關(guān)于我國(guó)地區(qū)間立法協(xié)作問(wèn)題的幾點(diǎn)思考

　　一、關(guān)于我國(guó)地區(qū)間立法協(xié)作的概念
　　
　　討論立法協(xié)作問(wèn)題，并探討加強(qiáng)立法協(xié)作的思路和途徑，首先要科學(xué)界定立法協(xié)作的概念。立法協(xié)作，國(guó)外沒有直接對(duì)應(yīng)的概念，但有類似的實(shí)踐，主要是指不同立法主體之間在立法事務(wù)方面的協(xié)作。
　　1.關(guān)于立法協(xié)作的主體
　　從理論上說(shuō)，立法協(xié)作包括不同層級(jí)、不同地區(qū)的立法主體或其工作機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作。不同層級(jí)立法主體或其工作機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作，包括不同行政區(qū)劃級(jí)別的立法主體 （如省的立法機(jī)關(guān)與中央立法機(jī)關(guān)） 或其工作機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作以及同一行政區(qū)劃級(jí)別的不同層級(jí)的立法主體 （如作為民意代表的立法主體與作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的行政立法主體） 或其工作機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作。一般來(lái)說(shuō)，在實(shí)行單一制的國(guó)家，不同層級(jí)立法主體之間應(yīng)當(dāng)是服從與被服從、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，不需要也不應(yīng)當(dāng)存在實(shí)體上的立法協(xié)作，因此，實(shí)體上的立法協(xié)作的主要形式，應(yīng)當(dāng)是不同地區(qū)立法主體或其工作機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作。但僅從立法工作機(jī)構(gòu)的協(xié)作來(lái)說(shuō)，在不同層級(jí)的立法主體之間和不同地區(qū)之間，都應(yīng)當(dāng)有工作層面上的互相交流和協(xié)助。
　　2.關(guān)于立法協(xié)作的形式和內(nèi)容
　　對(duì)此，實(shí)踐做法形式多樣，理論上也存在不同認(rèn)識(shí)和看法。比如，有的認(rèn)為是立法工作經(jīng)驗(yàn)交流、立法信息（動(dòng)態(tài)、內(nèi)容）交流（共享），有的是指法規(guī)草案起草的協(xié)作，有的是指各地之間相互沖突的法律規(guī)范的協(xié)調(diào)解決，等等。這些分歧，主要源于對(duì)立法協(xié)作的性質(zhì)定位的不統(tǒng)一或不明確，也即地區(qū)間立法協(xié)作究竟是為了節(jié)約立法成本、提高立法工作效率還是為了保證不同立法主體之間所制定的法律規(guī)范的協(xié)調(diào)，提高立法效益、推進(jìn)法制統(tǒng)一。倘若追求的是前一目的，則需要的是立法工作協(xié)作；倘若追求的是后一目的，則需要立法權(quán)行使的協(xié)作（或可稱為“立法行為協(xié)作”）。
　　法工作協(xié)作，是有關(guān)立法工作機(jī)構(gòu)在具體承辦立法事務(wù)層面上的協(xié)作，包括立法工作經(jīng)驗(yàn)的交流、立法信息交流、立法技術(shù)的統(tǒng)一，甚至包括法規(guī)條文的借鑒。立法權(quán)行使的協(xié)作，是有關(guān)立法機(jī)關(guān)之間實(shí)際行使立法權(quán)活動(dòng)的協(xié)作，主要任務(wù)是保證各地的具體法律制度在出臺(tái)時(shí)機(jī)上或內(nèi)容上的協(xié)調(diào)或一致。兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　一是在協(xié)作的主體方面。立法工作協(xié)作的主體是具體承辦立法事務(wù)但不享有立法權(quán)的工作機(jī)構(gòu)，如人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、政府法制辦公室等；而立法權(quán)行使協(xié)作的主體則是享有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)，如省人大常委會(huì)、省人民政府等。
　　二是在協(xié)作的內(nèi)容（對(duì)象）方面。立法工作協(xié)作的內(nèi)容，主要是相互交流工作經(jīng)驗(yàn)、信息，共享立法技術(shù)和知識(shí)，會(huì)商立法中共同關(guān)心的問(wèn)題，是立法專業(yè)或業(yè)務(wù)的具體研究與操作，是立法工作方式方法的改進(jìn)和立法工作能力的培養(yǎng)；而立法權(quán)行使協(xié)作的內(nèi)容，主要是要求立法機(jī)關(guān)按照與其他地區(qū)相協(xié)調(diào)的原則進(jìn)行立法，統(tǒng)一立法精神和原則，是對(duì)立法機(jī)關(guān)立法行為的方向和原則所進(jìn)行的調(diào)節(jié)。
