劉江茹 呂新民

在20世紀(jì)50至70年代,特別是在三年困難期間,一直到今天,在人們的日常工作或生活里,有一個從遠(yuǎn)古踏步而來與保甲制度相伴而生又與當(dāng)代戶籍制度相隨的名詞,經(jīng)常用于對某一群體的人們或某一個人的稱謂與評價,并深切地影響著人們的思想觀念和行為,這個詞就是“盲流”。

“盲流”一詞的出現(xiàn),集中反映了那個時代社會政治經(jīng)濟的特點。是天災(zāi)人禍經(jīng)濟異常困難的情況下,人們?yōu)橹\生求生而對環(huán)境不斷求變的真實寫照。

中國是一個有著兩千多年封建社會的國家,在漫長的發(fā)展演進(jìn)中,封建統(tǒng)治階級為了鞏固統(tǒng)治,強化集權(quán),保障稅賦收入,加強對人民的控制,以維護社會穩(wěn)定和便宜對人民的役使,建立了鄰里互保連坐的保甲制度,并一直沿用到南京國民政府時期。保甲制度是一種戶籍管理制度,當(dāng)代戶籍制度即由其發(fā)端而來。保甲制度將城鄉(xiāng)居民(主要是農(nóng)村居民)以戶為基本單位進(jìn)行管理,清查戶口和進(jìn)行戶口登記是其主要功能之一。

在保甲制度下,除非有朝廷或政府的詔令,人們不得隨心所欲地遷徙或流動到戶口所在地以外的地區(qū),廣大農(nóng)民被牢牢地禁錮在土地上日出而作,日落而息。否則,無論天災(zāi)還是戰(zhàn)亂人禍等到戶籍所在地以外逃荒、謀生、避亂的人,相對于那些在戶籍原地未遷徙、變動的人而言,一律被稱為“流民”?！傲髅瘛钡漠a(chǎn)生,是實行戶籍管理制度的必然結(jié)果。

新中國成立后,為了肅清殘匪,維護社會治安,安定人民生活,鞏固新生的人民政權(quán),公安部于1951年7月16日頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》,自此當(dāng)代中國的戶籍制度先城市后農(nóng)村開始逐步建立。戶籍制度規(guī)定了對人口的出生、死亡、遷入、遷出、社會身份變更等進(jìn)行管制的一整套規(guī)范的做法。到1958年1月9日《中華人民共和國戶口條例》頒布,我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度就正式形成了。1958年的“條例”,首次提出了“暫住人口”登記等分隔公民身份的內(nèi)容,從制度上,使土著人口和外來人口、城市人口與鄉(xiāng)村人口有了一個事實上的身份等級。之后,城市戶口的公民又與各種社會待遇和具體政策相掛鉤,徹底與農(nóng)村戶口的居民分割開來,致使城鄉(xiāng)差別越來越大,形成城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的社會體制,一直延續(xù)至今。

人往高處走,水往低處流,戶籍制度下城鄉(xiāng)差別的存在,由于城里人在工資、勞動、住房、教育和社會保障諸方面有著比農(nóng)村戶口的人更優(yōu)越的條件,農(nóng)村戶口的人們?yōu)橹纳谱约旱纳顥l件和社會地位,就必然有向具有更優(yōu)越條件的階層或地區(qū)流動的渴望和要求。同時,在自然災(zāi)害嚴(yán)重,經(jīng)濟蕭條,人民生活困難的窘境下,人們?yōu)橹\生,或逃荒,或外出尋找工作,也必然導(dǎo)致人口的流動。又由于改革開放以前,我國長期實行的高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制,人口的流動完全是由政府有計劃安排進(jìn)行的,因此,那些非由政府計劃安排而導(dǎo)致的流動人口就成了盲目流動的人口,即所謂“盲流”。

