劉勝榮

摘 要：中國城鄉(xiāng)失衡并沒有因經(jīng)濟的快速發(fā)展而得到遏制，在義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活保障等基本公共服務領域表現(xiàn)得尤為突出。通過對非均等化形成的制度因素、基本公共服務標準模糊及政府層級的非對稱性財政結(jié)構(gòu)等原因的分析，提出實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的政策建議。

關鍵詞：城鄉(xiāng)；公共服務；均等化；途徑

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民在公共服務方面的差距不斷拉大，已經(jīng)影響到了經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前除國防、外交等公共服務具有城鄉(xiāng)均等化意義外，其他眾多的公共服務在欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)和較發(fā)達的城市地區(qū)之間往往明顯失衡。

1994 年分稅制建立以來，中央和地方財政收入都有較大幅度的增長。1994～2005 年，中央財政收入從2906.5 億元增長到16548.53 億元，年均增長42.67%；地方財政收入從2311.6 億元增長到15100.76 億元，年均增長50.3%。相應地，中央和地方各級財政提供公共服務的能力顯著增強。但是，城鄉(xiāng)義務教育和基本醫(yī)療均等化程度并沒能伴隨財政能力的增強而明顯提高，社會救濟的城鄉(xiāng)均等化還呈惡化趨勢。因此，研究城鄉(xiāng)基本公共服務均等化對貫徹以人為本的科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會具有重要的現(xiàn)實意義。

1 造成我國城鄉(xiāng)基本公共服務不均等的原因分析

1.1 基本公共服務標準比較模糊

大部分文件或政策只說明按照當?shù)氐那闆r考慮，沒有給出最低標準，各項公共服務的人均占有標準也沒有設定，標準制訂工作還比較滯后，不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，標準制修訂又不透明、不及時，有些標準未能得到全面、正確的實施。

1.2 長期城鄉(xiāng)分割的“二元”制度

在城鄉(xiāng)體制上。由于長期實施戶籍制度造成的鄉(xiāng)村居民和城鎮(zhèn)居民的不同身份，以及掩藏在這個身份背后的享有基本公共服務的不同權(quán)利，是我國現(xiàn)階段基本公共均等化問題的特征之一。也是我國基本公共服務均等化區(qū)別于其他國家的特點。

長期以來，公共財政資源更多地投向城市，造成城鄉(xiāng)公共服務非均等化，農(nóng)民的公共需求難以得到滿足。地方政府在財政收入大幅增長的前提下，教育、醫(yī)療、社會保障等經(jīng)費主要用于城市，剩下的小部分則用在占人口大多數(shù)的農(nóng)村，而政府與社會支出的那部分衛(wèi)生費用更是集中提供給事業(yè)單位、壟斷型國企員工和大中城市的部分居民，公共服務供給嚴重失衡。如義務教育、公共醫(yī)療、社會保障、道路交通等實質(zhì)上實行的是城鄉(xiāng)分割的二元公共產(chǎn)品供給體制，農(nóng)村地區(qū)實行“自給自足”的政策，而城市公共產(chǎn)品主要由中央和各級地方政府提供，地方政府作為準公共產(chǎn)品的供給主體沒有相應地承擔起農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責任。 而按照“公共產(chǎn)品的受益原則”將公共產(chǎn)品供給的責任層層下推，大部分準公共產(chǎn)品，或者不能有效提供，或者最后由農(nóng)民自己承擔。因為收入較低的農(nóng)民在現(xiàn)行財政體制下要承擔起與其收入水平極不相稱的絕大多數(shù)公共產(chǎn)品私人支出，其支出必然大大超過收入的預算水平。

有研究表明，政府公共投入中國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出占財政總支出的比重不斷下降。由1978年的13. 43%下降到2003年的8. 28%。農(nóng)業(yè)基本建設投資支出占總支出的比重由1978年的4. 52%下降到2004年的2. 14%。2003年主要針對城市居民日常生活的糧、棉、油、肉等各項財政性補貼支出就超過了國家財政用于農(nóng)業(yè)基本建設的支出，其所占比重達到2.5%。2005年整個公共財政支出3. 16萬億元，但其中用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支出只占8% ，并且還包含了對農(nóng)村水利、修路的支持資金，因此真正用在農(nóng)民身上的財政支出不到4% 。公共財政在農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障等方面的投入相比城市則更少。一方面，農(nóng)民得不到基本公共服務，另一方面，公共產(chǎn)品的價格又遠遠超出農(nóng)民的負擔能力，這兩方面原因就造成了近10年來城鄉(xiāng)其本公共服務差距不但沒有縮小反而擴大。