　　三是在協(xié)作的目的方面。立法工作協(xié)作的主要目的是提高立法工作效率和質(zhì)量；而立法權(quán)行使的協(xié)作的目的是保證地區(qū)間法律制度的協(xié)調(diào)性 （權(quán)利義務(wù)對(duì)等），從而增強(qiáng)地方立法的整體效益。
　　四是在協(xié)作的法律性質(zhì)方面。立法工作的協(xié)作屬于工作層面、事務(wù)性的協(xié)作，是輔助性工作范疇；而立法權(quán)行使協(xié)作則對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)行使構(gòu)成一定的制約，屬于立法活動(dòng)范疇。
　　當(dāng)然，兩者之間又有著密切聯(lián)系。立法工作協(xié)作往往能夠促進(jìn)立法權(quán)行使的協(xié)作，并且在某種程度上能夠直接起到協(xié)調(diào)立法內(nèi)容的作用。立法權(quán)行使協(xié)作，必然首先要求做到立法工作的協(xié)作，以立法工作協(xié)作為基礎(chǔ)。實(shí)踐中，兩者往往是結(jié)合在一起的。
　　
　　二、關(guān)于加強(qiáng)地方立法權(quán)行使協(xié)作的重要性與迫切性
　　
　　從目前實(shí)踐來(lái)看，立法協(xié)作主要著眼于立法工作協(xié)作。事實(shí)上，近20多年來(lái)，地方立法工作協(xié)作一直在進(jìn)行，并已取得了顯著的成果。自上個(gè)世紀(jì)90年代初以來(lái)未曾間斷過(guò)的每年一次全國(guó)地方立法工作研討會(huì)以及這些年來(lái)日益頻繁的各地人大之間形式多樣的立法工作經(jīng)驗(yàn)交流和信息等立法資源的共享（如互訪、片會(huì)、專題研討會(huì)、媒體交流等），乃至東北三省的立法協(xié)作，都可以視為立法工作協(xié)作。實(shí)事求是地說(shuō)，立法工作協(xié)作，對(duì)于推動(dòng)立法工作經(jīng)驗(yàn)的交流、促進(jìn)立法資源更有效的利用，進(jìn)一步提高立法工作水平和效率具有積極意義，同時(shí)也在一定程度上保證了地區(qū)之間立法內(nèi)容上的協(xié)調(diào)。因此繼續(xù)加強(qiáng)這方面協(xié)作是必要的。
　　但與此相比，地方立法權(quán)行使的協(xié)作卻至今尚未出現(xiàn)過(guò)正式的實(shí)例，甚至可以說(shuō)，還未引起人們關(guān)注。這既有認(rèn)識(shí)方面的原因，也有實(shí)踐上的原因。從認(rèn)識(shí)上來(lái)說(shuō)，立法協(xié)作在我國(guó)是一個(gè)新生事物，人們對(duì)它的性質(zhì)、地位以及基本內(nèi)涵、運(yùn)行規(guī)律還不了解和熟識(shí)。從實(shí)踐上來(lái)說(shuō)，我國(guó)地區(qū)之間立法內(nèi)容的不協(xié)調(diào)性及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，是隨著我國(guó)民主政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展逐步顯現(xiàn)出來(lái)的，社會(huì)生活中地區(qū)間立法協(xié)作的重要作用也是逐步顯現(xiàn)出來(lái)的。另一方面，在我們這樣一個(gè)國(guó)家，由于立法體制、文化理念、制度建設(shè)等各種國(guó)情因素的影響，立法協(xié)作由工作機(jī)構(gòu)從工作層面開始摸索、實(shí)踐、發(fā)展，也符合正常的發(fā)展規(guī)律。
　　換言之，在我國(guó)地方立法權(quán)行使的協(xié)作的產(chǎn)生，需要以一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段為基礎(chǔ)。但近年來(lái)越來(lái)越多的實(shí)踐表明，當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)到了這樣一個(gè)階段。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，利益格局的顯著變化，各種主體對(duì)利益關(guān)注度的日益增強(qiáng)，地區(qū)之間利益差異和矛盾的日益增大，地方立法中所呈現(xiàn)出來(lái)的局部利益傾向日趨突出，再加上各地立法理念、立法工作模式以及立法工作能力等方面的差異，使地區(qū)之間發(fā)生立法沖突的可能性日益增大。在地區(qū)間交流交易較多的領(lǐng)域以及在跨地區(qū)資源的保護(hù)方面的立法，事實(shí)上已經(jīng)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的因立法不協(xié)調(diào)及由此帶來(lái)的立法效益相互抵消現(xiàn)象。