“盲流”一詞是對以農(nóng)民或災(zāi)民為主體“盲目流入城市”或其他非戶口所在地地區(qū)的人口和現(xiàn)象的簡稱?！懊つ苛魅氤鞘小币辉~先多見于各地關(guān)于勸阻農(nóng)民流入城市的文件、電報等。1953年4月17日中央人民政府政務(wù)院《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》則正式使用了這一用語?！爸甘尽闭J(rèn)為,農(nóng)民盲目流入城市的原因,主要是他們想?yún)⒓映鞘薪ㄔO(shè),進(jìn)入城市尋找工作。但由于城市建設(shè)尚處在開始階段,勞動力需求有限,農(nóng)民盲目流入城市的結(jié)果不僅造成了城市失業(yè)人口的增加和安置困難,而且使得農(nóng)村勞動力減少,影響春耕播種,造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的損失。因此,要求各地切實做好對農(nóng)民的耐心解釋和困難救濟工作,勸止農(nóng)民盲目流入城市。對已進(jìn)城者,可酌情適當(dāng)給以補助或路費,動員其迅速還鄉(xiāng)。并規(guī)定,對要求進(jìn)城找工作的農(nóng)民,除有工礦企業(yè)或建筑公司正式文件證明其為預(yù)約工或合同工者外,均不得開具介紹信;各城市建筑工程單位,應(yīng)對工程設(shè)計、用人多少、工種數(shù)目等詳細(xì)計劃,通知當(dāng)?shù)亟ㄖこ坦芾頇C關(guān)和勞動部門,以便有計劃、有組織地調(diào)配和調(diào)劑勞動力。

1957年7月29日,國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)公安部《關(guān)于各地執(zhí)行勸止農(nóng)民盲目流入城市和緊縮城市人口工作中發(fā)生問題及解決意見的報告》,進(jìn)一步分析了造成農(nóng)民盲目流入城市的原因:一是有些地區(qū)災(zāi)情嚴(yán)重,糧食供應(yīng)緊張,生產(chǎn)救災(zāi)工作沒做好;二是有些災(zāi)民羨慕城市生活,不安心農(nóng)業(yè)生產(chǎn);三是有些地區(qū)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的勞動力未能充分組織,隨便開證明或遷移證;四是部分企業(yè)、基建單位不經(jīng)勞動部門批準(zhǔn)私招亂用盲目進(jìn)城農(nóng)民;五是工資改革和全行業(yè)公私合營后職工生活普遍提高,許多家在農(nóng)村職工的家屬投奔城市居住。同時,該報告還有針對性地提出了通過開展生產(chǎn)救災(zāi)、對農(nóng)民進(jìn)行說服教育、戶口遷移控制、勞動力統(tǒng)一調(diào)配和動員流入城的農(nóng)民返鄉(xiāng)、適當(dāng)安置救濟等一系列解決農(nóng)民盲目外流的具體措施。

同年9月14日,國務(wù)院再次發(fā)出《關(guān)于防止農(nóng)民盲目流入城市的通知》,明確要求災(zāi)區(qū)應(yīng)做好救災(zāi)工作,穩(wěn)定災(zāi)民情緒,不使外逃,并要求各城市一律不許隨意招工用人,對盲目入城的農(nóng)民要隨到隨遣返,對無票或打短程票走長途的,要交就近車站轉(zhuǎn)由地方政府立即遣返。據(jù)相關(guān)資料顯示,北京市海淀區(qū)某工地僅8月初至8月中外來的農(nóng)民就由50余人增至500余人,全市至8月中旬共流入農(nóng)民5000余人。又據(jù)相關(guān)資料披露,1956年秋至1957年3月,北京、天津、南京等18個城市和陜西、甘肅、新疆、黑龍江等8個省區(qū)的一些主要城市流入的農(nóng)民、災(zāi)民即高達(dá)40余萬人。大量農(nóng)民盲目流入城市,不僅減少了農(nóng)村勞動力,影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,而且也給城市的就業(yè)、住房、吃糧、社會治安等帶來極大壓力和隱患。那些找不到工作的農(nóng)民,許多流浪于街頭、車站、林區(qū)、礦區(qū)等,以乞討為生,有的甚至進(jìn)行偷盜和搶劫,嚴(yán)重影響了城市形象和社會穩(wěn)定。

