人民調(diào)解制度的運(yùn)行現(xiàn)狀及其存在的問題

張樹天

摘要人民調(diào)解制度是我國重要的糾紛解決方式,近年來因自身局限而不能充分發(fā)揮解紛作用。本文從人民調(diào)解制度的運(yùn)行現(xiàn)狀和存在的問題兩個方面對該制度進(jìn)行了剖析,提出了人民調(diào)解制度改革的必要性。

關(guān)鍵詞人民調(diào)解制度 社會糾紛 法院

中圖分類號:D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-389-01

人民調(diào)解制度作為一項具有中國特色的解決民間糾紛的法律制度,自其誕生以來,以其優(yōu)化、迅速、低廉處理糾紛的方式化解了大量的民間糾紛,它的發(fā)展歷史充分體現(xiàn)了,它是除訴訟制度以外,運(yùn)用得最廣泛、最成功,并深受廣大群眾歡迎的一種糾紛解決途徑和社區(qū)服務(wù)方式。目前,我國已建立起人民調(diào)解委員會近一百萬個,擁有調(diào)解人員九百多萬人。人民調(diào)解委員會的普遍建立,使人民調(diào)解活動得以滲透于城鄉(xiāng)基層社會生活,通過采取靈活多樣的方式預(yù)防和解決各種民間糾紛,同時分流一部分法院主管的民事案件。因此,人民調(diào)解被認(rèn)為是我國多元化糾紛解決機(jī)制中的重要一環(huán)。

一、人民調(diào)解制度的運(yùn)行現(xiàn)狀

在新的歷史時期,隨著國家改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,使不同價值觀念、利益觀念和是非觀念相互碰撞、沖突,各種利益關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整使各種社會矛盾大量增加,矛盾主體日趨多元化,內(nèi)容愈益復(fù)雜化,人民調(diào)解工作面臨了各種新矛盾和新問題,給人民調(diào)解工作帶來了新的挑戰(zhàn)。人民調(diào)解在90年代中期發(fā)展達(dá)到高潮后逐漸呈下滑趨勢,受理糾紛數(shù)量明顯下降。據(jù)統(tǒng)計,1995年,人民調(diào)解委員會調(diào)解的糾紛數(shù)為602.8萬件,法院一審民事案件受案數(shù)為271.8萬件,比例為2.2:1;至2001年,人民調(diào)解委員會調(diào)解的糾紛數(shù)為486.1萬件,法院一審民事案件受案數(shù)為345.9萬件,比例為1.4:1;2005年,人民調(diào)解組織調(diào)解的糾紛數(shù)為448.7萬件,法院一審民事案件受案數(shù)為436.1萬件,比例為1:1。①人民調(diào)解受案數(shù)量的減少,說明其解決社會糾紛的功能正弱化。對此,有學(xué)者預(yù)測:人民調(diào)解制度“隨著市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展,人們將會更多地借助法律來維護(hù)自己的利益,而民間調(diào)解的作用還會進(jìn)一步下降。”所以,從目前看 “強(qiáng)訴訟、弱調(diào)解”的糾紛解決體系結(jié)構(gòu)特征已經(jīng)形成。而這種局面的形成和人民調(diào)解制度自身的存在的問題是分不開的。

二、人民調(diào)解制度存在的問題

(一)人民調(diào)解制度統(tǒng)一立法的缺失

長期以來,人民調(diào)解工作只能靠經(jīng)驗、靠領(lǐng)導(dǎo)的重視程度來推動,人民調(diào)解制度缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性立法。目前,有關(guān)人民調(diào)解制度的規(guī)定散見于《憲法》、《民事訴訟法》、《婚姻法》、《繼承法》、《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》、《人民調(diào)解條例》等法律、法規(guī)和規(guī)章中,其中對人民調(diào)解制度的規(guī)定不夠完備,且都過于原則,而且這些規(guī)范性文件分散,協(xié)調(diào)性不夠,有些規(guī)定甚至還存在相互矛盾之處。雖然2002年國家發(fā)布的三個文件,即最高人民法院、司法部《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解工作的意見》,最高人民法院《關(guān)于審理人民調(diào)解協(xié)議的規(guī)定》,司法部的《人民調(diào)解規(guī)定》,使情況有所改觀,但仍無法適應(yīng)客觀形勢的需求。

