調查權力大增，美國聯(lián)邦調查局(FBI)只要有搜查令，就可以要求圖書館或書店提供讀者的基本信息或閱讀資料，不需要證明其中是否有犯罪證據(jù)；同時，法院在審查這些案子時，圖書館員或店員只要泄露任何消息，都會遭到起訴。《愛國者法案》中的一些關鍵性條款在強化反恐的同時，嚴重侵害了美國民眾的言論自由權和隱私權，引發(fā)了普遍的不滿和擔憂。該法案有效期到2005年12月31日，延期后，聯(lián)邦政府于2006年3月9日又簽署了修正法案。

●《中小學教育法案》(Elementary and Seconda-ry Education Act，1965年制定，2007年修訂)、《高等教育法案》(Higher Education Act，1965年制定，2005年、2007年修訂)、《不讓一個孩子掉隊法案》(No Child Left Behind Act，2001制定，2002年1月8日實施)等教育法案中有專門的圖書館條款，其核心是通過圖書館開放的文化、娛樂、智力和信息資源，為社會培養(yǎng)獨立、自信、有文化和守法的社會公民服務。

2.2州立法

美國各州都有州圖書館法律法規(guī)，而且發(fā)展相對完善，基本上每隔兩年修訂一次，有力地促進了地方圖書館事業(yè)的發(fā)展。以加利福尼亞州(下稱加州)為例，根據(jù)加州圖書館編的《2008年加利福尼亞圖書館法規(guī)》(California Library Laws 2008)，共分六個部分：A部分是全州圖書館綱要(Statewide Li-brary Programs)，主要有《加州圖書館服務法案》(California Libraries Services Act)、《加州圖書館掃盲服務綱要》(California Library Literacy Services Pro-gram)、《加州圖書館法案》(Library of California Act)、《公共圖書館財務綱要》(Public Library Fi-nance)、《1998年加州圖書館建設與改造債券法案》(California Library Construction and Renovation BondAct of 1988)、《為盲人服務綱要》(Services for the Blind)、《圖書館分布法案》(Library Distribution Act)、《加州公民自由公共教育法案》(California Civ-il Liberties Public Education Act)、《加州原住民公共教育助學綱要》(California Native American PublicEducation Grant Program)等；B部分是地方圖書館綱要(Local Library Programs)，主要有《縣級公益性圖書館綱要》(County Free Libraries)、《縣級法律圖書館綱要》(County Law Libraries)、《學校圖書館綱要》(School Libraries)、《學區(qū)公共圖書館綱要》(School Districts Public Libraries)等；C部分是組織和提供服務的綜合措施(Miscellaneous Methods of Organizing and Providing Services)，主要有《1997年市民投訴法案》(Citizens Complaint Act of 1997)、《1982年梅勞—羅斯社區(qū)設施資助法案》(Mello-Roos Commu-nity Facilities Act of 1982)、《非營利公益法人法則》(Nonprofit Public Benefit Corporation Law)等；D部分是總體上對圖書館有影響的稅務條款(Tax Provi-sions Affecting Libraries in General)，包括《物業(yè)稅收入的分配》(Allocation of Property Tax Revenus)、《收入和稅收法典(99～99.2部分)》(Revenue and Tax-

ation Code，Sections 99～99.2)、《圖書館物業(yè)稅豁免》(Property Tax Exemption for libraries)、《特別稅項》(Special Taxes)；E部分為綜合條款(Miscellane-ous Provisions)，主要有《公共記錄法案(保護圖書館記錄)》(Public Records Act)、《對不歧視的州援助綱要》(Non-Discrimination for State-Assisted Pro-grams)、《由公共部門雇員作為救災工作者的效忠宣誓》(Oath of Allegiance by Public Employees as Disas-ter Workers)、《聯(lián)校公共圖書館設施先租后買條款》(Lease-purchase of Joint School Public Library Facil-ities)等；F部分為附錄，附有加州法院的決定和總檢察長意見，并以表格形式列出了與圖書館有關的加州其他法律法規(guī)條目。可見，州立法的內(nèi)容相當全面，涉及到圖書館的各個方面。

2.3ALA規(guī)則

●《圖書館權利法案》(Library Bill of Rights)：1948年由美國圖書館理事會通過，1961年、1980年修訂，1996年由ALA重申。ALA申明所有的圖書館都是資訊及思想的論壇，服務應遵守六個方面的原則，表明了圖書館的服務立場。

