鄭龍錦 張曉松 周海庭 徐登浩

摘 要:江蘇濱?？h提出“綠色濱?！钡睦砟?林業(yè)迎來了發(fā)展的熱潮,但在造林問題上,林地的界定和使用存在一定的障礙。從法律角度提出了解決宜林地的方法,夯實(shí)了林地利用空間的法律基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞:宜林地;林產(chǎn)業(yè);法律基礎(chǔ);濱?？h

中圖分類號:S727

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B

文章編號:1005-569X(2009)12-0009-03

1 引 言

林業(yè)、漁業(yè)等在廣義上屬農(nóng)業(yè)范疇,在推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中,種植業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢優(yōu)化布局、協(xié)調(diào)發(fā)展。江蘇省濱?？h在推進(jìn)“綠色濱?！苯ㄔO(shè)上要依法界定宜林地,規(guī)劃宜林地,用好宜林地,拓展林業(yè)用地空間,為加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程,改善生態(tài)環(huán)境,打造“高效農(nóng)業(yè)第一縣”作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。本文就該縣推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化作一定的探討。

2 濱海林業(yè)建設(shè)的目標(biāo)

濱海為沿海平原地區(qū),“沿海”總是和風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害相聯(lián)系,“平原”又反映了“糧倉”的特質(zhì)。因生產(chǎn)力發(fā)展水平和立地條件的優(yōu)勢,林木生長生物量總體上高于林區(qū),種植業(yè)單產(chǎn)也高于干旱半干旱同類區(qū)域。在國家高度重視生態(tài)安全、沿海區(qū)域產(chǎn)業(yè)全面升級,經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的態(tài)勢下,建設(shè)“高效農(nóng)業(yè)第一縣”成為濱海農(nóng)業(yè)發(fā)展新的定位;發(fā)展林業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)功能,改善生態(tài),保護(hù)生境,保障農(nóng)業(yè),加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程成為林業(yè)建設(shè)的重要任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)。

3 林業(yè)建設(shè)的困惑

培育資源是林業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)工作。近幾年來,在全縣廣大干部群眾的共同努力下,林業(yè)資源總量得到顯著的提高,2005年被全國綠化委員會授予“全國綠化模范縣”的光榮稱號。為加快社會主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐,縣委、縣政府作出“綠色濱?！苯ㄔO(shè)決定,林業(yè)又迎來新的發(fā)展熱潮。然而,在以植樹造林為主要政策的環(huán)境中,各地卻普遍出現(xiàn)了“樹難栽”的困惑,難在哪里?

首先,是難在部分群眾的不認(rèn)同!主要原因有以下四點(diǎn):

(1)長期以來,政府強(qiáng)調(diào)的生態(tài)效益未能讓老百姓有現(xiàn)實(shí)的感知,進(jìn)而不能轉(zhuǎn)化成人們的行動自覺。

(2)在產(chǎn)權(quán)不明晰背景下,政府強(qiáng)勢推動使人們產(chǎn)生抵觸情緒。

(3)不規(guī)范、不平衡、低效率、低水平的發(fā)展挫傷了農(nóng)民植樹造林的積極性。

(4)生存與經(jīng)濟(jì)的偏好使得綠色文化未能成為全民共識。

由此可見,影響農(nóng)民種樹積極性的實(shí)質(zhì)不完全是措施的問題。必須正視平原林業(yè)建設(shè)的價值取向:效益引導(dǎo),生態(tài)經(jīng)濟(jì)雙贏。

其次是難在宜林地的界定和使用。原因是:

(1)宜林沒有準(zhǔn)確的定位。目前只是根據(jù)《森林法》及其實(shí)施條例做了“哪些地方應(yīng)該造林”的概念性的規(guī)定;目前,國家法律法規(guī)在土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)上沒有明確的規(guī)定。

(2)少量河堤、圩堤堆面的宜林地被劃為二輪承包責(zé)任田,甚至劃為基本農(nóng)田,作為基本農(nóng)田法定保護(hù)起來。

(3)大部分道路特別是新建道路系統(tǒng)沒有預(yù)留足夠的護(hù)路路肩空間。

(4)農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè),涉及林基的各承包戶之間存在樹蔭隙地不均等的矛盾。

(5)重視基本農(nóng)田保護(hù),在宣傳上產(chǎn)生誤解,把所有耕地都視為基本農(nóng)田,排斥林桑果產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(6)新開墾的灘地,“八五”以后,沒有編制林業(yè)專門規(guī)劃,建設(shè)上沒有明確林業(yè)發(fā)展空間。