而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)文化交流和人員流動(dòng)的不斷擴(kuò)大和深入，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)相互依賴性不斷增強(qiáng)，地區(qū)之間立法差異和沖突對(duì)全國(guó)和相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)有效發(fā)展和社會(huì)的和諧與穩(wěn)定的消極影響日益顯著，國(guó)家對(duì)地區(qū)間立法內(nèi)容不協(xié)調(diào)性問(wèn)題日益關(guān)注，社會(huì)對(duì)地區(qū)間立法內(nèi)容的協(xié)調(diào)呼聲日益強(qiáng)烈。特別是近年來(lái)在法治建設(shè)走在全國(guó)前列的地區(qū)，對(duì)于與相鄰地區(qū)之間不斷增多和深化的立法差異或沖突，尤其倍感壓力。對(duì)加強(qiáng)地區(qū)間立法協(xié)作，特別是立法權(quán)行使上的協(xié)作的要求尤為迫切。其實(shí)，地方立法存在日益突出的不協(xié)調(diào)、不一致，不僅影響到地方立法效益有效發(fā)揮，也影響到全國(guó)整體法治權(quán)威的有效維護(hù)，影響到全國(guó)整體法治戰(zhàn)略的有效推進(jìn)。
　　
　　三、關(guān)于我國(guó)地區(qū)間立法權(quán)協(xié)作的形式和推進(jìn)思路
　　
　　1.我國(guó)實(shí)行地區(qū)間立法權(quán)行使協(xié)作的形式
　　從立法協(xié)作的任務(wù)出發(fā)，結(jié)合我國(guó)立法體制以及現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)我國(guó)實(shí)施地區(qū)間立法協(xié)作的形式可以設(shè)計(jì)為“一個(gè)框架，一個(gè)機(jī)構(gòu)，三個(gè)模式”。
　?。?）確定一個(gè)立法協(xié)作工作的框架
　　參加立法協(xié)作框架的地區(qū)（省、自治區(qū)、直轄市）應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)商，確定一個(gè)立法協(xié)作框架，并以多地區(qū)協(xié)議形式加以確認(rèn)。框架協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確簽署協(xié)議的地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“成員地區(qū)”）的立法主體在立法中必須遵循的基本指導(dǎo)思想和原則及有關(guān)權(quán)利義務(wù)，具體實(shí)施立法協(xié)作工作的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)及其任務(wù)、職權(quán)和工作程序，立法協(xié)作的主要方式，立法爭(zhēng)議的解決程序等。
　　該協(xié)議應(yīng)當(dāng)分別由成員地區(qū)的人大常委會(huì)通過(guò)，并對(duì)成員地區(qū)立法機(jī)關(guān)具有約束力。
　?。?）設(shè)立一個(gè)立法協(xié)作工作機(jī)構(gòu)
　　為了保障立法協(xié)作機(jī)制有效運(yùn)行，必須有一個(gè)具有一定權(quán)威的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)成員按地區(qū)平均分配（例如，一至兩名），并由各成員地區(qū)人大常委會(huì)分別任命，以維護(hù)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)小組行為的權(quán)威性和有效性。
　　
　　聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是：交流各成員地區(qū)立法機(jī)關(guān)的立法信息、立法工作經(jīng)驗(yàn)等；研究分析立法中已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)或沖突，并提出相關(guān)解決方案；根據(jù)需要，組織研究起草統(tǒng)一的法規(guī)草案示范稿；對(duì)成員地區(qū)有關(guān)法規(guī)草案進(jìn)行論證，或?qū)⑵湎蚱渌貐^(qū)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行推薦。
　　聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)行表決制，對(duì)表決通過(guò)的意見，成員地區(qū)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以尊重，有異議的可以要求聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)議。
　?。?）建立三個(gè)主要協(xié)作模式
　　共同起草模式：