●《自由閱讀宣言》(Freedom to Read State-ment)：由ALA和美國圖書出版商理事會于1953年5月發(fā)表，1953年6月通過，1972年、1991年修訂，ALA與美國圖書出版商協(xié)會(AAP)聯(lián)合申明維護公民閱讀自由權利的立場。

●《對(美國愛國者法案)的ALA決議》(ALA Resolution on the USA PATRIOT Act，2003)：ALA認為圖書館是提供知識與信息自由和開放的交流場所，用戶可自由檢索并獲取所需資料，并受到隱私權法的保護。隱私包括言論自由、思想自由、結社自由，圖書館的用戶不應該受到審查或審核等。

●《關于隱私和規(guī)范化駕駛執(zhí)照和個人身份證件的ALA決議》(ALA's Resolution on Privacy and Standardized Driver's Licenses and Personal Identifica-tion Cards，2005)：針對美國聯(lián)邦政府頒布的《真實身份證法案》(Real ID Act of 2005)，ALA表示關切，認為規(guī)范電腦可讀的駕駛執(zhí)照和個人身份證件可能影響到圖書館用戶的隱私。

●標準與準則：美國圖書館協(xié)會(ALA)下設11個分協(xié)會，下列有些“標準(standards)”與“準則(guidelines)”由分協(xié)會制定，但都經(jīng)過ALA標準審查委員會審查，已成為ALA的一致政策。這些標準與準則涉及到圖書館業(yè)務的各個方面，主要有：①信息素養(yǎng)方面，如：《高等教育信息素養(yǎng)能力標準》(Information Literacy Competency Standards for Higher Education，2000)，由美國大學和研究型圖書館協(xié)會(ACRL)制定，于2000年1月18日ALA會議上獲得通過，1999年10月和2004年2月先后得到美國高等教育協(xié)會和獨立學院理事會的認可，成為高校信息教育水平和學生信息素質的評價準則。②行政管理方面，包括圖書館建設與增補、救災、預算編制與財務、自動化、人力資源、規(guī)劃與評估等，如：《公共圖書館服務兒童的圖書館員能力標準》(Competencies for Librarians Serving Children in Pub-lic Libraries，2000)、《高校圖書館標準》(Standards for Libraries in Higher Education，2004)、《高校圖書館員教師地位標準》(Standards for Faculty Status for College and University Librarians，2007)等。③館藏資源方面，包括采購、分編、館藏發(fā)展、館際互借、館藏保存、特藏的確定等，如：《ALA保存政策》(ALA Preservation Policy，1991)、《從事善本、手稿和特藏工作的圖書館員道德品行標準》(Standards for Ethical Conduct for Rare Book，Manuscript，and Special Col-lections Librarians，1992)、《建立地方性歷史文庫指南》(Guidelines for Establishing Local History Collec-tions，1993)等。④繼續(xù)教育方面，如：《圖書館員為青少年服務的能力》(Competencies for Librarians Ser-ving Young Adults，1981年批準，1998年、2003年修訂)、《圖書館與信息研究碩士課程認證標準》(Standards for Accreditation of Master's Programs in Library and Information Studies，1992)等。⑤公平服務方面，如：《國會圖書館的網(wǎng)絡圖書館為殘疾人服務的修訂標準》(Revised Standards of Service for the Library of Congress Network of Libraries for the Blind and Physically Handicapped，1995)、《圖書館為智障人員服務準則》(Guidelines for Library Services for People with Mental Retardation，1999)、《圖書館為精神病人服務準則》(Guidelines for Library Services for People with Mental Illnesses，2005)、《成人懲教機構圖書館標準》(Library Standards for Adult Correctional Institutions，1992)及《少年懲教機構圖書館標準》(Library Standards for Juvenile Correctional Institu-tions，1999)等。⑥職業(yè)倫理方面，如：《圖書館記錄保密政策》(Policy on Confidentiality of Library Re-cords，1971年通過，1975年、1986年修訂)、《圖書館用戶個人信息保密政策》(Policy Concerning Confi-

