焦艷芳　徐連海

摘要 本文從農(nóng)村基層最低生活保障工作開展狀況分析了農(nóng)村最低生活保障存在的誤區(qū),剖析了產(chǎn)生這些問題的原因,進而提出了完善農(nóng)村貧困最低生活保障的管理體系,以期使貧困最低生活保障真正落實到確實需要最低生活保障的農(nóng)村居民手中,實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度效益的最大化。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村最低生活保障 管理體系 人文關(guān)懷

中圖分類號:D638文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-266-02

改革開放以來,我國經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展,黨和政府高度重視“三農(nóng)”工作,不斷加大扶貧開發(fā)和社會救助工作力度。為了響應(yīng)黨的號召,十六大以來,部分地區(qū)根據(jù)中央部署,積極探索建立了農(nóng)村最低生活保障制度,為全面解決農(nóng)村貧困人口的基本生活問題打下了良好基礎(chǔ)。但這一制度在實行的過程中還存在許多問題需要我們研究和解決。本文就結(jié)合山東高密縣某村的實際情況來對此問題進行研究。

一、農(nóng)村貧困最低生活保障存在的誤區(qū)

隨著我國農(nóng)村社會保障體系的不斷完善,享受農(nóng)村最低生活保障人數(shù)不斷增加,最低生活保障水平不斷提高。農(nóng)村貧困最低生活保障實施過程并不像政策預期的那么完善,在具體實施過程中出現(xiàn)以下幾個誤區(qū):

(一)最低生活保障待遇的發(fā)放不規(guī)范

《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國發(fā)[2007]19號,以下簡稱《通知》)規(guī)定:無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人和扶(撫)養(yǎng)人,或雖有法定贍養(yǎng)、扶(撫)養(yǎng)人,但其無贍養(yǎng)、扶(撫)養(yǎng)能力的,按當?shù)剞r(nóng)村低保標準全額享受;有一定收入的,按家庭人均純收入與當?shù)剞r(nóng)村低保標準的差額享受。但據(jù)該村的村干部反映:只要某一個家庭一旦被確定為被救助的家庭,就全額發(fā)放最低生活保障金。這樣,接受救助的農(nóng)民的生活水平高于通過勞動實現(xiàn)自我保障農(nóng)民的生活水平,特別是高于處在最低生活保障邊緣的農(nóng)民。因此,不規(guī)范的最低生活保障待遇發(fā)放不僅沒有減少貧困,反而使原本可以通過勞動實現(xiàn)自我保障的群體放棄了勞動而選擇等待政府的最低生活保障。

(二)保障對象的確定不合理

《通知》規(guī)定:農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民,主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。但據(jù)調(diào)查,該村低保家庭中除兩戶是殘疾人家庭外,其余都是子女有贍養(yǎng)能力的老年人家庭。這樣,將應(yīng)由其子女承擔的贍養(yǎng)責任轉(zhuǎn)移給了社會。在目前我國社會保障制度還不是很健全的情況下,家庭保障仍然是人們渡過風險的主要方式。而這一現(xiàn)象完全脫離了農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭保障為主的現(xiàn)實情況。

(三)人文關(guān)懷的缺失

農(nóng)村社會最低生活保障缺少人文關(guān)懷表現(xiàn)為高齡老人和殘疾人最低生活保障問題。該村高齡老人四位(其中兩位是一個家庭的),沒有一位老人獲得最低生活保障;殘疾人八位(其中三位殘疾人沒有勞動能力),僅有三位(其中兩位在一個家庭中)獲得最低生活保障。農(nóng)村高齡老人的衣食住行依靠其子女供給,而高齡老人的子女同樣是老年人,讓其承擔全部的贍養(yǎng)責任不僅降低了老年人的生活質(zhì)量,而且是尊老敬老傳統(tǒng)美德和人文關(guān)懷的缺失。

殘疾人是農(nóng)村困難群體,殘疾人尤其是嚴重殘疾的居民沒有獨立生活的能力,長期需要親屬照顧,給親屬帶來長期的經(jīng)濟負擔和沉重的心里負擔,不被列為最低生活保障對象是農(nóng)村最低生活保障缺少人文關(guān)懷的又一體現(xiàn)。

(四)公平性的缺失

公平性的缺失主要表現(xiàn)在確定最低生活保障對象的過程中,具體來說主要表現(xiàn)在下面三個方面:

第一,信息不對稱使最低生活保障對象大多是村干部的圈內(nèi)人、近親和利益相關(guān)者。據(jù)調(diào)查,該村接受救助的對象80%與村干部有關(guān)系,村民對這種現(xiàn)象反映最為強烈,但也只能無奈地接受這種無法改變的現(xiàn)實,這反映出農(nóng)村最低生活保障在管理上存在諸多問題。