1.3 基層政府財權(quán)與事權(quán)嚴重不對稱

1994年我國實行分稅制時，市場經(jīng)濟體制目標剛剛確立，政府職能轉(zhuǎn)變尚未起步，不具備科學劃分各級政府事權(quán)的條件，只得延續(xù)原有的政府之間職責的劃分。同時，中央采取集權(quán)的辦法迅速擴大中央財政在一般預算收入中的份額，扭轉(zhuǎn)了中央財政的被動局面。但由于我國上級政府有權(quán)決定與下級政府的財政分配辦法，為了彌補自己收入份額的下降，省級、地市級政府就層層集中下級財力，縣鄉(xiāng)政府成了集中的最終目標，縣鄉(xiāng)財政在一般預算收入份額明顯降低。按照我國政府間事權(quán)的劃分，農(nóng)村公共服務主要由縣鄉(xiāng)財政提供，城市公共服務主要由地市級財政承擔。由于地市級財政自給能力明顯高于縣鄉(xiāng)財政，城鄉(xiāng)公共服務的非均等化就出現(xiàn)了。

另一方面，從各級政府的財政投入看，結(jié)構(gòu)也非常不合理。例如教育經(jīng)費支出，據(jù)姚先國，張海峰( 2006)的研究，在各級政府對義務教育的投入中，中央財政支出僅占1.5%～2%，省級財政投入約為11%，一般不超過20%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府要負擔78%左右。由于采取了分級管理的體制，農(nóng)村基礎教育的發(fā)展任務及資金投入職責主要落在了縣、鄉(xiāng)、村基層，與其所掌握的財力極不匹配，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政入不敷出，在本身財政十分拮據(jù)的情況下還要保障農(nóng)村的義務教育支出，最薄弱的基層財政卻承擔了與其財力極不相稱的財政支出，導致財政狀況的進一步惡化。

1.4 公共產(chǎn)品供給主體單一，市場化運營模式不明顯

農(nóng)民消費者主權(quán)和生產(chǎn)者主權(quán)的不完全是我國農(nóng)村市場發(fā)育不完善的集中體現(xiàn)；而農(nóng)村公共品供給的政府壟斷是我國農(nóng)民生產(chǎn)者主權(quán)不完全的集中體現(xiàn)。這種農(nóng)村公共品供給領域的生產(chǎn)者主權(quán)的不完全已現(xiàn)實地影響著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，農(nóng)村集體經(jīng)濟的削弱、資金短缺使之無力成為農(nóng)田水利建設的供給主體；原有集體實施的集中統(tǒng)一的、自上而下的供給也無法與農(nóng)戶個性化的需求相適應。

2 促進我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的主要對策

2.1 建立全國基本公共服務標準

必須就全國性基本公共服務的范圍、種類、標準，在技術層面上進行研究，組織相關部門討論，在充分溝通、協(xié)調(diào)的基礎上，達成全社會的共識；制定相應的法律和法規(guī)，把基本公共服務與公民的基本權(quán)利聯(lián)系起來。通過編制發(fā)展規(guī)劃，確定全國性基本公共服務的范圍、種類、標準，并建立和完善適應基本公共服務均等化目標的財政體制；制定全國統(tǒng)一的基本教育的實物標準，包括設施、設備和人員配備；全國統(tǒng)一的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療的實物標準，包括設施、設備和人員配備；全國統(tǒng)一的社會福利標準和養(yǎng)老保障標準。在此基礎上，建立我國全國性的基本公共服務的技術支持體系。通過規(guī)劃執(zhí)行，來監(jiān)督和檢查基本公共服務均等化政策執(zhí)行情況和實施情況，針對存在的問題，改進和完善轉(zhuǎn)移支付體制和機制。

2.2 打破城鄉(xiāng)二元的公共服務體制，建立財力與事權(quán)相匹

配的財政體制

從我國的現(xiàn)實出發(fā)，改變城鄉(xiāng)二元的公共服務體制，重要的是中央地方關系要從“以經(jīng)濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行的中央地方關系，使各級政府把更多的精力放到地區(qū)經(jīng)濟總量和財政收入增加上，經(jīng)濟總量是硬指標，基本公共服務是軟約束。在這種情況下，改變城鄉(xiāng)二元的公共服務體制是缺乏基本條件的。為此，要以基本公共服務均等化為重點，調(diào)整和改革中央地方關系。在明確各級政府在農(nóng)村基本公共服務分工和職責的前提下，按照事權(quán)與財力相匹配的原則，建立普惠億萬農(nóng)民的公共財政制度。

