內(nèi)容提要　保持自身獨立性是國際非政府組織發(fā)揮作用的首要前提。然而，由于在地域分布和資金來源上同西方發(fā)達國家彼此靠近，國際非政府組織同發(fā)達國家政府之間的距離非常難以把握。一些國際非政府組織迫于資金依賴，自覺不自覺地成為了某些發(fā)達國家政府的“代理人”。而這種相互關(guān)系上的模糊性也為特定政府組建服務(wù)于其政治利益、隱蔽行使其部分政治權(quán)能的所謂“國際非政府組織”提供了外界難以識別的“掩護”。因此，我們在贊賞國際非政府組織關(guān)注人類共同利益的高尚訴求時，必須清醒地看到，國際非政府組織在保持自身獨立性方面始終存在著巨大的結(jié)構(gòu)性困難，從而在屬性上良莠不齊，這其中也包含著那些只追求狹隘私利的個體。
　　關(guān)鍵詞　國際非政府組織　獨立性　結(jié)構(gòu)性困難
　　中圖分類號：D813　文獻標識碼：A　文章編號：1007－1369(2008)3－0108－05
　　
　　在美國非營利組織研究專家萊斯特·薩拉蒙(Lester M.Salamon)所界定的非營利組織的六大特征中，非政府性(Private)和自治性(Serf－governing)這兩個特征在內(nèi)涵上都有一個共同指向——非政府組織(NGO)的獨立性。換言之，從西方非政府組織運作的實踐來看，似乎只要能夠在機構(gòu)建制上獨立于政府之外，并能依據(jù)自身意志自主管理內(nèi)部事務(wù)，那么非政府組織就算具有獨立性了。然而，仔細探究“獨立”一詞，可以發(fā)現(xiàn)，對于生命個體而言，獨立是指更多地依靠自身力量，而非依賴于他人的能力；而對于單個組織而言，獨立是一種較少依賴外力、不受外界束縛地處理自身事務(wù)的組織能力。這樣一來，機構(gòu)建制是否獨立和是否能夠依據(jù)主觀判斷確定自主管理，顯然無法真正成為判定非政府組織是否足夠獨立的充分必要條件。事實上，對于自身無法“造血”，而僅依靠外來資金注入“輸血”才能存活的非政府組織本身而言，在資金來源和自身的項目運作中能否與政府(本文將私營部門略去不談)保持適度距離，才是明確其是否充分獨立的關(guān)鍵。
　　堅守自身獨立性是國際非政府組織合法生存的首要前提，也是該類組織能夠被稱為“非政府組織”、并且真正發(fā)揮作用的先決條件。一旦失去獨立性，不僅國際非政府組織所標榜的道義原則，亦即它們所賴以存在的倫理價值的根基將蕩然無存，更為危險的是，它們還可能自覺不自覺地迫于嚴重資金依賴等壓力成為強制性國家機構(gòu)的“代言人”，甚至還可能被某些國家指定為其政治權(quán)力柔性延伸的工具。在現(xiàn)實中既不具備政府強制力，同時又不像大企業(yè)那樣擁有雄厚財力的國際非政府組織，由于缺乏內(nèi)在的支持機制，在保持獨立性方面著實面臨著巨大的結(jié)構(gòu)性困難。國際非政府組織作為具有國際性目標的非政府組織，雖然其項目運作大部分是在發(fā)展中國家展開，但它們的總部則多設(shè)在西方發(fā)達國家，而它們所獲得的雄厚資金支持更是主要來自于發(fā)達國家。
　　
　　獨立性兩難：國際非政府組織多以發(fā)達國家為其策源地和重要資金來源
　　
　　
　　由于國際非政府組織最早都起源于西方，因此其地域分布的不平衡性自國際非政府組織產(chǎn)生之日起就是它們的突出特征。
　　
　　1.國際非政府組織的總部廣泛設(shè)在發(fā)達國家