為徹底解決農(nóng)民盲目流入城市的問題,加強人口管理,適應(yīng)當(dāng)時國際國內(nèi)背景下對敵斗爭提供人口資料、進(jìn)行公民身份證明、維護社會治安和公民合法權(quán)益以及有計劃地經(jīng)濟建設(shè)降低計劃成本的需要,1958年1月9日國務(wù)院正式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》,其中第十條明確對人口遷徙自由進(jìn)行了限制,規(guī)定:“公民由農(nóng)村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明,向住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷移手續(xù)”?！皸l例”以法規(guī)的形式對農(nóng)民盲目流入城市的問題進(jìn)行了規(guī)范,使各級政府在解決“盲流”問題時有了法律依據(jù)。盡管如此,由于1958年“大躍進(jìn)”和1959年開始的反“右”傾的錯誤,加上1959至1961年的三年困難時期造成的國民經(jīng)濟的嚴(yán)重困難,期間仍發(fā)生了大量災(zāi)民為謀生四處逃荒和盲目流動的現(xiàn)象,或由農(nóng)村流入城市,或由此地流入彼地,流民問題成為一個需著重解決的重要問題。據(jù)有關(guān)資料披露,1959年4月份天津市區(qū)收容的外流人口就有9241人,從河北全省情況看,僅1959年前3個月外流的人口就高達(dá)18萬余人。1960年1至4月份,據(jù)不完全統(tǒng)計,河北省農(nóng)民外流的就有15萬多人,其中二三月份最多,約占總外流人口數(shù)的70%左右,且以青壯年為主。從20世紀(jì)50年代開始,直到改革開放前,盲流問題就成了中國社會一個不可回避的突出問題,也成為各級地方政府一項經(jīng)常性的嚴(yán)抓控管的艱巨工作。期間,“盲流”一詞所涵蓋的范圍,也隨著時代的發(fā)展和國家政治經(jīng)濟形勢的變化相應(yīng)進(jìn)行了延展,由起初的主要指由農(nóng)村進(jìn)入城市尋找工作的農(nóng)民、因災(zāi)進(jìn)城謀生或四處逃荒的農(nóng)民,進(jìn)一步拓展到包括城市、農(nóng)村在內(nèi)的一切游手好閑、不務(wù)正業(yè),或因犯罪等原因沒有固定職業(yè)或正當(dāng)職業(yè)的人。此時,“盲流”的稱呼,具有政治上的歧視和道德上的貶低性質(zhì)。

“盲流”在改革開放的新形勢下已被“農(nóng)民工”一詞所取代。并賦予了新的內(nèi)涵。

隨著有中國特色社會主義建設(shè)的不斷向前推進(jìn)和社會主義市場經(jīng)濟的日益發(fā)展,大量被解除政策束縛的“農(nóng)民工”紛紛擁進(jìn)城市,不僅促進(jìn)了所在地經(jīng)濟的繁榮和城市的發(fā)展,而且農(nóng)民工把大量收入?yún)R回家鄉(xiāng),甚至有的積累了資本和經(jīng)驗回家創(chuàng)業(yè),也有力地帶動了家鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展。

黨的十一屆三中全會以后,黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來,改革開放的經(jīng)濟政策從沿海、東南向內(nèi)陸延伸,人們有著經(jīng)濟上富裕起來進(jìn)而改變自身社會地位的迫切愿望。因此,從80年代起出現(xiàn)了農(nóng)民大量擁入城市,特別是改革開放試點城市的“民工潮”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計,1982年全國流動人口達(dá)2000萬人次,1987年增加到7000萬人次,進(jìn)入20世紀(jì)90年代,流動人口的增長速度之快,數(shù)量之大,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人們的預(yù)料。北京、上海、廣州等大城市的日均流動人口都超過了100萬。

農(nóng)村勞動力外流,從時間上看,起初大多是利用春節(jié)前后、或夏季前后、或秋季前后的農(nóng)閑時間短暫外出,進(jìn)行季節(jié)性外流。后來,隨著一些人事業(yè)上的成功,或有了相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入,便形成了部分人口常年外流的狀況。他們常年脫離土地而居住在城市,完全從事非種植生產(chǎn)勞動,構(gòu)成了一道無遷移證的農(nóng)民移民新景觀。從職業(yè)崗位看,主要從事大城市中較低層次的工種,有的甚至不得不小心翼翼看著城里人的臉色行事,送煤球、掃垃圾、掏茅坑、收廢品、燒鍋爐、挖基建壕溝等等,專撿城里人不屑一顧的事情去做。但隨著時間的推移,農(nóng)業(yè)流動人口隊伍的不斷壯大和初進(jìn)城者的成功與經(jīng)驗積累,現(xiàn)在已出現(xiàn)農(nóng)民工工種逐漸向高層次擴張的趨勢,而那些低技術(shù)含量的工種則留給了農(nóng)民工的后來者。此時以農(nóng)民為主大量擁人城市的流動人口,已不再像上世紀(jì)50至70年代那樣是被動的、為生存而四處流浪逃荒的“盲流”,而是適應(yīng)我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程涌現(xiàn)出的一支新型的勞動大軍。他們?yōu)槭聵I(yè)而奮斗,為生活的美好和個性發(fā)展而自主選擇新的工作地域或部門,其目的是實現(xiàn)自身的人生價值,故被冠予了新的稱號——“農(nóng)民工”。造成大量農(nóng)民再次流人城市形成民工潮的原因,主要有以下幾方面:

一是長期以來中國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的二元化格局,使得城市發(fā)展水平較高,農(nóng)村較為落后,城鄉(xiāng)差距大,發(fā)展極不平衡,工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格剪刀差的長期存在,使得農(nóng)業(yè)比較效益下降,城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大,這與農(nóng)民強烈要求致富的愿望極不適應(yīng)。在溫飽問題得到基本解決和對土地的依賴相對減弱的情況下,農(nóng)村大量剩余的勞動力希望走出深山僻村,到就業(yè)機會多、收入水平高、生活條件好的城市務(wù)工致富。

二是傳統(tǒng)的城市人口管理體制松動,一系列體制藩籬的打破,為人口流動和勞動力資源的重新配置提供了現(xiàn)實的可能性。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟模式下,由于嚴(yán)格的戶籍制度的限制,城鄉(xiāng)界限分明,農(nóng)民進(jìn)城受到嚴(yán)格限制,外出更需鄉(xiāng)政府以上證明,農(nóng)民根本沒有機會長期工作生活在城市中,只能在“高就業(yè)、低效益”的怪圈中磨洋工。在改革開放和受市場經(jīng)濟沖擊的新形勢下,人為的城鄉(xiāng)隔絕局面被打破,使得城鄉(xiāng)間經(jīng)濟社會聯(lián)系日益密切。同時,一方面,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立,也極大地解放了農(nóng)民,取消了過去強加在農(nóng)民身上不準(zhǔn)離開土地的行政性限制,使農(nóng)民獲得了對自身勞動力的支配權(quán);另一方面,城市勞動用工制度的改革,也突破了勞動力配置城鄉(xiāng)封閉的模式,企業(yè)用工的大門得以合法地向農(nóng)村勞動者開啟,于是那些勤勞肯干、吃苦耐勞的廉價農(nóng)村勞動力就成了某些工種的首選目標(biāo)。新的形勢,不斷地改變著農(nóng)民傳統(tǒng)的價值觀念,“三十畝地一頭牛,老婆孩子熱炕頭”的舊觀念逐漸被致富奔小康、闖天下長見識的新觀念所取代。他們中先行流動進(jìn)城農(nóng)民的成功,在周圍農(nóng)村中引起了強烈鏈?zhǔn)叫?yīng),帶動了更多的農(nóng)村剩余勞動力涌向城市、集鎮(zhèn)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、大型廠礦企業(yè)、養(yǎng)殖場、居民區(qū)和旅游觀光區(qū)等。

三是我國雖然人口眾多,但分布極不均衡,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平存在巨大差異。東部地區(qū)經(jīng)濟迅速崛起,第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也如雨后春筍紛紛建立和壯大,就業(yè)機會增多,生活水平和收入也相應(yīng)顯著提高,而西部地區(qū)發(fā)展相對緩慢,經(jīng)濟杠桿對人口的流動產(chǎn)生了空前的影響,因此大量人口向東南沿海流動,且“孔雀東南飛”的趨勢亦愈來愈強。

農(nóng)村和城市經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的宏觀背景下,由于禁錮社會人口流動的戶籍制度、商品糧制度、勞動用工制度、人事制度、農(nóng)民進(jìn)城居住制度、個體和私營企業(yè)政策等的調(diào)整,最終促成了社會人口大流動。這雖然極大地解放了農(nóng)村剩余勞動力,但從信息的獲取上看,這些已不再被稱為“盲流”的農(nóng)民工,由于在獲取外出就業(yè)信息上更多地依賴以地緣、血緣、姻親關(guān)系而不是依靠政府或由政府批準(zhǔn)的職業(yè)介紹機構(gòu),因而在決定是否外出,外出到什么地方,從事什么職業(yè),以及如何解決異地就業(yè)生活等問題上,仍帶有很大程度的“盲目性”。他們到達(dá)目的地后,找不到工作或找不到合適工作的情況經(jīng)常發(fā)生,于是有的在城市里不斷變換著工作崗位靠打零工或鄉(xiāng)友接濟維持暫時的生計,有的甚至被迫返回故鄉(xiāng),不但沒有賺錢致富,反而因路費和吃住等的耗費使得家庭生活更加困難。同時,在以戶籍制度為核心的管理體系沒有徹底改革的情況下,以農(nóng)民為主的大量流動人口進(jìn)城,也使得城鄉(xiāng)大變革大融合的過程更加復(fù)雜困難,出現(xiàn)了許多新的情況和新的問題。