第二,特殊貧困人口群體受到歧視,從而失去獲得保障的機會。比如,該村有一人正在服刑,其家庭生活非常困難,父親已經(jīng)超過60歲,母親重病不起,妻子不務(wù)正業(yè),老父親為給老伴治病和撫養(yǎng)孫子,每天辛苦的耕種著幾畝地,閑時到大街去撿破爛。就是這樣的一個家庭卻沒有享受最低生活保障,其原因僅是家中有正在服刑的人。

第三,保障對象有進無出,低保名額不能調(diào)劑。截至訪談期間,尚沒有一個家庭從最低生活保障家庭脫離被保障群體,進入被保障范圍的家庭有所增加,沒有被保障的貧困群體依然存在。保障名額按人口比例分配,各村之間、生產(chǎn)組低保家庭之間的生活水平差距很大,貧困戶較多的村莊、生產(chǎn)組的保障名額不足,而貧困戶少的村莊、生產(chǎn)小組的名額有剩余;這使得有的貧困戶沒有受到保障,低保家庭的生活水平相差很多。比如該村一組和七組,一組有全村出名的貧困戶,七組是全村聞名的富裕組,按每組五個低保名額分配,顯然一組是不夠的而七組救濟的是生產(chǎn)組中的貧困戶,這些貧困戶生活水平卻是村中中等生活水平。

二、誤區(qū)產(chǎn)生的原因

針對上述現(xiàn)象進行分析,可以把其原因歸結(jié)為以下幾點:

(一)農(nóng)村血緣、人際關(guān)系的制約

以血緣關(guān)系為紐帶的農(nóng)村社會群體呈現(xiàn)明顯的氏族特征,大的氏族中必然有村干部,村干部在最低生活保障工作上側(cè)重于本氏族成員。農(nóng)村貧困居民一般是小氏族甚至是獨門獨戶的農(nóng)村家庭,氏族中沒有村干部,在確定是否被最低生活保障問題上既沒有話語權(quán)也沒有決定權(quán)。村干部腐敗問題使富裕居民獲得最低生活保障成為可能,而有資金行賄使其在最低生活保障對象方面享有絕對的強勢地位。富裕家庭尤其是掌握一技之長的農(nóng)村居民擁有良好的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò),而貧困居民因為貧窮而受到村民排斥,如果貧困家庭屬于一個小氏族,那么他們就處在既沒有人為他們說話也沒有人為他們申訴的困境中。

(二)監(jiān)督管理體系的不完善

監(jiān)督管理體系不健全表現(xiàn)在以下三個方面:

1.確定最低生活保障對象的過程不健全。目前,由于我國農(nóng)村的最低生活保障制度處在剛剛起步階段,工作人員少,因此在確定最低生活保障的對象時就只能依賴村干部提供的信息,這樣就為為非貧困居民騙取低保提供了機會。

2.缺少與群眾溝通的渠道。由于人員少、設(shè)備落后,目前農(nóng)村最低生活保障制度實施過程中沒有專門聽取群眾心聲的渠道,即使農(nóng)村居民有想法也沒有渠道去反映,這樣就拉開了管理機構(gòu)與群眾的距離,失去了獲取一手農(nóng)村居民生活水平的途徑。

3.低保的標準和享受待遇者的姓名不公開。信息的不透明使村民不知道誰應(yīng)該是低保對象,現(xiàn)在誰正在享受低保,即使群眾有意愿監(jiān)督也沒明確的標準去衡量被最低生活保障者是否符合貧困條件,也不知道應(yīng)該去監(jiān)督誰。

(三)制度規(guī)定不全面

農(nóng)村最低生活保障制度實行僅兩年時間,相關(guān)規(guī)定沒有詳細的解釋,這使管理機構(gòu)有很大的解釋空間。最低生活保障的管理者有一定解釋空間,有助于更好的維護貧困居民的基本生存權(quán)。但現(xiàn)階段管理體系和配套制度不健全,管理者享有的解釋空間沒有起到維護貧困居民的最低生活,反而為保障非貧困群體提供借口。

三、完善農(nóng)村最低生活保障體系的措施

為了拉近政府與農(nóng)村居民的距離,掌握農(nóng)民生活狀況的真實信息;為了關(guān)注農(nóng)村弱勢群體,保護農(nóng)村特殊群體,將農(nóng)村最低生活保障落實到最需要保障的村民手中,以實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障的效益最大化,需要進一步完善農(nóng)村最低生活保障制度。