　　目前，有超過2／3的國際非政府組織的總部設(shè)在北方(工業(yè)化國家)，特別是西歐和北歐國家。大部分國際非政府組織中的高級管理人員也都集中在比利時、英國、法國和美國等幾個國家。按照國別對非政府組織進行分類研究后發(fā)現(xiàn)，最活躍的國際非政府組織都集中在歐洲和北美。2000年有關(guān)國際機構(gòu)分國別對全球國際非政府組織活躍程度的調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，世界上境內(nèi)國際非政府組織活動最活躍的前十個國家是：比利時、加拿大、丹麥、德國、英國、法國、意大利、荷蘭、瑞士和美國。
　　國際非政府組織的主要成分是北方工業(yè)化國家的非政府組織這一事實，決定了在重大的政府間國際會議和非政府組織會議的參與者當(dāng)中，西方發(fā)達國家的國際非政府組織占據(jù)了絕對多數(shù)；而來自南方(發(fā)展中國家)的國際非政府組織在力量和資源方面與北方工業(yè)化國家非政府組織之間懸殊的差距，使得它們因勢單力薄而始終處于被邊緣化的地位，從而使它們的聲音經(jīng)常被忽視。在聯(lián)合國體系中，由于發(fā)達國家的非政府組織規(guī)模大、資金雄厚，從而對聯(lián)合國體系內(nèi)的決策具有較大影響，而發(fā)展中國家的非政府組織則很難參與聯(lián)合國的決策過程。因此，起源于西方發(fā)達國家的國際非政府組織幾乎壟斷了所有有關(guān)全球性問題的話語權(quán)：它們?nèi)珯?quán)決定發(fā)展中國家應(yīng)該遵循怎樣的發(fā)展道路，應(yīng)該接受怎樣的教育，應(yīng)該實施怎樣的民主形式，應(yīng)該要求和擁有怎樣的權(quán)利等等。正如法國學(xué)者Thierry Peeh所說：“重心僅僅位于倫敦、巴黎、維也納和斯德哥爾摩之間這個小角落的組織群體，怎可能讓人相信它們能夠代表全球人民的利益和要求呢?”總之，這些具有深刻西方組織文化烙印的國際非政府組織，不僅可能在發(fā)展援助項目中有意無意間貫穿西方國家的意識形態(tài)，同時還可能在其國際倡導(dǎo)中更多地以西方社會的價值標準作為衡量尺度。
　　
　　2.發(fā)達國家政府是國際非政府組織的最大資金來源
　　一般而言，國際非政府組織給人的外觀印象通常是不需要進行商業(yè)化經(jīng)營，不對政府有任何依賴，收入主要來源于慈善捐贈。然而，這種印象卻與事實大相徑庭。美國約翰·霍普金斯政策研究所在對美、英、法、德、日、意、瑞典、匈牙利8個國家的非政府組織進行比較研究后發(fā)現(xiàn)，居然沒有一個發(fā)達國家非政府組織的主導(dǎo)性收入來源于私人捐贈，而私人捐贈甚至都不是非營利收入的第二個重要來源。在這些國家非政府組織的收入中，私人慈善捐贈占全部非營利收入的平均比例僅有10％(其中包括個人捐贈、基金捐贈和團體捐贈)；49％的非營利性收入來自服務(wù)收費和銷售收入；而41％則來自于政府。可見，政府是國際非政府組織收入的重要來源。在一些發(fā)達國家，政府補貼和撥款已成為非政府組織最大的資金來源。例如，德國非政府組織收入的68％來自政府，法國則占到60％；兩國非政府組織服務(wù)收費的比例分別僅為28％和34％，民間捐贈的比例分別為4％和7％。20世紀90年代初，英國對外糧食援助的75％，瑞典對外緊急救助資金的40％，1996年法國對外緊急援助資金的46％，歐盟慈善辦公室50％的援助資金都是通過非政府組織發(fā)放出去的。2003年，丹麥國際發(fā)展署將價值51.96億美元的發(fā)展援助項目分3年劃撥給了操作類非政府組織具體執(zhí)行。