4 林業(yè)用地的空間

關(guān)于植樹造林的每個“難”,通過科學(xué)規(guī)劃、技術(shù)支撐、科技示范和效益引導(dǎo)等可以得到改善和解決,這里著重探討如何解決第二個難的問題,即依法解決宜林地和增加林業(yè)用地的問題。

4.1 林桑果應(yīng)占25%農(nóng)業(yè)園地

對照25%的林木覆蓋率指標(biāo)與現(xiàn)實(shí)的差距,如何看待林業(yè)用地的空間問題,根據(jù)有關(guān)法規(guī),現(xiàn)作出初步的分析和判斷。

《土地管理法》第三十四條第五款及《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第九條規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的百分之八十以上,具體數(shù)量指標(biāo)根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃逐級分解下達(dá)。按照《土地管理法》農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化占補(bǔ)平衡的原則,另外的近25%的農(nóng)業(yè)用地,應(yīng)視為林果桑等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間,加之現(xiàn)有林地非農(nóng)業(yè)用地的部分空間,理論上,宜林地與林業(yè)用地所占空間比例與省政府提出的20%的小康指標(biāo)不矛盾。

4.2 消除對耕地用途的誤解

《農(nóng)業(yè)法》第十六條第一款、第三款對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出了規(guī)定:國家引導(dǎo)和支持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織結(jié)合本地實(shí)際按照市場需求,調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu),協(xié)調(diào)發(fā)展種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè),發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效益的農(nóng)業(yè),提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力。加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)建設(shè),實(shí)施天然林保護(hù)、退耕還林和防沙治沙工程,加強(qiáng)防護(hù)林體系建設(shè),加速營造速生豐產(chǎn)林、工業(yè)原料林和薪炭林。

《土地管理法》第十四條:農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營,從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三十年。

法律規(guī)定的土地分類和用途以及禁止性的規(guī)定,只是國家從經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全角度作出的科學(xué)決策和安排。在法理上不存在無地造林的情況,需要依法解決現(xiàn)實(shí)中存在的宜林地被占用和拓展林業(yè)建設(shè)用地的問題。

4.3 依法界定土地利用方向

4.3.1 用足宜林地

我們的宜林地在哪里?《森林法》第二十六條規(guī)定:鐵路公路兩旁、江河兩側(cè)、湖泊水庫四周,由各有關(guān)主管單位因地制宜的組織造林;工礦區(qū)、機(jī)關(guān)、學(xué)校用地,部隊營區(qū)以及農(nóng)場、牧場、漁場經(jīng)營地區(qū),由各該單位負(fù)責(zé)造林。

國家所有和集體所有的宜林荒山荒地可以由集體或者個人承包造林。

由上可見:道路、河堤兩側(cè),荒地是法定的宜林地和林業(yè)用地,但究竟多寬的范圍內(nèi)屬于宜林地和林業(yè)用地?《中華人民共和國森林法實(shí)施細(xì)則》第二條第三款作出了原則性的規(guī)定:林地,包括郁閉度0.3以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。一句話,“由縣級以上人民政府規(guī)劃”認(rèn)定。

4.3.2 拓展林業(yè)用地新空間

“法無禁止即自由”,根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的要求,依法拓展林業(yè)用地空間。

(1)抓高效農(nóng)業(yè)建設(shè),拓展林業(yè)建設(shè)新空間。《農(nóng)業(yè)法》第二條:本法所稱農(nóng)業(yè),是指種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)。法定的農(nóng)業(yè)概念涵蓋了多產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容,高效農(nóng)業(yè)包含高效林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目,事實(shí)上果樹、蠶桑、花卉苗木等高效林業(yè)項(xiàng)目已成為高效農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要內(nèi)容,尤其在生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)新的發(fā)展項(xiàng)目上,林業(yè)已成為不可或缺的因子。在推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,加快高效農(nóng)業(yè)建設(shè)的進(jìn)程中理應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)布局,優(yōu)先在20%左右的非基本農(nóng)田,發(fā)展高效林業(yè);利用基本農(nóng)田空間拓展林業(yè)建設(shè)的新空間。

(2)抓特種用途林建設(shè),拓展林業(yè)建設(shè)空間。林地的功能是多樣化的,一個區(qū)域的林業(yè)建設(shè),除用材林、經(jīng)濟(jì)林外應(yīng)該重視多林種的培育,發(fā)揮林業(yè)的綜合功能,如建設(shè)城市水原保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、化工園區(qū)、工業(yè)集中區(qū)、中心村建設(shè)的圍村林、園區(qū)防護(hù)林、水源防護(hù)林等。