首先,我國長期存在的二元社會體制,使得市民往往會享有一種特權(quán)思想和具有高貴身份的心理,對農(nóng)業(yè)流動人口存在心理排斥和認(rèn)識上的偏見,以及行為和態(tài)度上的歧視與輕蔑。在媒體和大眾化的用語中,農(nóng)業(yè)流動人口往往都被認(rèn)為是“低素質(zhì)”的群體,甚至有的至今仍被視為“盲流”。而對于大多數(shù)農(nóng)業(yè)流動人口來說,由于市場渠道不暢和轉(zhuǎn)軌時期產(chǎn)生的求職制度的缺位,加上情感上、心理上與城市居民的隔閡,使得他們在進(jìn)城后選擇了與自己身份比較相同的人員交往并形成了自己的社會網(wǎng)絡(luò)和文化圈,這必然阻礙他們與市民之間的相互交往和感情溝通,不利于他們?nèi)谌顺鞘猩鐣?/p>

其次,城市政府、社會單位、居民委員會等社會組織在現(xiàn)實中都存在著一定程度的對農(nóng)業(yè)流動人口的有意忽視或漠視,這些組織在分配包括教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療福利、公共服務(wù)和社會保障等的社會資源時,幾乎不涵蓋任何農(nóng)業(yè)流動人口。而正是這些農(nóng)業(yè)流動人口,在默默地為城市的發(fā)展做著貢獻(xiàn)。待遇上的不平等,社會制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)居民身份地位的不平等,使得城市農(nóng)業(yè)流動人口成為缺乏保護缺乏約束的社會邊緣化人口群,不利于城鄉(xiāng)差別的縮小,不利于和諧社會的建設(shè)。

第三,農(nóng)業(yè)流動人口客觀上對城市土地資源、環(huán)境保護、城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力提出挑戰(zhàn),對就業(yè)、治安、城市管理和公共服務(wù)等也造成了很大壓力。

第四,農(nóng)業(yè)流動人口就業(yè)基本處在勞動力市場的低端職業(yè)領(lǐng)域,發(fā)端起點低,職業(yè)升遷受限,加上工資收入低,勞動時間長,勞動強度大,使他們很難有時間、精力和財力去實現(xiàn)自身的提高與發(fā)展,從而不利于增強其城市市民的責(zé)任感,阻滯城市化的進(jìn)程。

第五,農(nóng)業(yè)流動人口進(jìn)城后難以迅速適應(yīng)社會環(huán)境的變化,長期生活在農(nóng)村形成的傳統(tǒng)觀念和文化習(xí)俗、行為方式,如小農(nóng)意識、散漫、缺乏時間觀念、安于現(xiàn)狀缺乏競爭意識等,深深植根于他們的頭腦中,也同樣不利于中國城市化的進(jìn)程和社會的融合。

在未來中國城市化的進(jìn)程中,大量農(nóng)業(yè)流動人口進(jìn)入城市,從現(xiàn)代化、城市化的歷史進(jìn)程來看,是經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的必然結(jié)果。盡管仍存在著上述問題,但它畢竟是伴隨現(xiàn)代社會發(fā)展進(jìn)程出現(xiàn)的新問題,因此還必須用發(fā)展的方法來解決。只要各級管理部門切實轉(zhuǎn)變職能,強化服務(wù)意識,充分利用信息化手段,搭建起以促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定為目的的服務(wù)平臺,建立起符合當(dāng)?shù)貙嶋H、統(tǒng)籌規(guī)劃、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、銜接順暢、管理科學(xué)、服務(wù)高效的流動人口服務(wù)管理機制,加大與農(nóng)業(yè)流動人口輸出地的對接工作,并根據(jù)本區(qū)域?qū)α鲃愚r(nóng)業(yè)人口的需求情況,與農(nóng)業(yè)流動人口輸出省、市、縣建立穩(wěn)定的培訓(xùn)接受機制,有計劃、有步驟、有針對性地開展對農(nóng)業(yè)流動人口的培訓(xùn)和接受工作,準(zhǔn)確提供用工信息,減少農(nóng)業(yè)流動人口的盲目性,同時堅持“以人為本”的執(zhí)政理念,進(jìn)一步深化戶籍制度的改革,廢止城鄉(xiāng)分離的“二元制”戶籍管理制度,實現(xiàn)從戶籍制度到公民身份制的轉(zhuǎn)變,實行實際居住地的戶口登記制度,使公民一張身份證走天下,充分享有憲法賦予的依法遷徙的自由,“農(nóng)民工”一詞也終將和“盲流”一詞一樣,會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快,化作歷史的記憶符號。