(二)人民調(diào)解員隊伍素質(zhì)不高

調(diào)解人員大多沒有受過正規(guī)的法律專業(yè)教育,難以熟練運(yùn)用法律法規(guī)調(diào)解糾紛,而且指導(dǎo)調(diào)解的觀念陳舊。并且以往的民間矛盾主要以鄰里糾紛、婚姻家庭、遺產(chǎn)繼承等糾紛類型為主,這些糾紛具有單一性、內(nèi)部性和不易擴(kuò)散性等特點。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行,經(jīng)濟(jì)成分、經(jīng)濟(jì)主體、社會組織形式、社會生活方式等逐漸多樣化,使與之相適應(yīng)的利益格局不斷調(diào)整變化,新型民間矛盾不斷出現(xiàn)。除傳統(tǒng)的糾紛類型,還出現(xiàn)了合同糾紛、勞動糾紛、村務(wù)管理糾紛、土地承包糾紛、征地拆遷糾紛、房屋宅基地糾紛等類型。②這些糾紛對人民調(diào)解組織解決糾紛的能力提出了新的考驗,對人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求。

(三)不注重對糾紛當(dāng)事人民事權(quán)利的保護(hù)

在實踐中,為淡化當(dāng)事人權(quán)利意識而化解糾紛的“和稀泥”式的調(diào)解相當(dāng)普遍。調(diào)解者往往把緩解矛盾、息事寧人作為優(yōu)先考慮的目標(biāo),不但不鼓勵當(dāng)事人提出正當(dāng)?shù)臋?quán)利主張,反而為達(dá)成和解,盡量壓抑當(dāng)事人的權(quán)利主張。當(dāng)事人的權(quán)利意識一旦覺醒,可能會導(dǎo)致矛盾激化。

(四)人民調(diào)解協(xié)議的法律效力弱

長期以來,人民調(diào)解協(xié)議的效力問題是制約人民調(diào)解制度發(fā)展的瓶頸。我國民事訴訟法第16條第2款規(guī)定:“人民調(diào)解委員會依照法律規(guī)定,根據(jù)自愿的原則進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人對達(dá)成的協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行;不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者反悔的,可以向人民法院起訴。”這一法律規(guī)定被人們戲稱為“調(diào)解不算數(shù)”。由于缺乏法律約束力,因此在實踐中,很多糾紛在經(jīng)過調(diào)解解決后,當(dāng)事人仍會反悔而進(jìn)入訴訟程序。這增加了當(dāng)事人糾紛解決的成本,也導(dǎo)致調(diào)解的程序利益被抵消了。人民調(diào)解協(xié)議的權(quán)威性,乃至整個人民調(diào)解制度的權(quán)威性、有效性都因此而被抹殺了。

三、結(jié)語

從我國人民調(diào)解制度運(yùn)行的現(xiàn)狀和存在的問題可以看出,其應(yīng)有的糾紛合理分流和有效解決功能受到極大地制約。因此,應(yīng)在保持人民調(diào)解的民間性質(zhì)的基礎(chǔ)上,對其進(jìn)行改革,完善其自身制度建設(shè),從而增強(qiáng)其解決糾紛的效果,使其更充分地發(fā)揮解紛作用,維護(hù)社會的安定團(tuán)結(jié),在有限條件下幫助實現(xiàn)法制建設(shè)的快速發(fā)展。

注釋:

①羅華.人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀、變化及其價值內(nèi)涵.理論與改革. 2002(6).第122頁.

②徐楓.當(dāng)前人民調(diào)解制度面臨的困境及成因.法制與社會. 2009(2).第163頁.