　　這種模式主要適合某些屬于成員地區(qū)共性或利益關(guān)系密切問(wèn)題的立法協(xié)作。這種模式不僅可以集中各地區(qū)的智慧，提高立法質(zhì)量和效率，更有利于有效避免立法中的不協(xié)調(diào)性。
　　實(shí)行共同起草模式的具體做法是：由聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)直接起草或組織成員地區(qū)立法工作機(jī)構(gòu)共同起草法規(guī)統(tǒng)一的草案示范稿，送交成員地區(qū)立法機(jī)關(guān)研究，允許成員地區(qū)進(jìn)行一些必要的適應(yīng)性修改，然后形成各自的正式草案，交付本地區(qū)立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)。
　　征詢意見模式：
　　這種協(xié)作模式適應(yīng)范圍較廣，絕大多數(shù)立法項(xiàng)目，都可以采用這種模式來(lái)避免相關(guān)地區(qū)之間在立法內(nèi)容上的沖突或不協(xié)調(diào)性。
　　實(shí)行這種協(xié)作模式的做法是：任何成員地區(qū)擬通過(guò)與其他成員地區(qū)利益相關(guān)的法規(guī)前，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)事先征詢其他地區(qū)立法工作機(jī)構(gòu)的意見。有關(guān)成員地區(qū)對(duì)擬通過(guò)的法規(guī)內(nèi)容有重大分歧意見的，由聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)。
　　事后協(xié)調(diào)模式：
　　立法權(quán)行使的協(xié)作，既應(yīng)包括法規(guī)通過(guò)前的協(xié)調(diào)，防止沖突規(guī)范的發(fā)生，也應(yīng)包括對(duì)已頒布施行的法規(guī)中沖突規(guī)范的協(xié)調(diào)，以解決沖突或不協(xié)調(diào)。盡管前者是立法協(xié)作的主要任務(wù)，但后者也是必不可少的，從某種角度上說(shuō)，后者有時(shí)顯得更為重要。原因主要是來(lái)自兩個(gè)方面：一方面是各地現(xiàn)已出臺(tái)的法規(guī)中已存在著大量的互有沖突或不一致的規(guī)范；另一方面是由于人的認(rèn)識(shí)能力所限和地方利益差異的客觀存在，地方立法中即使建立并實(shí)施了立法協(xié)作機(jī)制，并不能絕對(duì)保證今后地方立法不存在沖突和不協(xié)調(diào)。因此地方立法協(xié)作應(yīng)當(dāng)注重立法前協(xié)作與立法后協(xié)調(diào)相結(jié)合。
　　事后協(xié)調(diào)模式的做法：當(dāng)某個(gè)成員地區(qū)通過(guò)的法規(guī)，與其他地區(qū)法規(guī)發(fā)生沖突或不協(xié)調(diào)時(shí)，聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)有關(guān)地區(qū)的申請(qǐng)進(jìn)行研究、協(xié)調(diào)，并建議有關(guān)地區(qū)立法機(jī)關(guān)予以修改。
　　2.推進(jìn)我國(guó)地區(qū)間立法權(quán)行使協(xié)作的思路
　　考慮到目前的認(rèn)識(shí)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累不足，在推進(jìn)地區(qū)間立法協(xié)作中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持由易到難、先試點(diǎn)再推開、邊試邊行、立法工作協(xié)作與立法權(quán)行使的協(xié)作相結(jié)合的基本思路和原則。
　　從開展立法協(xié)作的選題上，可以先選涉及利益矛盾較少、易統(tǒng)一思想的問(wèn)題，開展立法權(quán)行使上的協(xié)作，再逐步擴(kuò)大選題范圍。
　　從實(shí)行立法協(xié)作的空間范圍上，可以先開展單個(gè)或少數(shù)地區(qū)之間的立法協(xié)作，再逐步擴(kuò)大到參與立法協(xié)作的地區(qū)的數(shù)量，也可以按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系的緊密度范圍，開展特定區(qū)域（如華東地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、東北三省）內(nèi)的地區(qū)之間立法協(xié)作。
　　另外，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)工作層面的立法協(xié)作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新機(jī)制、規(guī)范形式，提高效果，并以此促進(jìn)立法權(quán)行使的協(xié)作，保障立法內(nèi)容的協(xié)調(diào)發(fā)揮更有效、更直接的作用。
　　
　　（作者單位：浙江省人大法制委員會(huì)）