(3)抓城市建設(shè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)區(qū)域綠化達(dá)標(biāo),擴(kuò)大綠色空間。隨著城市、城鎮(zhèn)建設(shè)空間的擴(kuò)大,根據(jù)城市綠化有關(guān)法律法規(guī),結(jié)合園林城市創(chuàng)建等工作,擴(kuò)大綠色空間。

5 拓展林業(yè)用地空間的措施

按照依法用地、宜林則林;因區(qū)制宜、重在沿海;效益引導(dǎo)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)雙贏的總體思路,采取以下措施用好宜林地,擴(kuò)大林業(yè)用地空間。

(1)制定土地利用分類區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)。通過人大立法或政府制定規(guī)章的途徑,由國土部門牽頭,林業(yè)及其他相關(guān)部門共同參與,制定科學(xué)、合理的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)和土地利用區(qū)劃,從國家層面對法定的程序?qū)⑼恋乩媚繕?biāo)進(jìn)行認(rèn)定,解決長期以來,在林業(yè)用地上說不清、道不明的問題,為依法用好宜林地、林業(yè)用地、林地打下堅實(shí)的法律基礎(chǔ)。

(2)規(guī)劃、界定宜林地。根據(jù)《森林法》第二十六條“縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定植樹造林的規(guī)劃,因地制宜地確定本地區(qū)提高森林覆蓋率的奮斗目標(biāo)。各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織各行各業(yè)和城鄉(xiāng)居民完成植樹造林規(guī)劃確定的任務(wù)。”和《中華人民共和國森林法實(shí)施細(xì)則》第二條第三款“林地,包括郁閉度0.3以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地?！钡囊?guī)定,對現(xiàn)有公路、鐵路、河道兩側(cè)宜林地做一次全面勘查,摸清林地規(guī)劃與規(guī)定。根據(jù)縣委、縣政府確定的綠色濱海建設(shè)目標(biāo),調(diào)整和確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)植樹造林規(guī)劃和實(shí)施辦法。

(3)依法、有序退耕還林。采取政府文件或省級人大立法、政策支持、土地流轉(zhuǎn)、林權(quán)改革等方式、辦法,在不改變二輪承包經(jīng)營權(quán)的前提下,定目標(biāo)、下功夫妥善處理好退耕還林的問題。在落實(shí)退耕還林工作的同時,對宜林地上不宜造林的情況作出具體的規(guī)定,便于陽光操作,減少工作阻力,提高工作效率。

(4)發(fā)展高效林業(yè),擴(kuò)大林業(yè)用地。適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)要求,為切實(shí)解決農(nóng)田林網(wǎng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、高效林業(yè)產(chǎn)業(yè)、景觀建設(shè)用地問題,根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《江蘇省土地流轉(zhuǎn)辦法》等法律法規(guī)制定《高效農(nóng)業(yè)建設(shè)——林業(yè)用地指導(dǎo)意見》規(guī)范性文件,指導(dǎo)沿路、沿堤兩側(cè)和靠近園區(qū)一定寬度農(nóng)田的調(diào)整,擴(kuò)大林業(yè)用地空間。

(5)獨(dú)立抓好兩個規(guī)劃的實(shí)施。一是實(shí)施圍墾灘涂林業(yè)建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)。沿海各鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)灘涂開墾區(qū)域林業(yè)發(fā)展計劃,確保新開墾灘涂區(qū)域林木覆蓋率建設(shè)指標(biāo)不低于30%,近三年不宜造林的,在可造林區(qū)域要提高造林面積、農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在布局形成區(qū)域特色,沿海構(gòu)筑綠色長城。二是實(shí)施景觀通道建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)。以“港口濱海,綠色濱海,生態(tài)家園”為主題,在海邊旅游區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、水源保護(hù)區(qū)域與城市的連接線上單獨(dú)搞景觀通道建設(shè)規(guī)劃,并按市場運(yùn)作的模式推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。總體策劃、分線實(shí)施。

(6)加強(qiáng)政策法規(guī)宣傳。將宜林地、土地流轉(zhuǎn)、林業(yè)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)、國家發(fā)展林業(yè)的政策等有關(guān)法定的內(nèi)容大力度地向干部、群眾宣傳、配合宜林地的界定,林業(yè)用地空間的拓展,現(xiàn)代林業(yè)的構(gòu)建。