　　可見，由于在地域分布和資金來源上同西方發(fā)達國家淵源頗深、彼此靠近，因此國際非政府組織同發(fā)達國家政府之間的距離非常難以把握。這一方面可能導(dǎo)致部分國際非政府組織因資源有限而對發(fā)達國家政府的資助產(chǎn)生嚴重依賴，從而使它們“代表人民”的聲音受到嚴重影響和制約；另一方面，這種彼此關(guān)系上的模糊性也為特定國家的政府組建服務(wù)于其政治利益的所謂“國際非政府組織”提供了外界難以識別的“掩護”。而事實上，這些“國際非政府組織”在特定國家主流政治勢力的扶持下，正在以更為隱蔽和更易被接受的方式行使著政府的部分政治權(quán)能。
　　
　　獨立性的迷失：嚴重資金依賴導(dǎo)致部分國際非政府組織變成政府“代理人”
　　
　　美國學(xué)者史密斯和利普斯基發(fā)現(xiàn)，美國許多誕生于20世紀70年代的激進組織已經(jīng)慢慢演變成為由公共部門支持的單一社會官僚服務(wù)機構(gòu)，而使它們變得溫順和馴服的根本原因就是——常年依賴政府撥款。本來，非政府組織同政府之間的項目合約關(guān)系應(yīng)該是平等協(xié)作、相互規(guī)約的關(guān)系，但在現(xiàn)實當(dāng)中，如果非政府組織必須提供主要由政府資助的、大部分甚至完全由政府定義的服務(wù)，它們的關(guān)系則很難對等。迫于資金所限，國際非政府組織經(jīng)常在項目競標上為獲取資源而像企業(yè)在市場中一樣展開激烈競爭，這就容易使非政府組織為了爭取資金，在進行具體項目操作之前就開始本能地做出政策調(diào)整以主動迎合政府。在贏得項目之后，二者的關(guān)系仍然可能涉及干預(yù)和操控。如果發(fā)達國家政府成為國際非政府組織的主要資助人，它們完全有能力誘使非政府組織將活動集中在同非政府組織自身目標相去甚遠的領(lǐng)域，或者要求非政府組織根據(jù)政府習(xí)慣的模式而非依循其自身的運作理念進行項目管理，而非政府組織迫于生存壓力也只能選擇妥協(xié)，否則政府就可能隨時中斷資金供給，或者在未來的項目安排上將不服從的非政府組織“排除出局”。這就不難理解一些國際非政府組織為什么會逐漸變成某些政府的“代理人”了。
　　最近在英、法等國表現(xiàn)活躍，極力支持“藏獨”，阻撓奧運圣火順利傳遞的“無國界記者”組織便是這類“代理人”的典型。這個成立于1979年，總部設(shè)在法國巴黎的國際非政府組織一向聲稱自己不帶有任何政治偏見地“維護記者人權(quán)”。在號稱“保護記者人權(quán)”的旗號下，該組織也曾像模像樣地在每年5月3日的“世界新聞自由日”發(fā)布一份“世界新聞自由年度報告”，披露所謂“全球性的迫害記者事件和限制新聞自由的案例”。然而，英國《衛(wèi)報》2005年5月19日的一篇文章卻以確鑿的證據(jù)直指該組織涉嫌從美國國務(wù)院和古巴流亡組織那里領(lǐng)取“薪水”，按照他們的口味發(fā)表針對古巴、烏茲別克斯坦和烏克蘭等國政府的不利言論。消息披露后，“無國界記者”索性在其網(wǎng)站上公開承認了接受美國、法國和其他一些西方國家政府和機構(gòu)資助的事實。在向“無國界記者”提供資金支持的機構(gòu)中，包括美國國家民主基金會、索羅斯基金會和“自由古巴中心”等美國政府秘密顛覆古巴、中國、朝鮮等社會主義國家，推進其他國家“民主化改造”的急先鋒。正所謂“拿人錢財，替人辦事”，這就不難理解為什么盡管中國舉辦奧運會與新聞自由的主題相去甚遠，但“無國界記者”仍然能牽強附會，為美國政府和其主流政治勢力“沖鋒陷陣”的個中緣由了。