(一)制定直觀的貧困認定標準

按貧困的原因?qū)Σ煌N類的貧困者實施不同的低保措施。這就需要建立一個涉及生活水平、生活保障資源、貧困原因、健康狀況、年齡高低、勞動能力狀況等因素的綜合評價標準,依據(jù)這些標準把確定低保對象的條件分為資格條件、限制條件和優(yōu)先條件。嚴格限制子女有贍養(yǎng)能力的老人的低保權(quán)利,優(yōu)先保障符合五保條件尚未五保的農(nóng)村居民、需要親屬供養(yǎng)的殘疾人和需要老年人贍養(yǎng)的高齡老人,對其他的申請者則采取多標準衡量機制。

另外,對特殊群體(如遭遇意外災(zāi)害)需要打破是否貧困的一條否定制原則,優(yōu)先解決他們的生活問題,通過貧困最低生活保障制度體現(xiàn)社會對特殊群體的關(guān)注。

(二)建立有效的監(jiān)督管理機制

有效的監(jiān)督管理機制是包括最低生活保障申請、審核確定、長期跟蹤監(jiān)督的監(jiān)督管理體系。

首先,最低生活保障的申請應(yīng)建立專門的機構(gòu),改變村干部代為申請的做法,讓村民自己申請,以保障農(nóng)村弱勢群體的話語權(quán)。

其次,最低生活保障的享受對象應(yīng)由農(nóng)村議事會來確定,保障農(nóng)村議事會的發(fā)言權(quán),實現(xiàn)最低生活保障決定權(quán)從村干部做主向村民審議確定的轉(zhuǎn)變,使村民參與進低保工作中來,保證貧困居民被保障的公平性。

最后,將貧困最低生活保障納入村務(wù)公開的范圍,全面公開享受低保的村民的姓名、享受待遇的標準,尊重村民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),杜絕村干部的暗箱操作問題的出現(xiàn)。另外,管理機構(gòu)要建立與村民良好溝通的渠道,以保證村民有地方、有途徑向政府尋求幫助和反映情況,拉近管理機構(gòu)與村民的距離,確保管理機構(gòu)能夠了解貧困居民的實際生活水平。對長期享受低保的村民跟蹤觀察,切實將有限的最低生活保障資源落實到最需要保障的村民手中,維護貧困居民的基本生存權(quán)。

(三)健全最低生活保障法律體系

實踐證明農(nóng)村最低生活保障工作僅依靠道德的約束是不夠的,村民的輿論壓力并不足以解決騙取最低生活保障的行為。積極借鑒城市貧困最低生活保障工作積累的經(jīng)驗,將城市最低生活保障工作的有關(guān)法令適用到農(nóng)村,健全農(nóng)村救貧工作的政策約束體系。在沒有社會保障法律、法規(guī)的客觀背景下,借助民法和行政法保障農(nóng)村最低生活保障工作,實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障工作的輿論監(jiān)督向法制監(jiān)督的轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)軟監(jiān)督與硬強制的結(jié)合。讓農(nóng)村居民看到貧困最低生活保障不是村干部親屬的最低生活保障,貧困最低生活保障不是富人的最低生活保障,每位貧困居民都享有被保障的權(quán)利;幫助農(nóng)村居民從傳統(tǒng)思想束縛中走出來,認識到最低生活保障是國家給予的幫助,是法律賦予每一個公民的權(quán)利。

(四)堅持低水平、廣覆蓋的原則

為了滿足不同貧困程度的村民的實際需要,為了保證享受低保村民的生活水平不高于沒有享受者,為了保證貧困居民積極參入到社會勞動中來以提高生活水平。農(nóng)村最低生活保障制度應(yīng)改變以往單一標準的保障水平,實現(xiàn)最低生活保障水平的差別化、層次化,豐富最低生活保障發(fā)放模式,開設(shè)公共福利性崗位,實現(xiàn)直接最低生活保障與以工代賑的結(jié)合,促使有勞動能力的低保村民最終擺脫貧困,走上富裕之路,從而使有限的低保資源用到刀刃上,進而實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度的社會效益最大化。

總之,完善的農(nóng)村最低生活保障管理體系是切實把農(nóng)村最低生活保障待遇發(fā)放到最需要的村民手中的保證,是使這項保障民生、促進社會和諧的政策落到實處的保證。

參考文獻:

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[2]鄭杭生主編.社會學概論新修.人民大學出版社.2002.

[3]關(guān)信平主編.社會政策概論.高等教育出版社.2008.