dentiality of Personally Identifiable Information about Library Users，1991年通過，2004年修訂)、《美國圖書館協(xié)會的倫理守則》(ALA Code of Ethics，1995)、《無線射頻識別在圖書館：隱私和保密準則》(RFID in Libraries：Privacy and Confidentiality Guidelines，2006)等。⑦用戶服務方面，如：《圖書館為老年人服務準則》(Library Services to Older Adults Guide-lines，1987年通過，1999年修訂)、《開展家譜收藏與服務準則》(Guidelines for Developing Beginning Ge-nealogical Collections and Services，1992)、《美國聾人社區(qū)圖書館與信息服務準則》(Guidelines for Library and Information Services for the American Deaf Com-munity，1996)、《參考及資訊服務人員行為準則》(Guidelines for Behavioral Performance of Reference and Information Service Providers，1996年制定，2004年修訂)、《信息服務指南》(Guidelines for Informa-tion Services，2000)、《美國館際互借守則》(Interli-brary Loan Code for the United States，2001)、《圖書館為殘疾人服務規(guī)劃》(Planning for Library Services to People with Disabilities，2001)等。

3、中美圖書館制度供給效果比較

第一，從總體上看，根據(jù)中美圖書館制度資源現(xiàn)狀，美國圖書館制度資源極為豐富，而我國則相對貧乏，反映了我國圖書館制度供給遠遠不能滿足新形勢下的制度需求，尤其是立法滯后，已經(jīng)嚴重影響到我國圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，為了保障和推動我國圖書館事業(yè)，宏觀與中觀制度資源建設應該是當務之急。

第二，從立法基礎看，憲法是普通法律的立法基礎，是一切國家機關、社會組織和全體公民根本的行為準則?！睹绹鴳椃ā肥且浴丢毩⑿浴?The Declara-tion of Independence，1776)和《邦聯(lián)條例》(Articles of Confederation，1781)為基礎制定的，是一部資產(chǎn)階級性質的憲法，體現(xiàn)的是資產(chǎn)階級民主原則，特別是天賦人權(natural rights)思想強調人具有不可剝奪的自由權利，而法律體現(xiàn)的是統(tǒng)治階級意志，是為國家、民眾利益著想的，必然會影響到個人利益，兩者勢必會產(chǎn)生難以協(xié)調的矛盾，如《美國愛國者法案》與《權利法案》之間就存在明顯的矛盾，由此引發(fā)了民眾的不滿與抗議，使法律的效力大打折扣?！吨腥A人民共和國憲法》是一部社會主義性質的憲法，體現(xiàn)的是人民民主和社會主義原則，即：國家一切權力屬于人民、民主集中制、公民權利義務一致性、社會主義法治等，顯然要比資本主義憲法更科學，更有利于立法。

第三，從制度的約束力看，美國圖書館制度無論是聯(lián)邦政府立法，還是ALA自律規(guī)范，各項條款都規(guī)定明確，如2000年國會通過的《兒童因特網(wǎng)保護法》“要求公共圖書館為計算機安裝過濾系統(tǒng)，否則將無法獲得政府技術資助”，體現(xiàn)了法律的威懾力，令行禁止。在這方面，我國圖書館行業(yè)制度稍遜一籌，模棱兩可的條款較多，如2003年國務院令《公共文化體育設施條例》中，“國家鼓勵機關、學校等單位內(nèi)部的文化體育設施向公眾開放”；2002年教育部政策法規(guī)《普通高等學校圖書館規(guī)程(修訂)》中，“高等學校圖書館應盡可能延長服務時間，其中書刊閱覽服務時間每周應達到70小時以上，假期應保證一定的開放時間”、“有條件的高等學校圖書館應盡可能向社會讀者和社區(qū)讀者開放。面向社會的文獻信息和技術咨詢服務，可根據(jù)材料和勞動的消耗或服務成果的實際效益收取適當費用”等，制度的強制性不夠。

第四，從制度的激勵作用看，美國圖書館制度體現(xiàn)了激勵的一面，如美國國家圖書館法《圖書館服務與技術法案》中，明確規(guī)定了各州圖書館如果在讀者服務方面表現(xiàn)出色，將受到聯(lián)邦政府的獎勵，還可申請贈款或補助金；美國公共圖書館遵照《兒童因特網(wǎng)保護法》的規(guī)定，為計算機安裝了過濾系統(tǒng)，至今已經(jīng)從政府方面得到了約10億美元的技術補助資金。我國圖書館制度中基本上沒有明確的激勵條款，即使在各級各類圖書館評估方案中，也只是要求圖書館完成常規(guī)工作并達到規(guī)定的數(shù)據(jù)指標，對于特色資源、特色服務項目都沒有加分的慣例，評估定級后也沒有對應的獎懲措施，制度的激勵效應欠缺，達不到應有的效果。