(1)科學界定各級政府的事權(quán)范圍。明確中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在提供農(nóng)村義務教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障基本公共服務方面的事權(quán)，建立各級政府之間職責明確、分工合理的行政體制。由于各類公共服務具有不同的性質(zhì)和特點，各級政府承擔的事權(quán)責任，也應有所區(qū)別。社會保障涉及面廣且具有更大的外部性，主要應由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金補助由中央和省級負擔，農(nóng)村居民最低生活保障支出由省、市、縣共同承擔，農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、特困戶生活補貼等社會救助支出主要由縣級負擔，上級適當補助。農(nóng)村衛(wèi)生服務支出主要由縣級負擔，中央和省級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等基礎設施建設給予適當補助，農(nóng)村醫(yī)療救助支出主要由縣級負擔，中央適當補助，農(nóng)村合作醫(yī)療補助由中央、省、市、縣級按比例分擔。農(nóng)村義務教育要建立分地區(qū)、分項目按比例分擔的中央、省、市、縣四級教育經(jīng)費保障機制，各級政府承擔的比例，應視各地經(jīng)濟發(fā)展水平而定。在經(jīng)濟貧困地區(qū)，應全部由中央與省級政府承擔，通常情況下，以省級政府為主；在經(jīng)濟中等發(fā)達地區(qū)，應由四級政府共同承擔，但中央和省級政府應負擔50%以上；在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，應由四級政府共同承擔，但以縣級政府承擔為主?？傊?，在提供基本公共服務的事權(quán)劃分上，應改變義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障縣鄉(xiāng)政府承擔責任過多的現(xiàn)狀，中央政府和省級政府應承擔更大的支出責任。事權(quán)明確劃分后，還要通過法律制度固定下來。

(2)適當調(diào)整各級政府的財政收入規(guī)模。在維持中央財政收入占全國財政收入比重相對穩(wěn)定的情況下，結(jié)合未來稅制改革和政府間支出責任的重新劃分，按照財力與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，調(diào)整中央與地方政府收入的劃分比例，適度降低中央政府的財政集中度，相應提高地方財政一般預算收入的份額。同時，也要改變地方政府層層集中財力的現(xiàn)狀，降低省級、地市級政府的財政集中度，使財力分配的重心真正下移到縣鄉(xiāng)財政，保證基層政府擁有與其支出責任相適應的財力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的均等化。

(3)構(gòu)建多元公共服務供給主體。鑒于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境，可以考慮建立多元化公共產(chǎn)品供給體制?？梢詫⒐伯a(chǎn)品和服務分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品，對于只有外部收益而沒有內(nèi)部收益，屬于純公共產(chǎn)品的范疇，由政府以公共的方式提供比較合適。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，農(nóng)村準公共產(chǎn)品應該按照政府補貼和私人投資相結(jié)合的方式由政府和農(nóng)民個人共同提供。如地區(qū)性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治、中小型水利工程、農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)技推廣和農(nóng)業(yè)機械推廣等，通常既有社會受益，又有生產(chǎn)者個人受益的特點，屬于準公共產(chǎn)品的范疇，對于這一類產(chǎn)品，政府可以在財政補貼的基礎上，按照“誰受益，誰負擔”和“量力而行”的原則，由農(nóng)民按照具體受益程度的大小進行適當收費。一些小范圍受益的低級公共產(chǎn)品，可以考慮將農(nóng)民組織起來，通過俱樂部的方式提供。如灌溉、治蟲、養(yǎng)殖的產(chǎn)供銷聯(lián)合體，鄉(xiāng)村道路等。在這一過程中，由政府提供不一定要由政府部門生產(chǎn)，政府可以通過合同的形式引進私人投資或直接交由私人生產(chǎn)，然后再由政府購買。在現(xiàn)實經(jīng)濟中，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府要同時獨立承擔名目繁多的各類公共產(chǎn)品支出和服務，勢必給本來財力就十分薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來難以預料的沖擊，而通過財政補貼的方式將準公共產(chǎn)品以外包的方式由私人提供( 第三方承擔) ，可以大大化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政公共支出的困境，將有限財力集中配置于農(nóng)村義務教育，公共醫(yī)療衛(wèi)生等領域。

參考文獻

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