　　此外，在伊拉克戰(zhàn)后重建初期，美國政府對待美國境內(nèi)國際非政府組織的態(tài)度，也可以為我們看待該類組織的獨立性提供一個獨特的視角。當(dāng)時，美國政府曾通過美國國務(wù)院國際開發(fā)署言辭激烈地指責(zé)那些在美國注冊的國際非政府組織在從美國政府獲得資金的同時，沒有扮演好為美國政府公關(guān)的角色。布什一方面用高額資助合同來收買主要的人道救助類國際非政府組織，試圖通過金錢來換取它們對美國政府的侵略行徑保持沉默，甚至合作；另一方面，對那些思想獨立的反戰(zhàn)非政府組織則大加排斥和棒喝，同時威脅不再為這些組織提供任何資金?？梢?，美國政府通過資金杠桿對其境內(nèi)大部分國際非政府組織進行操控已是不爭的事實。在這方面，美國國際開發(fā)署從不諱言，它們不僅依賴非政府組織將糧食援助以及其他大批緊急物資有效輸送出去，同時更將非政府組織看成是西方民主制度和政治多元化理念向外擴展的一個重要窗口和管道。
　　
　　獨立性的淪喪：某些國際非政府組織成為特定發(fā)達國家的政治權(quán)力工具
　　
　　如果說“無國界記者”的行為還只是國際非政府組織在獨立性上的嚴重迷失，那么，從一開始便大力支持“藏獨”勢力持續(xù)制造事端的兩個“國際非政府組織”——美國的國家民主基金會(National Endowment for Democracy，NED)和德國的弗里德里希一瑙曼基金會(Friedrich Naumann Foundation，F(xiàn)NF)——則是這兩個發(fā)達國家政府豢養(yǎng)的鷹犬。它們雖然外觀上“溫和友善”，但骨子里卻具有濃厚的意識形態(tài)色彩，同所在國主流政治勢力“同呼吸、共命運”。
　　創(chuàng)建于1983年里根政府時期的美國國家民主基金會與美國國務(wù)院、國際開發(fā)署、中央情報局有著密切的聯(lián)系，在建立之初便通過《國務(wù)院授權(quán)法》獲得了美國國會3130萬美元的撥款。NED作為冷戰(zhàn)時期美國政府為推進所謂“民主”戰(zhàn)略而進行公共外交的工具，經(jīng)常承接美國中央情報局的某些項目，而這其中有些項目明顯地反映出美國政府試圖對別國施加政治影響的企圖。同時，NED的某些秘密項目仍然以反共為主，甚至是直接針對中國、古巴、朝鮮等社會主義國家的。例如，由于無法容忍在拉美出現(xiàn)另一個反美的“左翼軸心”，NED成為美國政府在委內(nèi)瑞拉的“代言人”，將資助重點放在委內(nèi)瑞拉國內(nèi)3個主要反對黨身上，通過提供資金、活動場所和邀請訪美等手段支持委內(nèi)瑞拉政治反對派推翻查韋斯政權(quán)。它們通過為反對派政黨、非政府組織、媒體、研究機構(gòu)和大學(xué)、工會和企業(yè)主提供資金、培訓(xùn)人員、提出建議、進行領(lǐng)導(dǎo)等，對查韋斯政權(quán)實行具有短期、中期和長期目標的“靜悄悄的干涉”計劃，其中一些接受資助的組織和個人直接參與了2002年4月的未遂政變，2002年12月至2003年2月的石油業(yè)大罷工，以及2004年8月企圖罷免查韋斯的公民表決。而根據(jù)美國亞洲事務(wù)專家Thomas Lum2008年1月28日提交給美國國會的報告統(tǒng)計，NED在2002年至2006年期間共向達賴集團提供了135.77萬美元的專項資金援助。更有甚者，NED還在2008年2月27日達賴集團策劃暴力事件的過程中，接受了“藏獨”組織“九·十·三運動”的緊急資金申請，為其提供了大量資金。很顯然，無論是從資金來源，還是從意識形態(tài)角度來看，NED的價值取向都不可避免地與美國保守勢力的政治利益盤根錯節(jié)地交織在一起，“國際非政府組織”的面目下掩蓋著顛覆他國政權(quán)的險惡居心。
　　與NED招數(shù)如出一轍的，還有德國自由民主黨麾下的弗里德里希一瑙曼基金會。種種證據(jù)表明，F(xiàn)NF這個主要由國家財政支持的德國基金會是西藏“3·14”事件的主謀之一。早在2005年3月，F(xiàn)NF就開始為所謂“國際西藏支援團體第五次大會”進行準備和全球策動，其方案征得了達賴的同意。而于2007年5月11－14日在布魯塞爾舉行的所謂“大會”的主旨十分明確，那就是“協(xié)調(diào)國際各西藏團體的工作，鞏固它們與西藏中央流亡政府之間的聯(lián)系”，其策動分裂中國的企圖昭然若揭。其實，早在中國改革開放之初，便有德國“政治戰(zhàn)略家”預(yù)言中國的崛起以及中國可能與西方世界出現(xiàn)的“對立”。于是，一些德國政黨自上世紀80年代末90年代初開始便與達賴集團進行接觸，一方面通過自己政黨旗下的基金會為達賴集團提供大量資金支持，另一方面將達賴集團內(nèi)的積極分子納入到基金會中擔(dān)任要職，為這些基金會事關(guān)“藏獨”的項目和政策定調(diào)、把關(guān)，以此來作為未來制衡中國、遏制中國崛起的杠桿。據(jù)德國學(xué)者披露，包括FNF在內(nèi)的很多有黨派背景的德國非政府組織早就被德國政府作為了“最有效的外交政策工具”，因為“它們表面是獨立的非政府組織，而實際上卻因其特殊的身份地位而從德國的政黨、議會和政府部門獲得了大量資金。而這些基金會所實施的所有項目都在德國外交部門的操控之下才得以運作”。FNF的資金來源渠道事實上已經(jīng)為它的活動定下了無可辯駁的意識形態(tài)基調(diào)。換言之，F(xiàn)NF的行動不可避免地反映著德國的外交利益。這種自建立之初就同某些發(fā)達國家主流政治勢力同流合污的所謂“國際非政府組織”，其活動非但不能同政府意志相分離，而且只能作為一種政治權(quán)力柔性延伸的工具而存在。
　　作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國一直以來都同歷史比較悠久、組織機構(gòu)較為健全、運作模式比較成熟的操作類國際非政府組織，如國際紅十字會、國際奧委會、世界自然基金會以及國際樂施會等保持著緊密而友好的合作關(guān)系，這些國際非政府組織在中國的扶貧、教育、婦女、衛(wèi)生和環(huán)保等領(lǐng)域發(fā)揮了重要而積極的作用。但是，對于那些近二三十年來數(shù)量增長奇快的具有國際傾向的國內(nèi)非政府組織(Internationally Oriented National Organizations)的具體背景，我們卻缺乏全面的了解。而在這類國際非政府組織中，不乏一些迫于嚴重的資金依賴而聽命于某些國家政府或直接服務(wù)于特定國家政治圖謀的組織，它們打著“民主”、“自由”的旗號從事顛覆他國政權(quán)的活動。在當(dāng)今這樣一個國際關(guān)系高度組織化的時代，面對國際非政府組織目前尚難克服的獨立性缺陷及其因此給發(fā)展中國家?guī)淼膲毫?，中國需要小心?quán)衡，仔細識別，宏觀把握，快速應(yīng)變，既要考慮本國的發(fā)展需要，又要兼顧全球利益和自身的國際形象，同時還要隨時防范某些西方國家利用此類組織對中國國家安全造成的威脅。
　　
　　責(zé)任編輯　張